Projet de loi de finances pour 2026 : Remboursements et dégrèvements

D. SI L'ANNÉE 2025 A ÉTÉ MARQUÉE PAR D'IMPORTANTS REMBOURSEMENTS ET DES ADMISSIONS EN NON-VALEUR EXCEPTIONNELLES, LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS LIÉS À LA GESTION DES PRODUITS DE L'ÉTAT SONT ATTENDUS EN FORTE BAISSE EN 2026

Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État

(en millions d'euros)

Sous Action		2024	LFI 2025	2025 à date	PLF 2026	25/26
1	Impôts sur le revenu - Dégrèvements et restitution de sommes indûment perçues	3 669	2 700	3 600	2 700	- 25,0 %
2	Impôts sur les sociétés - Dégrèvements et restitution de sommes indûment perçues	1 234	1 300	1 300	1 300	-
3	Autres impôts directs et taxes assimilées - Dégrèvements et restitution de sommes indûment perçues	2 393	3 299	3 200	1 949	- 39,1 %
4	Taxe sur la valeur ajoutée - Dégrèvements et restitution de sommes indûment perçues	3 297	3 355	3 355	3 339	- 0,5 %
5	Enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes - Dégrèvements et restitution de sommes indûment perçues	993	1 000	800	500	- 37,5 %
6	Autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État	928	950	1 300	1 464	+ 12,6 %
7	Autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État - Admissions en non valeur - Créances liées aux impôts	2 664	3 217	3 200	2 526	- 21,1 %
8	Autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État - Dations en paiement, intérêts moratoires, remises de débets	404	609	387	387	-
9	Prélèvement à la source (PAS) : dégrèvements et restitutions	75	100	100	100	-
Total 13 - Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État		15 657	16 530	17 242	14 264	- 17,3 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après la documentation budgétaire

Les crédits de l'action 13 « remboursements et restitutions liés à la gestion des produits de l'État » retracent l'ensemble des restitutions consécutives à une correction du calcul de l'impôt en raison d'une erreur matérielle, de l'application d'une convention internationale en matière fiscale ou d'une réclamation gracieuse ou contentieuse. L'action est composée à près de 70 % de dépenses d'intervention, destinées pour les deux tiers à des entreprises et pour un tiers à des ménages.

Ils enregistrent une baisse marquée de 17,3 % entre le la dernière révision à date pour 2025 et le PLF pour 2026, soit 3,0 milliards d'euros. Cette baisse fait plus que contrebalancer la hausse de 1,6 milliards d'euros observée de 2024 à 2025.

Le principal poste de cette action est expliqué par les dégrèvements et restitutions de sommes indûment perçues (suivis au sein des sous actions 13-01, 13-02 et 13-03), qui représentent près du tiers des crédits estimés de l'action 13 pour 2026 et qui expliquent une grande partie des fluctuations observées. Par ailleurs les admissions en non-valeur (sous-action 13-07), constituent 18 % des crédits estimés de l'action pour 2026 et suivent une dynamique similaire.

Il est noté enfin que la principale sous-action, portant sur les remboursements et dégrèvements de TVA indûment perçue (sous-action 13-04) devrait se maintenir à un peu plus de 3 milliards d'euros, peu ou prou les niveaux observés en 2025 (selon les dernières estimations) et les niveaux exécutés en 2024.

1. Après une année 2025 marquée par d'importantes restitutions de sommes indûment perçues, un retour à la normale est attendu en 2026 

a) La modification de la législation en matière d'exit tax a occasionné des remboursements de près de deux milliards d'euros en 2024 et 2025

En matière d'impôt sur le revenu, la première sous-action retrace les dégrèvements prononcés pour rectifier des erreurs constatées sur les impositions initiales ou dans le cadre de réclamations contentieuses et gracieuses^10(*).

Alors que l'exécution 2024 et les dernières estimations placent cette dépense à hauteur de 3,6 milliards d'euros, la loi de finances initiale pour 2025 et le projet de loi de finances pour 2026 prévoient des estimations bien inférieures, à hauteur de 2,7 milliards d'euros. Ces écarts importants sont expliqués par la modification du régime de l'exit tax par la loi de finances pour 2024^11(*).

L'exit tax d'impôt sur le revenu (IR) et de prélèvements sociaux (PS) concerne les résidents fiscaux français changeant de domicile fiscal et possédant un patrimoine de titres ou de droits sociaux important et localisé en France. Lors de leur départ, ces contribuables sont imposables sur les plus-values latentes liées à ces titres et droits sociaux mais bénéficient d'un sursis d'imposition. L'exit tax n'est réellement due que si ces contribuables cèdent les titres et droits sociaux visés par le dispositif avant l'expiration d'un certain délai légal. Lorsque ce délai expire ou que le contribuable revient en France, l'exit tax due peut être dégrevée à la demande du contribuable : ces dégrèvements sont enregistrés en dépenses sur la sous-action 13.01 et une recette d'ordre est également enregistrée en contrepartie.

Aux termes de la loi de finances pour 2024, les contribuables, qui ne pouvaient jusqu'alors bénéficier du dégrèvement ou remboursement de l'exit tax qu'à concurrence de l'impôt sur le revenu, peuvent désormais également se voir dégrever ou rembourser les prélèvements sociaux, y compris s'ils ont cédé leurs titres avant 2014^12(*). D'après l'administration fiscale, cet élargissement « a permis le dégrèvement des prélèvements sociaux, alors encore pendants, sur de nombreux dossiers, avec un effet de rattrapage en 2024, prolongé dans la prévision 2025, mais amené à se tarir en 2026 », ce qui explique la baisse des crédits prévus pour 2026.

Le rapporteur spécial note que de tels remboursements, qui suscitent des dégrèvements cumulés de plus de 2 milliards d'euros sur deux ans, difficilement anticipables par le Parlement du fait de la technicité du sujet abordé, ont plus leur place dans un projet de loi de finances assorti d'une évaluation préalable que dans un amendement glissé lors du débat parlementaire puis retenu par le gouvernement dans le texte sur lequel il engage sa responsabilité, par application des dispositions de l'article 49-3 de la constitution.

b) L'année 2025 a vu d'importants décaissements liés à des contentieux de série qui ne devraient pas se répéter en 2026

La troisième sous-action, qui porte sur les « autres impôts directs et taxes assimilées » regroupe notamment les dégrèvements, restitutions et décharges opérés en matière de retenues à la source sur certains bénéfices non commerciaux de l'impôt sur le revenu et sur les revenus de capitaux mobiliers et le prélèvement sur les bons anonymes^13(*).

Cette sous-action retrace notamment les décaissements de certains droits liés à des contentieux de série, qui expliquent les importantes variations observées : alors que la dépense s'est élevée à 2,4 milliards d'euros en 2024, la dernière révision pour 2025 la place à 3,2 milliards d'euros en 2025, conformément aux estimations figurant en loi de finances initiale, pour retrouver en 2026 un niveau inférieur à 2024, estimé à 1,9 milliards d'euros, suivant la répartition suivante :

Place des contentieux de série dans la sous action 13-03

(en milliards d'euros)

	2025 à date	PLF 2026	2025 / 2026
Contentieux de série	2,1	1	- 52 %
Autres dégrèvements et restitutions	1,1	0,9	- 18 %
Total	3,2	1,9	- 41 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après la DGFiP

L'importance des dépenses occasionnées en 2025 était anticipée et reflète des décisions définitives relatives au volet indemnitaire du contentieux « précompte » d'un enjeu d'un milliard d'euros, ainsi que des décaissements d'1,1 milliard d'euros au titre des contentieux OPCVM (principalement), Messer^14(*) et retenues à la source sociétés d'assurance vie (secondairement).

Le budget de l'État est en effet grevé par des contentieux de série dont les plus importants sont souvent anciens. Pour l'ensemble des contentieux de série, les montants des réclamations pré-juridictionnelles restant à traiter et des instances juridictionnelles non traitées s'élevaient fin juin 2025 à 3,9 milliards d'euros^15(*), montant inchangé par rapport à 2024.

(1) Le contentieux précompte mobilier

Le contentieux relatif au « précompte mobilier » est ancien et il n'est pas complètement terminé devant la juridiction interne. Sa durée atypique découle de l'insatisfaction des sociétés requérantes vis-à-vis du règlement juridictionnel fixé par le Conseil d'État en 2012 et des montants élevés en jeu, notamment pour des banques qui ont racheté à des entreprises des « créances de précompte » sur l'État en faisant l'hypothèse que le précompte était une imposition irrégulière dont elles obtiendraient le dégrèvement (cf. encadré infra).

S'agissant du volet fiscal, en 2025, seul un dossier était encore en instance juridictionnelle pour un montant d'environ 6,2 millions d'euros (11,2 millions d'euros avec les intérêts moratoires). Les dossiers déjà traités, au nombre de 160, représentent, quant à eux, plus de 4,3 milliards d'euros (droits et intérêts).

S'agissant du volet indemnitaire, des recours pour excès de pouvoir avaient été déposés dès 2020, reprochant au Conseil d'État de ne pas avoir posé de question préjudicielle à la CJUE. Les dossiers sont traités par les tribunaux administratifs. Si aucun décaissement n'a été constaté en 2023 et 2024, une décision défavorable définitive est attendue pour 2025 portant sur des droit et intérêts à hauteur d'1,1 milliard d'euros.

Le contentieux « précompte mobilier »

Le coût du contentieux « précompte mobilier » résulte d'une décision du 4 octobre 2018 de la Cour de justice de l'Union européenne qui met un terme à une série de jurisprudences sur le dispositif. Ici, le « précompte mobilier » désigne l'ancien régime fiscal de distributions créé en 1965 et supprimé au 1^er janvier 2005. Ce dispositif conduisait à verser un précompte à l'État sur les produits distribués sur des sommes non soumises à l'impôt sur les sociétés et permettait aux entreprises bénéficiaires de ces remontées de dividendes de réduire en conséquence leur assiette d'imposition. Ce dispositif ne s'appliquant qu'aux remontées de filiales françaises, il est entré en contradiction avec le droit européen.

Comme le souligne la Cour des comptes, « la suppression de l'avoir fiscal et du précompte pour les entreprises aura permis de circonscrire l'ampleur de ce contentieux en arrêtant la perception de l'impôt et en limitant, de fait, les délais de réclamation au 31 décembre 2006. »^16(*) Après un arrêt du Conseil d'État du 10 décembre 2012 rétablissant une part substantielle des impositions au profit du Trésor, la CJUE, dans un arrêt retentissant, a conclu le litige en donnant raison aux entreprises sur les points les plus importants, et en relevant le manquement du Conseil d'État à son obligation de transmettre une question préjudicielle à la CJUE.

Le contentieux précompte comporte un volet fiscal et un volet indemnitaire. Le volet fiscal correspond aux contestations des contribuables sur le dispositif fiscal en lui-même. Le volet indemnitaire résulte de la responsabilité pour faute de l'État.

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur

(2) Le contentieux OPCVM

Le contentieux européen relatif aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) est le principal en termes de volume et devrait continuer à peser sur la mission à hauteur de 2,1 milliards d'euros en 2025 (contre 2,2 milliards d'euros en 2024), 2,5 milliards avec les intérêts moratoires. Entre janvier et juin 2025, 375 millions d'euros ont été décaissés pour des crédits inscrits en LFI 2025 à hauteur de 0,8 milliard d'euros (droits et intérêts moratoires). Les prévisions de décaissements pour 2026 s'élèvent également à 0,9 milliard d'euros. Son coût final devrait dépasser 13 milliards d'euros. À la date du 30 juin 2025, 11,7 milliards d'euros ont été dégrevés.

Le contentieux « OPCVM »

Le contentieux « OPCVM » résulte de la décision Santander du 10 mai 2012 de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Cette dernière a jugé contraire à la libre circulation des capitaux l'imposition des dividendes de source française payés à des OPCVM résidents dans d'autres États alors qu'ils étaient exonérés pour les OPCVM établis en France. L'article 6 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012^17(*) met en conformité le droit national avec le droit européen. En ce qui concerne les États non membres de l'Union européenne, l'exonération est désormais conditionnée à la coopération fiscale des États concernés.

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur

(3) Le contentieux « retenues à la source d'assurance vie »

Le contentieux « retenues à la source d'assurance vie », qui pour l'instant a donné lieu à des décaissements à hauteur de 12,7 millions d'euros, pourrait voir son coût s'accroître fortement, portant sur des droits et intérêts à hauteur de 736,5 millions d'euros, dont environ 600 millions d'euros devraient être décaissés en 2025 et 2026.

Le contentieux « retenues à la source - sociétés d'assurance vie »

Le contentieux « retenue à la source, sociétés d'assurance vie » a été jugé par le Conseil d'État au printemps 2021 (CE, 11 mai 2021, UBS Asset Management Life Ltd). D'après l'arrêt du Conseil d'État, le dispositif de retenues à la source crée une discrimination entre les sociétés d'assurance-vie non résidentes et résidentes. En effet, alors que la retenue à la source est assise sur le montant brut des dividendes pour les non-résidentes, les sociétés résidentes peuvent déduire des provisions techniques de leur résultat soumis à imposition. D'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial « ce contentieux fait l'objet d'un suivi eu égard au risque budgétaire dont il est porteur. »

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur

c) La nécessité de s'interroger sur les règles européennes applicables en matière de fiscalité des entreprises

Les reversements d'impôts au profit des entreprises sont réalisés en application des principes de libre circulation des capitaux et d'égalité de traitement issus du droit de l'Union européenne. Les différents contentieux énumérés ci-dessus en témoignent : les juges nationaux ou européens tranchent les grands litiges fiscaux en condamnant les États à reverser aux entreprises les impôts perçus au titre des dispositifs contestés.

Les restitutions opérées au profit des entreprises s'alignent sur les dispositifs fiscaux les plus favorables aux entreprises. Le rapporteur spécial considère que ces montants témoignent du caractère ultralibéral des fondements de l'Union européenne. Celle-ci, fondée sur une vision économique, grève sans difficulté les finances de l'État de plusieurs milliards d'euros pour favoriser la circulation des capitaux et l'égalité de traitement entre les entreprises de l'Union.

De plus, les règles de libre circulation des capitaux fixées par le droit de l'Union européenne favorisent la concurrence fiscale entre les États membres qui ont fait du taux d'impôt sur les sociétés un instrument au service de leur attractivité économique. À ce titre, il convient de rappeler que le taux moyen implicite d'impôt sur les sociétés n'a cessé de diminuer depuis plusieurs années dans les États membres de l'Union européenne.

Le rapporteur spécial considère donc qu'il est nécessaire de repenser en profondeur les règles applicables à la libre circulation des capitaux et qu'il est indispensable de trouver des solutions pour limiter la concurrence fiscale entre les États ce qui permettrait, subséquemment, de limiter les contentieux fiscaux.

2. Après avoir atteint un niveau exceptionnellement élevé en 2025, les admissions en non-valeur sont attendues en baisse en 2026, mais à un niveau structurellement plus élevé que ceux observés par le passé

Les admissions en non-valeur se sont élevées à 2,7 milliards d'euros en 2024. En 2025, elles devraient s'élever à 3,2 milliards d'euros conformément à l'estimation votée en loi de finances initiale. Le rapporteur spécial annonçait ainsi l'an dernier « la prise en compte d'une non-valeur à hauteur de 700 millions d'euros, qui pourrait faire suite à une décision de justice attendue^18(*) ».

Passé le traitement de cette situation exceptionnelle, les admissions en non-valeur sont attendues à 2,6 milliards d'euros en 2026. Ce niveau reste malgré tout élevé, par rapport à ce qui a pu être observé dans un passé proche (2,0 milliards d'euros en 2022, 2,2 milliards d'euros en 2024).

Cette hausse apparaît structurelle, au moins pour partie, faisant suite à l'entrée en vigueur au 1^er janvier 2023 de la réforme de la responsabilité des gestionnaires publiques qui modifie les modalités d'admission en non-valeur. Aux termes de cette réforme, la suppression de la responsabilité de plein droit des comptables publics est remplacée par une plus grande liberté personnelle de l'admission en non-valeur, sous le contrôle direct des juridictions financières. Ainsi, aux termes de l'article R. 276-1 du livre des procédures fiscales, « Le comptable public admet [désormais] en non-valeur les créances fiscales dont il est chargé du recouvrement, lorsqu'il constate leur irrécouvrabilité ». Si une part est conjoncturelle, des orientations stratégiques ayant été diffusées aux services de la DGFiP afin d'apurer et de rajeunir le stock des créances les plus anciennes, ce nouveau pouvoir du comptable peut conduire à une hausse du niveau des ANV.

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* ¹⁰ Ainsi que les versements au titre de conventions fiscales bilatérales avec la Belgique, le Maroc et la Suisse.

* ¹¹ Loi du 29 décembre 2023 de finances pour 2024, article 11.

* ¹² La LFI 2024 étend le dégrèvement de prélèvements sociaux dont bénéficient les contribuables sur les plus-values latentes sur les droits ou valeurs conservés pendant un certain nombre d'années, lorsque le transfert de leur domicile fiscal est intervenu à compter du 1^er janvier 2014, aux contribuables ayant transféré leur domicile fiscal avant cette date.

* ¹³ Ainsi que ceux portant sur l'impôt sur la fortune immobilière et ceux portant sur la taxe sur les salaires.

* ¹⁴ Le contentieux Messer France est relatif à la contribution au service public de l'électricité (CSPE). Dans ses conclusions du 25 juillet 2023, la CJUE a considéré que la CSPE, dans sa version d'avant 2016, ne devait pas avoir des finalités de cohésion territoriale et sociale et des finalités administratives. Les contribuables peuvent donc prétendre à un remboursement partiel de CSPE. Son traitement par la commission de régulation de l'énergie ne consiste pas en l'application de décisions de justice, mais en des transactions visant à permettre le désistement de requêtes déposées devant le TA Paris.

* ¹⁵ Hors part transactionnelle et reliquat juridictionnel du contentieux Messer France.

* ¹⁶ Cour des comptes, référé du 30 mai 2013 sur les contentieux précompte mobilier et OPCVM.

* ¹⁷ Loi de finances rectificatives pour 2012, n° 2012-958 du 16 août 2012.

* ¹⁸ Le jugement d'un contentieux individuel est attendu, concernant une fraude de type carrousel. La société incriminée avait formé en 2019 un pourvoi devant le Conseil d'État, qui a renvoyé l'affaire devant la Cour administrative d'appel.