LES TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. L'EXAMEN DES CRÉDITS DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET DE LA DÉCENTRALISATION EN COMMISSION DES FINANCES.
Au cours de sa séance du mercredi 23 octobre 1996, la commission des finances, réunie sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, a procédé à l'examen des crédits de l'intérieur et de la décentralisation : décentralisation, sur le rapport de M. Michel Mercier, rapporteur spécial.
Au terme de l'exposé du rapporteur spécial, le débat a été ouvert entre les membres de la commission.
M. Christian Poncelet, président, a fait valoir que le pacte de stabilité n'était certes pas le "pactole", mais qu'il assurait une certaine sécurité et une lisibilité de leur action aux collectivités locales.
Il a regretté qu'à la différence du montant de la participation de la France au financement des Communautés européennes, les concours de l'État aux collectivités territoriales ne fassent pas l'objet d'un débat chaque année devant le Parlement.
Il s'est élevé à son tour contre la croissance des charges imposées aux collectivités territoriales en application de directives communautaires ou de la législation nationale.
M. Alain Lambert, rapporteur général, a regretté la brutalité de l'impact de la disposition de la loi de finances pour 1996 abaissant de 16.937 francs à 13.300 francs le plafond de cotisations sur le revenu permettant de bénéficier du dégrèvement de la fraction de la taxe d'habitation qui excédait 3,4 % du revenu. Il a souhaité savoir si les dispositions de l'article du projet de loi de finances pour 1997 déconnectant les exonérations d'impôt sur le revenu des personnes physiques et les exonérations et dégrèvements de taxe d'habitation étaient l'occasion d'atténuer les conséquences des mesures adoptées l'an dernier.
En réponse, M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a précisé que le Projet de loi de finances initiale pour 1997 convertissait le seuil de 13.300 francs en un plafond de revenu imposable mais que ce plafond, à la différence du seuil de 13.300 francs définitivement figé dans la loi de finances initiale pour 1996, serait, lui, indexé sur l'évolution de la limite supérieure de la première tranche d'imposition à l'impôt sur le revenu des personnes physiques.
M. René Régnault a estimé que si la mise en oeuvre du pacte de stabilité en 1997 présentait des aspects positifs, il n'en demeurait pas moins que les collectivités locales devraient encore consentir l'an prochain d'importants efforts en conséquence des désengagements de l'État. À ce titre, il a souhaité que les taux réels de remboursement des exonérations et dégrèvements de fiscalité locale fassent l'objet d'une récapitulation sur plusieurs années afin d'en montrer l'évolution. Il a également suggéré un relèvement de la cotisation minimale de taxe professionnelle, égale à 0,35 % de la valeur ajoutée produite par l'entreprise, pour combler les besoins futurs de financement de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales.
M. René Régnault a également souhaité disposer d'une information précise sur les résultats et le bilan du fonds pour l'allocation temporaire d'invalidité des personnels des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers.
Relevant les majorations souvent importantes subies par les contribuables à la taxe d'habitation en 1996, il a demandé que la commission s'assure que le dispositif envisagé par le Gouvernement à l'article 16 du projet de loi de finances rectificative pour 1996 ne vienne pas aggraver ce phénomène de hausse.
Enfin, M. René Régnault a alerté ses collègues sur la situation subie par certains groupements dotés d'une fiscalité propre, et bénéficiant à ce titre de la DGF, lorsque le traitement des déchets ménagers, dont ces groupements assurent la collecte, est transféré à une structure excédant leurs limites territoriales. En ce cas en effet, une fraction de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères doit être reversée à cette structure, ce qui a pour effet de réduire le niveau des coefficients d'intégration fiscale des groupements et, par voie de conséquence, le montant de la DGF, toutes choses égales par ailleurs.
M. Roland du Luart a tout d'abord exprimé son accord total avec le rejet par l'Assemblée nationale du dispositif conçu par le Gouvernement pour réduire le coût de la compensation de la réduction pour embauche et investissement.
Il a estimé que si la question devait revenir devant le Sénat, le même refus devrait être exprimé par la commission des finances.
M. Christian Poncelet, président, a indiqué aux commissaires que M. Alain Lambert, rapporteur général, et lui-même, avaient déjà exprimé au Gouvernement leur refus d'adopter le mécanisme de prélèvement sur la REI si, à défaut de gages financiers, l'Assemblée nationale était contrainte de maintenir dans le texte qu'elle adoptera la diminution de la compensation au titre de la réduction pour embauche et investissement.
Reprenant la parole, M. Roland du Luart, tout en concédant que le dispositif d'exonération des droits de mutation à titre onéreux sur immeubles d'habitation n'avait pas exaucé les espoirs mis en lui et présentait en outre un coût élevé, a cependant tenu à faire observer que la France conservait en Europe l'un des taux les plus élevés d'imposition pour les cessions immobilières.
Il a qualifié de "folie normative" la prolifération des textes de toute nature imposant aux collectivités locales des contraintes dans les domaines de l'environnement et de la sécurité. Reconnaissant que ces questions ne pouvaient être traitées à la légère, et imposaient effectivement une action de la part des élus, il a plaidé, à l'instar du rapporteur spécial, pour que les délais fixés soient repoussés dans le temps.
S'agissant enfin du procédé mis en oeuvre par le Gouvernement pour éviter un relèvement des cotisations en 1997 au titre de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, M. Roland du Luart a relevé que le besoin en trésorerie de la CNRACL s'élèverait encore à 3,2 milliards de francs au 31 décembre 1997 et, qu'en conséquence, il fallait dire publiquement que la solution adoptée ne pouvait être que temporaire et appelait des réserves de la part des élus.
M. Alain Richard a exprimé la crainte que la tendance de tous les gouvernements à surévaluer le taux de croissance du produit intérieur brut n'entraîne pour la dotation globale de fonctionnement de fréquentes mesures de « recalage à la baisse » et de récupération du trop perçu par les collectivités locales comme cela sera le cas pour la DGF versée en 1996. Il a exprimé l'idée que les régularisations à venir puissent, le cas échéant, être plafonnées.
S'agissant de la ponction opérée par le Gouvernement sur la compensation de la réduction pour embauche et investissement, il s'est déclare convaincu que le Parlement ne parviendrait pas à dégager les ressources nécessaires pour combler le manque à gagner de 1,6 milliard de francs qu'induirait la suppression de l'article correspondant du projet de loi de finances pour 1997. Il a ainsi suggéré que la commission fasse des propositions en vue d'une satisfaction partielle des intérêts des collectivités locales et a proposé de restreindre la mesure de suppression de la compensation de la REI aux collectivités qui non seulement auraient bénéficié d'une progression des bases de leur taxe professionnelle supérieure à la moyenne, mais en outre, disposeraient d'un potentiel fiscal supérieur à la moyenne nationale.
S'agissant enfin des perspectives de financement de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, il fait observer que leur dégradation n'était pas simplement le fruit de la surcompensation entre régimes spéciaux de salariés, mais proviendrait également à moyen terme du poids accru des charges de retraite.
Au sujet de la mise en oeuvre prochaine d'un congé de fin d'activité pour les fonctionnaires, il a jugé critiquable ce type de dispositif, notant le caractère imprudent, au sens étymologique du terme, de mécanismes tels que la préretraite progressive ou la loi "de Robien" de réduction du temps de travail, dont le coût n'était pas maîtrisable et s'imposait au budget de l'État.
M. Philippe Adnot a estimé que les élus locaux ne pouvaient pas contester la volonté du Gouvernement de conserver la maîtrise de l'évolution des dépenses de l'État. Il a ajouté que, de ce point de vue, la sagesse voudrait que les parlementaires cessent de proposer d'eux-mêmes des exonérations de fiscalité locale comme cela avait récemment été le cas dans le cadre du projet de loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie.
Il a cependant souligné à son tour le poids financier des contraintes imposées aux collectivités locales en matière d'environnement et de sécurité, mettant en exergue la charge induite par la création de postes de "coordonnateurs de sécurité" dont la nécessité, de surcroît, n'apparaissait pas évidente.
Réagissant aux propos de M. René Régnault, il a jugé que la baisse du coefficient d'intégration fiscale était logique dès lors que les charges assumées par un groupement étaient transférées à une autre structure.
Enfin, il a souhaité savoir pour quels motifs le taux de compensation servi par le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) passerait de 15,682 % en 1996 à 15,360 % en 1997 et il a demandé au rapporteur spécial si les effets de la première ponction opérée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 1994 sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors réduction pour embauche et investissement, avait bien fait l'objet d'un rapport du Gouvernement comme ce dernier s'y était engagé.
M. Paul Loridant a rappelé le caractère unilatéral du pacte de stabilité des relations financières entre l'État et les collectivités locales, soulignant la pertinence du terme "octroyé" utilisé par le rapporteur spécial. Il a en outre estimé qu'il n'était, à son sens, de l'intérêt d'aucun élu local de revendiquer la mise en oeuvre de ce pacte.
M. Christian Poncelet, président a jugé pour sa part que si le pacte de stabilité appelait des améliorations, il avait eu l'avantage d'introduire plus de « visibilité » dans la gestion des finances locales par les élus.
Reprenant la parole, M. Paul Loridant a alors dénoncé l'état d'esprit dont, à son avis, le principe du pacte de stabilité était porteur, notant que le ministère de l'économie et des finances manifestait, en cette occasion comme en d'autres, un réflexe insupportable de suspicion à l'égard des collectivités locales.
Il a ajouté que cette attitude était d'autant moins admissible que les services déconcentrés des autres administrations n'hésitaient pas en général, en contradiction totale avec les principes de la décentralisation, à aller solliciter les élus locaux lorsque les dotations de fonctionnement ou d'équipement déléguées par l'administration centrale se révélaient insuffisantes sur le terrain.
M. Philippe Lachenaud a souligné la pertinence de cette dernière remarque.
Il a confirmé que les associations d'élus locaux avaient refusé de contresigner le pacte de stabilité.
Puis, il a déclaré inacceptable le souhait du Gouvernement d'étaler sur trois ans le paiement du solde de la compensation correspondant au coût pour les départements et les régions des exonérations de droits de mutation à titre onéreux sur immeubles d'habitation. Faisant observer qu'une telle mesure contraindrait les collectivités concernées à relever à due concurrence des manques à gagner leurs recettes fiscales, il a demandé, qu'au pire, l'étalement du reliquat de compensation soit limité à deux années, 1997 et 1998.
S'agissant des mécanismes de subvention que l'État a mis au point pour aider les collectivités locales à financer les travaux sur les bâtiments scolaires contenant de l'amiante, M. Philippe Lachenaud a fait observer en premier lieu, qu'en dépit de ce dispositif la charge des études préalables continuait d'incomber aux collectivités concernées et que cette situation recelait des risques de dérives.
En deuxième lieu, il a jugé trop faible le taux de 25 % de subvention que l'État proposait d'appliquer au coût hors taxe des travaux réalises par les régions et les départements pour les lycées et les collèges, estimant qu'il faudrait le relever jusqu'à 30 %.
II a, en troisième lieu, regretté que le Gouvernement n'ait toujours pas annulé la circulaire, adoptée alors que M. Michel Charasse était ministre du budget, contraignant les conseils généraux et les conseils régionaux à participer aux travaux effectués sur les bâtiments universitaires et n'ouvrant le bénéfice des remboursements du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée que lorsque les fonds de concours constitués à cette occasion représentaient 66 % au moins du montant total des travaux. A ce titre, M. Philippe Lachenaud a souhaité une extension du principe de déductibilité de la TVA à l'ensemble des participations des départements et des régions aux opérations d'équipement concernant les bâtiments universitaires.
Enfin, il a exprimé son ferme attachement à un amendement de suppression du mécanisme de ponction que le Gouvernement souhaite mettre en place dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 1997 sur la compensation de la réduction pour embauche et investissement.
Mme Marie-Claude Beaudeau a regretté la stabilisation à un montant de 5 millions de francs de la dotation inscrite sur le budget de l'intérieur et de la décentralisation pour les collectivités locales connaissant de graves difficultés de gestion. Jugeant ce montant trop faible, elle a souhaité qu'il soit augmenté.
M. Christian Poncelet, président, a relevé dans l'intervention liminaire de M. Michel Mercier, rapporteur spécial, les propos de M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, qui avait précisé devant le comité des finances locales le 17 septembre dernier que si le coût des exonérations des taxes professionnelles du pacte pour la ville devait excéder les sommes supplémentaires attendues au titre du retour de fiscalité de France Télécom et de la Poste, l'État prendrait en charge le complément. Il a souhaité en conséquence que cette déclaration fasse l'objet d'une traduction normative dans le cadre de la loi.
Réagissant aux propos de M. Philippe Lachenaud, il a ensuite fait observer que dans certains cas les élus locaux avaient accepté d'eux-mêmes la création de charges nouvelles sans compensation par l'État et qu'ils étaient donc seuls responsables des contraintes pesant aujourd'hui sur eux. Évoquant en particulier le plan Université 2000, il a rappelé, qu'à titre personnel, il avait refusé d'engager le département des Vosges dans le financement de cette opération.
Répondant enfin aux propos de M. Paul Loridant, il a répété que le pacte de solidarité demeurait une base de discussion susceptible d'amélioration et il a réitéré son voeu que le Parlement puisse organiser un débat dans le cadre de l'examen des crédits budgétaires sur l'ensemble des concours de l'État versés aux collectivités territoriales.
Puis, il a invité le rapporteur spécial a répondre aux différents intervenants.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial a précisé que le Sénat, lors de l'examen du projet de loi relatif à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, avait adopté un amendement garantissant l'intervention financière de l'État si la croissance d'un exercice sur l'autre de la part de la fiscalité de la Poste et de France Télécom reversée au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle n'était pas suffisante pour couvrir le coût des exonérations de la taxe professionnelle prévues dans les zones franches et les zones de redynamisation urbaine.
S'agissant de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, il a exprimé son accord avec M. Alain Richard pour dire qu'au-delà du problème posé par le maintien de la surcompensation entre régimes spéciaux de salariés, la bonne santé des résultats de la CNRACL était également fonction, à moyen terme, de l'évolution défavorable du rapport entre retraités ayants-droit et actifs cotisants.
Puis, le rapporteur spécial a justifié le report sur les collectivités locales de certaines charges, mentionnant l'intervention de M. Philippe Adnot qui avait estimé qu'il n'était pas anormal que l'effort de rigueur soit réparti entre l'État et les collectivités décentralisées.
Il a exprimé son opposition totale au principe d'un relèvement du taux de la cotisation minimale de taxe professionnelle égale à 0,35 % de la valeur ajoutée produite par l'entreprise. Faisant observer que ce dispositif, introduit dans la loi de finances initiale pour 1996, et qui rompt le lien entre le contribuable local et l'élu local, était contraire à l'esprit de la décentralisation et à son corollaire, la responsabilisation des élus. Il a ajouté que les gains obtenus par un relèvement du taux de 0,35 % risquaient d'être affectés à des emplois sans justification.
S'agissant des craintes exprimées par M. René Régnault sur le dispositif du projet de loi de finances relatif aux exonérations de taxe d'habitation, M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a précisé que l'objectif du Gouvernement était simplement de neutraliser les effets de la diminution du barème de l'impôt sur le revenu sur la définition des redevables locaux exonérés de taxe d'habitation. Il a ajouté que cette mesure ne devrait pas avoir pour effet d'alourdir la charge de la taxe d'habitation sur les ménages.
Il a, enfin, suggéré à M. René Régnault d'évoquer dans le cadre du futur projet de loi relatif à l'intercommunalité les problèmes soulevés par la « remontée » de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères dans les structures dont les limites excédaient celles du groupement percevant cette recette. Il a, toutefois, tenu à souligner l'attachement constamment manifesté par le Sénat à écarter du bénéfice des concours de l'État les groupements à fiscalité propre, sans véritable objectif de développement économique en commun, exclusivement constitués pour attirer de nouvelles ressources.
Répondant ensuite à M. Roland du Luart, le rapporteur spécial a noté l'attitude unanime de la commission contre le projet de ponction prévue par le Gouvernement sur la compensation aux collectivités locales de la réduction de taxe professionnelle pour embauche et investissement.
Reconnaissant la situation effectivement atypique de la France en matière de droit de mutation à titre onéreux sur les immeubles d'habitation, il a toutefois fait observer que leur diminution poserait immanquablement la question d'une ressource de remplacement pour les collectivités locales et, singulièrement, les départements.
Il a considéré comme pertinente l'expression de "folie normative" utilisée par M. Roland du Luart et a confirmé qu'il poserait publiquement en séance plénière la question du report des délais imposés aux collectivités locales pour satisfaire aux exigences qui leur étaient imposées dans les domaines de l'environnement et de la sécurité.
Réagissant aux remarques de M. Alain Richard sur le recalage à la baisse de la dotation globale de fonctionnement, le rapporteur spécial a rappelé que ce principe était le fruit de la réforme de l'indexation inscrite dans la loi de finances pour 1994, destinée à empêcher qu'à l'avenir la dotation globale de fonctionnement connaisse une évolution trop déconnectée de la réalité de l'évolution des prix et du produit intérieur brut. Il a cependant fait observer que le taux de croissance du produit intérieur brut retenu pour le calcul de la DGF était celui de l'année précédent celle du versement et, qu'en conséquence, les erreurs d'évaluation susceptibles d'être commises par le Gouvernement étaient nécessairement plus faibles que dans le régime antérieur où le taux de progression du produit intérieur brut était le taux prévisionnel de l'année de versement.
Il a enfin abondé dans le sens des propos de M. Alain Richard sur les problèmes de financement que ne manqueront pas de poser les mécanismes de préretraite progressive ou ceux prévus par la loi "de Robien".
S'agissant des points soulevés par M. Philippe Adnot, le rapporteur spécial a expliqué que la baisse du taux de remboursement du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée résultait de la combinaison du relèvement de 18,6 % à 20,6 % du taux normal de la TVA et de l'application d'une réfection de 0,905 points décidée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 1994 sur ce taux de remboursement.
Il a enfin confirmé que le Gouvernement avait rédigé un rapport sur les conséquences de la première ponction opérée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 1994 sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors réduction pour embauche et investissement, et que cette analyse était disponible au secrétariat de la commission.
Répondant à M. Paul Loridant, le rapporteur spécial a estimé, lui aussi, que le pacte de stabilité ne garantissait qu'une progression très modérée des concours de l'État aux collectivités locales, mais qu'il avait introduit un important élément de lisibilité. Il s'est déclaré en revanche en complet accord avec lui sur l'attitude du ministère de l'économie et des finances à l'égard des collectivités locales, soulignant que l'unité de la République excluait que l'État et les collectivités locales puissent être considérées comme ayant des intérêts divergents, à la différence de ce qui se passait dans les états fédéraux.
Le rapporteur spécial a exprimé ensuite son accord avec M. Philippe Lachenaud pour que le Sénat exige du Gouvernement une réduction du délai de remboursement par l'État aux collectivités locales concernées du solde de la compensation au titre des exonérations de droits de mutation à titre onéreux sur immeubles d'habitation. Il lui a également confirmé que les études préalables aux opérations de « désamiantage » restaient à la charge des collectivités locales.
Répondant enfin aux remarques de Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Michel Mercier, rapporteur spécial a indiqué que la dotation du budget de l'intérieur et de la décentralisation destinée aux collectivités locales éprouvant de graves difficultés de gestion devraient faire l'objet d'un débat lors de l'examen des crédits par la Haute-Assemblée.
La commission a alors réservé son vote sur les crédits de la décentralisation jusqu'après l'audition de M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la décentralisation et de la réforme de l'État, prévue pour le 19 novembre.