INTRODUCTION
Le budget de la ville et de l'intégration regroupe les crédits consacrés à la politique de la ville et les crédits affectés à l'intégration. Les crédits consacrés à la lutte contre l'exclusion sont désormais rattachés au budget des affaires sociales.
Ainsi, au sein de l'agrégat « intégration » ne subsistent que les dépenses de fonctionnement des centres d'hébergement et d'intégration des migrants étrangers, les interventions en faveur des populations d'origine étrangère et les programmes de prévention et de lutte contre les toxicomanies.
En 1997, les crédits consacrés à la ville et inscrits au fascicule budgétaire « ville et intégration » s'accroissent de 3 % pour s'établir à 850,78 millions de francs (contre 826,63 millions de francs en 1996) en dépenses ordinaires et crédits de paiement.
Les crédits consacrés à l'intégration qui s'élèvent à 378,6 millions de francs diminuent de plus de 21 % en raison de l'imputation des dépenses de fonctionnement du service social d'aide aux émigrants (S.S.A.E.) sur le Fonds d'action sociale pour les travailleurs émigrés (FAS). À structure constante, la réduction des crédits est limitée à 2,6 %.
Enfin, les crédits consacrés à la lutte contre les toxicomanies progressent de 6 millions de francs pour s'établir à 56,7 millions de francs (+11,5 %).
Votre rapporteur analysera successivement les crédits des budgets de l'intégration et de la ville en prenant en compte pour cette dernière action les crédits inscrits au « jaune » budgétaire récapitulant l'effort financier consacré à la politique des villes et au développement social urbain.
CHAPITRE PREMIER : LA VILLE
La politique de la ville fait l'objet depuis le début de l'année 1996 d'une priorité gouvernementale qui se traduit par un effort financier global de la nation en hausse de 28,5 % dans le projet de loi de finances pour 1997. La totalité de cette progression des crédits tient à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville annoncé par le Premier ministre le 18 janvier 1996. Son ambition et ses novations feront l'objet d'une première partie.
Le périmètre budgétaire de l'action étatique en faveur de la ville est cependant difficile à évaluer compte tenu de l'hétérogénéité des données, des intervenants et des dépenses. Cette politique relève en effet de la quasi-totalité des ministères et est financée en partie par des dépenses fiscales et sociales.
En tout état de cause, le périmètre budgétaire ne se limite pas aux crédits inscrits au bleu budgétaire relatif à la section « ville et intégration » du ministère de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration qui affichent une augmentation de 3 % dans le projet de budget pour 1997.
Divers agrégats permettent de retracer l'effort budgétaire de la nation en faveur des villes. Conformément aux dispositions de l'article 115 de la loi de finances pour 1990, ils figurent dans un « jaune » budgétaire « relatif au montant et à l'utilisation de l'ensemble des crédits consacrés à la politique des villes et du développement social urbain ». Bien que la nouvelle nomenclature adoptée ne réponde pas encore tout à fait aux recommandations de la Cour des comptes dans son rapport de 1995 et aux souhaits des commissions des assemblées, les agrégats retracés dans le jaune ont le mérite de donner une idée des ordres de grandeur des sommes qui sont en jeu.
L'analyse de l'effort financier en faveur de la politique de la ville fera l'objet d'une deuxième partie.
I. LE RENOUVEAU DE LA POLITIQUE DE LA VILLE À TRAVERS LE PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE
Si le Pacte de relance pour la ville ne remet pas en cause les mesures prises par les différents Gouvernements depuis 1990 (loi d'orientation pour la ville, mesures de solidarité financière entre communes, plan de relance, contrats de ville et grands projets urbains), il développe une approche nouvelle de la nécessité au retour préalable de l'activité dans les quartiers.
En effet, le Pacte de relance pour la ville prend acte d'une constatation affirmée à plusieurs reprises par le Sénat : l'approche urbanistique et sociale ne peut constituer la solution unique et définitive des problèmes des quartiers défavorisés. Outre le développement social urbain, il convient de rétablir l'activité économique dans ces quartiers et votre rapporteur se réjouit de l'orientation nouvelle du Gouvernement en ce domaine.
Le présent chapitre rappellera les approches traditionnelles de la politique de la ville et du développement social urbain avant de présenter les principales mesures du Pacte de relance pour la ville.
A. LES OUTILS TRADITIONNELS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
Les moyens consacrés traditionnellement à la politique de la ville et du développement social urbain sont des crédits déconcentrés pour l'essentiel, mis en oeuvre à travers les procédures des contrats de ville, des programmes d'aménagement concertés du territoire (Pact-Urbains) et de grands projets urbains (GPU).
Cinq dispositifs contractuels sont actuellement utilisés :
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les contrats de ville Ces contrats sont conclus entre l'État et la commune concernée, auxquels peuvent s'ajouter le conseil régional, le conseil général, les organismes HLM, les caisses d'allocations familiales, le fonds d'action sociale (FAS)... L'objectif est de mettre en place de manière concertée un programme d'action sur cinq ans visant à réinsérer les quartiers difficiles dans la ville. Les quatre principales thématiques du développement social urbain structurent l'action des partenaires : la meilleure adaptation des services au public, la poursuite de l'amélioration de l'habitat et du cadre de vie, l'amplification des actions d'insertion économique et la consolidation des politiques de prévention de la délinquance. Le maire et les représentants de l'État réalisent un diagnostic avant d'arrêter des choix stratégiques puis des programmes d'action qui sont affinés et actualisés chaque année par avenant. Le Comité interministériel des villes du 29 juillet 1993 avait arrêté une liste de 185 agglomérations susceptibles de faire l'objet d'un contrat de ville et demandé aux préfets d'engager les négociations avec les maires concernés. Les négociations ont abouti sur la totalité de ces sites en 1994. Le nombre de contrats signés s'élève à 214 concernant, soit des agglomérations, soit des communes. Ils se répartissent ainsi :
L'écart entre le nombre d'agglomérations initialement visées et le nombre total des contrats s'explique par la difficulté de mettre en place un seul contrat à l'échelle de certaines agglomérations. C'est particulièrement le cas dans la région Île-de-France. Malgré cela, un certain nombre d'actions y ont une dimension intercommunale, notamment en matière d'habitat, de prévention de la délinquance et d'insertion économique. Dans l'ensemble des autres régions, les deux tiers des contrats sont intercommunaux quand la situation des quartiers et des villes le justifie. Comme pour les autres procédures contractuelles examinées ci-dessous, le contrôle de l'exécution des contrats de ville s'effectue par le biais des dispositifs de pilotage présidés conjointement par le préfet et les maires d'une part, par des procédures d'évaluation en cours de définition d'autre part. les conventions de programmes d'aménagement concerté du territoire (Pact-urbain) Signées avec les mêmes intervenants que les contrats de ville, les conventions de PACT urbain visent à mettre en place sur des sites qui connaissent de graves difficultés économiques et sociales suite à la disparition de la mono-activité qui les faisait vivre, des programmes globaux de développement économique, d'aménagement du territoire et de lutte contre l'exclusion sociale. 26 agglomérations ou bassins d'emploi sont concernés pour la durée du XI ème plan, principalement situés dans les régions du Nord et de l'Est de la France. Les Pact ont également pour ambition de constituer un cadre de référence pour coordonner, sur une période de cinq ans, différentes politiques publiques sur un même territoire, qu'elles soient d'origine européenne (FSE, Feder objectif 1 ou 2, en particulier), nationale (aménagement du territoire et ville, mais aussi dans les domaines de l'environnement, de la santé, du logement, de la culture) et régionale (développement économique, formation professionnelle). les conventions de sortie des opérations de quartier du X ème plan Certains quartiers qui ont relevé de la géographie prioritaire de la politique du X e Plan (opérations de développement social des quartiers ou conventions de quartiers) ne bénéficient ni de contrats de ville, ni de Pact-urbains. Pour ceux d'entre eux dont la situation l'exige, le Gouvernement a proposé aux communes un dispositif de sortie permettant d'achever les opérations en cours et de conforter les résultats obtenus. Ce dispositif, d'une durée limitée à deux, voire trois ans, concerne 48 quartiers, dont 8 dans la région Île-de-France, 33 dans les autres régions de métropole et 7 outre-mer. Les premières conventions à avoir été signées sont arrivées à échéance à la fin de l'année 1995. Après accord de la DIV et bilan de leur mise en oeuvre, le préfet peut les reconduire pour une troisième et dernière année. Les financements concernés sont ceux des contrats de Plan État-Région, fixés pour cinq ans. les contrats d'action pour la prévention (CAPS) Les signataires sont les maires et les préfets. L'objet est de mettre en place, dans le cadre des conseils communaux de prévention de la délinquance, des programmes triennaux de prévention, associant les communes, les services de la police, de la justice, ainsi que tous les intervenants dans le champ social et éducatif. En dehors des contrats de ville, il y a environ 340 contrats de ce type. les grands projets urbains Les « GPU » sont des contrats, conclus entre l'État et la commune, qui concernent des territoires vastes à forte densité de logements sociaux et/ou de copropriétés dégradées qui ont connu au fil du temps une dégradation physique, sociale et économique particulièrement importante. Il s'agit alors d'engager une restructuration urbaine profonde à travers des projets globaux, afin de désenclaver les quartiers, voire de reconstruire entièrement certains d'entre eux. Il existe 12 grands projets urbains sur 25 sites et 4 régions. Les protocoles d'accord ont été signés pour tous les projets ainsi que, en Île-de-France, les conventions tripartites État-ville-Conseil Régional. La conduite politique est assurée soit par des comités de pilotage (Vaulx-en-Velin, Venissieux, Genevilliers, Aubervilliers, Saint-Denis, La Courneuve, Le Mantois, Roubaix-Tourcoing, Marseille, Grigny), soit par le Conseil d'administration du Groupement d'intérêt public (Aulnay, Argenteuil), soit par le Conseil d'administration de la SEM à Clichy-Montfermeil. Des structures de maîtrise d'ouvrage ont été créées (Établissement public d'aménagement du Mantois Seine Aval, SEM de Clichy-Montfermeil) ou sont en cours (EPRU à Vaulx-en-Velin et Grigny) et les directions de projet ont été identifiées sur tous les sites. Ce cadrage politique, technique et financier des projets a permis l'engagement de décisions opérationnelles essentielles telles que la décision de restructuration de la dalle centrale à Argenteuil, l'implantation d'une moyenne surface à Vaulx-en-Velin, le rachat de la barre Gérard Philippe pour restructuration à Gennevilliers ou la création de la ZAC centre ville à Grigny. Jusqu'à présent, les « GPU » étaient cofinancés par le ministère du logement, d'autres ministères et le Fonds d'aménagement de la région Île-de-France (FARIF). Par ailleurs, le Programme d'initiative communautaire URBAN en faveur des zones urbaines prévoit une intervention de fonds européens sur des projets comportant une approche intégrée des problèmes urbains : au titre de ce programme, quatre sites de GPU ont été retenus dès 1995 (Roubaix-Tourcoing, Aulnay-sous-Bois, Marseille, l'est-Lyonnais), puis deux de plus en 1996 (Clichy Montfermeil et Le Mantois), qui bénéficieront chacun de 7 millions d'écus (soit environ 45 millions de francs) sur 5 ans. Enfin, dans le cadre du Pacte de relance pour la ville, 6 GPU ont été classés zones franches urbaines (Clichy-Montfermeil, Le Mantois, Grigny, Vaulx-en-Velin, Marseille et Roubaix-Tourcoing) et bénéficieront à ce titre d'exonérations fiscales et sociales. |