II. UNE DIMINUTION MASSIVE DES MOYENS DE LA MISSION QUI APPELLE UNE RÉFLEXION SUR SON AVENIR, NOTAMMENT CONCERNANT LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT
A. ALORS QUE LE PROGRAMME DE RÉNOVATION DES CITÉS ADMINISTRATIVES EST EN VOIE D'ACHÈVEMENT, LA CRÉATION DE LA FONCIÈRE DE L'ÉTAT DEMEURE EN ATTENTE D'UN VECTEUR LÉGISLATIF
1. L'année 2025 a été marquée par l'achèvement du programme de rénovation des cités administratives
Alors qu'il a fallu attendre fin 2022, soit près de cinq ans après la création du programme 348, pour que l'ensemble des travaux de rénovation des cités administratives puisse débuter, l'année 2025 a enregistré l'achèvement des chantiers de rénovation des 36 cités concernées.
Au 17 octobre 2025, la consommation des crédits du programme, appréciée sur la période 2018-2025 traduisait clairement l'achèvement en cours de celui-ci.
Consommation des crédits du programme de rénovation des cités administratives, sur la période 2018-2025 (au 17 octobre 2025)
(en millions d'euros)
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Cumul engagements 2018-2024 |
Cumul paiements 2018-2024 |
Consommation AE en 2025 |
Consommation CP en 2025 |
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Programme de rénovation des cités administratives |
1 009,2 |
935,2 |
9,9 |
46,7 |
Source : commission des finances, d'après les réponses de la DIE au questionnaire du rapporteur spécial
D'après la DIE, des difficultés sur la réalisation des derniers travaux de la cité de Strasbourg conduisent cependant à décaler la réception définitive à 2026 ou 2027, afin de « préserver en priorité les intérêts financiers de l'État »24(*).
Les objectifs d'économies globales, inchangés par rapport à ceux annoncés dans la documentation budgétaire pour 2025, devraient ne subir que d'éventuelles évolutions marginales :
- d'une part, en termes d'économies d'énergie, 127 700 000 kilowattheures d'énergie primaire ;
- d'autre part, en termes d'économies de surface occupée, 240 137 mètres carrés de surface utile brute.
Selon la DIE, plusieurs enseignements peuvent être tirés de ce programme :
- en premier lieu, dans certains cas, le choix a été fait, parmi plusieurs scénarios, de choisir celui d'une construction neuve performante (sans artificialisation) tant sur le plan énergétique qu'immobilier, sur un nouveau site, la cité actuelle ne pouvant pas faire l'objet d'une rénovation optimisée25(*). L'objectif a été, pour chaque projet, d'étudier l'adéquation entre le budget global proposé, l'état bâtimentaire et les travaux de mise à niveau nécessaires, les travaux de densification et les travaux d'amélioration de la performance énergétique ;
- en deuxième lieu, la mise en oeuvre de ce programme confirme que la réalisation de lourds travaux d'investissements immobiliers en rénovation ou travaux neufs, menés dans une enveloppe financière fermée et avec des objectifs de performance ambitieux (économie d'énergie, optimisation immobilière), nécessite plusieurs années et une maturation de la part des concepteurs et futurs utilisateurs ;
- en troisième lieu, le dispositif de sélection des cités et des travaux a conduit à hiérarchiser les objectifs majeurs du programme. Les travaux contribuant aux objectifs de performance énergétique ont été privilégiés, au sein de l'enveloppe dédiée et fermée, ce qui a conduit à des adaptations fines et continues sur les autres composantes des projets immobiliers, pour respecter l'enveloppe dédiée du programme ;
- en quatrième lieu, la crise sanitaire et les tensions internationales des années 2020-2022 ont eu de fortes conséquences sur le programme de rénovation des cités, tant sur le plan des délais et des coûts que sur les modalités d'utilisation future des bâtiments, notamment avec la montée en puissance du nomadisme des agents, la recherche d'une meilleure organisation spatiale au sein des immeubles de bureaux, le développement des nouveaux modes de travail et la recherche d'économie d'énergie. Ces éléments de contexte ont pu conduire à des ralentissements dans le déroulé des opérations, à une recherche d'économies constante pour couvrir ces aléas et à une nécessaire réappropriation des projets en cours de réalisation ;
- en cinquième lieu, et enfin, au plan opérationnel, la mise en oeuvre du projet de chaque cité implique une équipe stable, sous la direction du préfet de département, et encadrée par un comité de pilotage rassemblant l'ensemble des services concernés. Au plan national, la DIE a assuré le pilotage et le suivi de la bonne mise en oeuvre des projets et le maintien des performances prévues. La mobilisation et la stabilité des acteurs à tout niveau sont une condition essentielle à la réussite des projets, notamment dans un contexte de fortes tensions dans le secteur de la construction.
Effets du contexte inflationniste sur la mise en
oeuvre
du programme de rénovation des cités
administratives
Le contexte international a entraîné une hausse sensible des coûts des matériaux et équipements, voire parfois des pénuries. Pour faire face à cette problématique, un suivi fin des projets a été réalisé par la DIE et les porteurs de projets, en ajustant si besoin les projets, pour prendre en compte ces hausses dans le cadre de l'enveloppe fermée du programme 348, tout en limitant au maximum l'impact sur la performance du programme, notamment en termes de gains énergétiques. Actuellement, l'évolution des prix est revenue à un rythme normal.
Source : commission des finances, d'après les réponses de la DIE au questionnaire du rapporteur spécial
D'après la DIE, l'exercice 2026 s'inscrira dans la poursuite de la mise en oeuvre de la transition écologique et devrait voir, à ce titre, le démarrage de quelques nouveaux chantiers prioritaires, tels que celui lié à la rénovation de la cité administrative de Cayenne, dont l'objectif est le regroupement de services et la rénovation énergétique des bâtiments rattachés à la cité, ou celui relatif au projet « Canopée » qui prévoit le regroupement sur un même site d'un ensemble de services issus du ministère de l'éducation nationale à Marseille.
Parallèlement à la réalisation de ces opérations immobilières, l'année 2026 devrait surtout être marquée par l'achèvement des travaux actuellement menés au titre du second volet de la mesure « Nouveaux Espaces de Travail II » qui doit aussi contribuer au réaménagement des locaux occupés par les services de l'État et de ses opérateurs par l'adaptation des espaces aux nouveaux modes de travail et par un renforcement de la qualité de l'accueil des établissements recevant du public.
Ainsi, une nouvelle programmation à cinq ans, reposant sur la trajectoire budgétaire du programme 348, prévoit une série de projets immobiliers, visant essentiellement des sites multi-occupants des services déconcentrés de l'État26(*).
2. Les actions Résilience sont également en voie d'aboutissement, avec un bilan très positif en termes d'économies d'énergie
Dans la continuité de la mesure « Résilience I » financée sur le programme 723 du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », une nouvelle enveloppe, dite « Résilience II », de 150 millions d'euros a été mise en place sur le programme 348 en 2023, au titre de l'investissement dans la sobriété énergétique des bâtiments publics de l'État et de ses établissements.
Consommation des crédits de la mesure
« Résilience II »,
sur la période
2018-2025 (au 17 octobre 2025)
(en millions d'euros)
|
Détail |
Cumul engagements 2018-2024 |
Cumul paiements 2018-2024 |
Consommation AE en 2025 |
Consommation CP en 2025 |
|
Travaux énergétiques à gains rapides |
124,34 |
108,39 |
0,04 |
9,80 |
|
Task force Agile |
18,00 |
11,42 |
- |
1,33 |
Note : la « task force » Agile désigne l'équipe dédiée, située au sein de l'agence Agile, chargée d'apporter un appui aux gestionnaires pour la maîtrise des équipements techniques, afin d'optimiser le fonctionnement et l'usage des bâtiments et de baisser les consommations énergétiques.
Source : commission des finances, d'après les réponses de la DIE au questionnaire du rapporteur spécial
À ce stade, l'objectif de gain énergétique attendu à livraison est maintenu à 200 gigawattheures par an.
Opérations notables au titre de la mesure Résilience II
- Le raccordement du Palais de Chaillot (Paris) au réseau de chauffage urbain en remplacement des chaudières gaz, pour un gain de 0,50 euro par kilowattheure d'énergie fossile économisé par an ;
- L'installation de panneaux photovoltaïques et du stockage par batteries afin de couvrir la consommation électrique de la station d'Atuona (archipel des îles Marquises en Polynésie française), qui reposait sur l'électricité produite à 100 % par une centrale thermique à énergie fossile, pour un gain de 1,22 euro par kilowattheure d'énergie fossile économisé par an ;
- Le remplacement des chaudières fioul par une pompe à chaleur et la mise en place d'une programmation centralisée du chauffage à la subdivision des phares et balises de Brest (Finistère), pour un gain de 1 euro par kilowattheure d'énergie fossile économisé par an.
Source : commission des finances, d'après les réponses de la DIE au questionnaire du rapporteur spécial
Pour 2026, la dotation correspondant aux enveloppes « Résilience » devrait être drastiquement réduite, à un niveau nul en AE (contre 21,5 millions d'euros en 2025, soit une baisse de 100 %) et à 40 millions d'euros en CP (contre 55 millions d'euros en 2025, soit une baisse de plus d'un quart).
Ainsi que le souligne la DIE, la mesure Résilience II, reposant sur le mécanisme de l'appel à projets, avait un « caractère provisoire et d'urgence » : réalisée à la demande du Gouvernement consécutivement à la guerre en Ukraine, elle faisait suite à une première mesure Résilience I (financée sur le programme 723 du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » en 2022), avec pour but de réduire la dépendance de l'État à l'égard des énergies fossiles. L'essentiel de la mesure, hors prestations d'AGILE, consistait à remplacer ou réduire la consommation d'énergie fossile, sans pour autant optimiser les surfaces occupées.
Suivant la DIE, « après une troisième mesure intégrée dans le financement des derniers travaux à gains énergétiques rapides en 2024 et 2025, l'essentiel des principaux points noirs énergétiques ont été traités ».
3. Le projet de foncière de l'État demeure dans l'attente d'un vecteur législatif approprié
Présentée par le ministre chargé des comptes publics à l'occasion du conseil de l'immobilier de l'État (CIE) du 29 février 202427(*), la réforme de la foncière d'État vise à répondre à plusieurs objectifs :
- accélérer la transition écologique et la sobriété immobilière, et notamment la réduction des surfaces tertiaires occupées de 25 % en dix ans ;
- optimiser la gestion et valoriser le patrimoine immobilier de l'État, qui constitue un élément structurant de la présence des services publics dans les territoires ;
- mieux adapter les espaces aux nouvelles modalités de travail et améliorer les conditions de travail des agents ;
- garantir la pertinence des investissements immobiliers de l'État et responsabiliser l'occupant sur le coût de son immobilier ;
- renforcer l'attractivité et accélérer la professionnalisation de la filière immobilière de l'État, en renforçant les identités des métiers concernés et en valorisant les parcours de carrière.
Cette nouvelle organisation, recommandée par un rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et du Conseil général de l'environnement et du développement durable28(*), s'inscrit ainsi dans « une gestion immobilière responsable, durable et sobre ». Dans ce cadre, l'incitation des ministères à la rationalisation, à la mutualisation et à la rénovation de leurs bâtiments passerait par le versement de loyers payés par les occupants.
Pilotée par la DIE, la mise en place du projet de foncière doit reposer sur un « pilote » (c'est-à-dire une première expérimentation sur un champ territorial déterminé), dont le déploiement devait initialement être lancé à compter de l'année 2025.
Le périmètre de ce pilote devait porter sur les immeubles de bureaux occupés par les services du ministère des finances et du ministère de l'intérieur (hors police et gendarmerie) et les sites multi-occupants situés dans deux régions, Grand Est et Normandie29(*).
La mise en oeuvre de la foncière de
l'État et la rationalisation
des occupations immobilières par
le versement de loyers
Afin d'assurer une gestion immobilière responsable, durable et sobre, une foncière publique devrait être créée pour constituer le support des fonctions immobilières opérationnelles de l'État.
Juridiquement propriétaire des biens, la foncière pourrait conclure des baux avec les services de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics de l'État ou de tout organisme public ou privé.
Pour matérialiser la distinction entre propriétaire et occupant, la foncière devrait être une entité dotée d'une personnalité juridique distincte de l'État. Cette entité propriétaire opérationnelle devrait pouvoir agir sur l'ensemble du parc transféré, domaine public ou domaine privé de l'État.
Le modèle économique de la foncière reposerait notamment sur la perception des loyers payés par les occupants et sur la dynamisation de toute la chaîne de valeur immobilière. La réforme contribuerait ainsi à mettre en place une gouvernance vertueuse de l'immobilier de l'État, distinguant les rôles et responsabilités de chacun :
- les ministères et les services locataires devraient définir leur stratégie d'implantation immobilière et assumer le coût afférent : l'instauration de loyers réels matérialiserait le coût de l'occupation et serait un signal-prix visant la sobriété et la réduction des surfaces ;
- la foncière, propriétaire des bâtiments, devrait apporter le meilleur rapport qualité-prix à ses locataires. Par ailleurs, elle pourrait générer de la valeur, via des cessions et opérations de valorisation du parc transféré.
Les bénéfices attendus de la mise en oeuvre de la foncière consistent en la mutualisation des fonctions supports de l'immobilier et en l'harmonisation des pratiques professionnelles, afin de moderniser, optimiser les coûts du patrimoine et valoriser l'immobilier de l'État.
Source : commission des finances, d'après la DIE
À terme, la foncière aurait vocation à se déployer sur l'ensemble du périmètre des immeubles de bureaux et locaux d'activités de l'État, à l'exception des logements isolés, des biens occupés par le ministère des armées et des biens situés à l'étranger ou des biens trop spécifiques (musées, cathédrales, barrages, etc.), soit environ 20 millions de mètres carrés sur un patrimoine immobilier total de 96 millions de mètres carrés.
Les économies de surfaces occupées attendues représenteraient 5 millions de mètres carrés, composées pour moitié de libérations de baux et pour moitié de cessions de bâtiments domaniaux. Si la cession des biens domaniaux pourrait constituer une source de recettes, l'essentiel des gains financiers devrait résulter de la diminution du « mur » d'investissements nécessaires pour la mise aux normes des bâtiments.
Concernant la structuration juridique de la foncière de l'État, l'option privilégiée serait de transformer la société anonyme Agile, détenue entièrement par l'État, en un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). Cette option permettrait d'assurer le transfert des biens du domaine public et du domaine privé à la foncière, ainsi que d'écarter les craintes d'une privatisation éventuelle qui pourraient être suscitées par le transfert des biens à une société anonyme, même détenue à 100 % par l'État.
Cependant, la création d'une nouvelle catégorie d'établissement public, et plus largement la mise en oeuvre de la foncière de l'État, nécessiterait une disposition législative expresse.
Or la disposition correspondante, portée par amendement gouvernemental dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2025, a été censuré par le Conseil constitutionnel en tant que cavalier budgétaire30(*). Depuis cette décision, aucun vecteur législatif n'a été utilisé pour permettre la création de la foncière de l'État.
Extraits de la décision du Conseil
constitutionnel censurant l'article 177
de la loi de finances
pour 2025 portant création de la foncière de
l'État
L'article 177 crée un établissement public national à caractère industriel et commercial chargé notamment de gérer le patrimoine immobilier de l'État (...)
Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure relative au contenu des lois de finances, résultant des articles 34 et 47 de la Constitution et de la loi organique du 1er août 2001. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.
Les dispositions contestées ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties de l'État, ni la comptabilité publique. Elles n'ont pas trait à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Elles ne portent pas sur le transfert de données fiscales, lorsque celui-ci permet de limiter les charges ou d'accroître les ressources de l'État. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances.
Par conséquent, (...) il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.
Source : commission des finances, d'après
Conseil constitutionnel, décision
n° 2025-874 DC
du 13 février 2025, Loi
de finances pour 2025
Comme l'indique la DIE, « les travaux ont continué mais sont en attente d'un vecteur législatif, ce qui permettra de caler le nouveau calendrier de démarrage du pilote et son contour précis ». Un contrat d'objectifs devrait également préciser, au démarrage, les engagements chiffrés de la foncière.
À cet égard, le rapporteur spécial, qui soutient la démarche de création d'une foncière de l'État, appelle l'exécutif à accélérer la présentation du support législatif qui devrait permettre son déploiement.
En effet, les perspectives ouvertes par la création d'une telle foncière publique sont particulièrement intéressantes, en ce que le périmètre des actifs immobiliers transférés pourrait à terme également intégrer l'immobilier de la Sécurité sociale et des collectivités territoriales (ce qui doublerait potentiellement l'étendue du parc immobilier détenu par la foncière, par rapport à un scénario où seul le parc immobilier de l'État lui serait transféré), sous réserve de modalités de gouvernance adéquates31(*).
État d'avancement des travaux
préalables à la mise en oeuvre
de la réforme de la
foncière de l'État
Comme toute réforme structurelle, la réforme de la foncière de l'État nécessite une concertation approfondie avec les parties prenantes et notamment les agents des ministères concernés. Des travaux ont été menés afin d'élaborer un guide qui précise le partage des responsabilités et les nouveaux modes de fonctionnement. Quand le calendrier sera précisé, les concertations reprendront sur ces bases.
Sur le plan juridique, les analyses de la DIE montrent que les dispositions législatives envisagées, en particulier la transformation de la société Agile en EPIC, les conditions de transfert de propriété des biens du domaine privé ou du domaine public de l'État, les enjeux liés, par exemple, aux contrats existants et à leur transfert à la foncière, permettent effectivement le démarrage opérationnel du projet.
Par ailleurs la DIE continue de s'appuyer sur un parangonnage approfondi des solutions retenues par ses homologues européens, que ce soit en termes d'organisation, de relations entre l'occupant et le propriétaire, de conduite du changement, de création de valeur, d'atteinte des objectifs de rationalisation. Enfin, les membres du Conseil de l'immobilier de l'État (CIE) accompagnent cette réforme au travers de sessions particulières permettant d'échanger avec les parties prenantes et des experts sur l'ensemble des thématiques.
Source : commission des finances, d'après les réponses de la DIE au questionnaire du rapporteur spécial
* 24 Réponses de la DIE au questionnaire du rapporteur spécial.
* 25 C'est notamment le cas des cités de Lille, Amiens, Nantes, Lyon ou Toulouse.
* 26 Par
exemple, le centre administratif départemental de Nanterre, le site
Kennedy de Lille,
la cité Travot de La Roche-sur-Yon, la cité
administrative de Melun.
* 27 Communiqué de presse du 1er mars 2024, « Lancement des travaux du Conseil de l'immobilier de l'État sur le projet de foncière de l'État pour une gestion immobilière responsable, durable et sobre ».
* 28 Inspection générale des finances, Conseil général de l'environnement et du développement durable, « Immobilier de l'État : une nouvelle architecture pour professionnaliser », avril 2022.
* 29 De façon ponctuelle, certains biens en Auvergne Rhône-Alpes et en Île-de-France pourraient également être concernés pour concrétiser des opérations prioritaires.
* 30 Conseil constitutionnel, décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025, Loi de finances pour 2025.
* 31 Audition de la DIE par le rapporteur spécial.