B. LE PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE
Le dernier trimestre de l'année 1995 a été consacré à l'instruction interministérielle du programme national d'intégration urbaine (PNIU) et les politiques de la ville, de l'intégration et de l'aménagement du territoire ont été placées sous l'autorité du même ministre à l'occasion du remaniement du Gouvernement en novembre. Ce programme a donné lieu dans le même temps à une concertation approfondie avec les associations et les institutions concernées, particulièrement le Conseil national des villes et l'Association des maires de France.
Cette période a débouché sur la présentation par le premier ministre, le 18 janvier 1996, à Marseille, du Pacte de relance pour la ville.
Ce Pacte prend appui sur une géographie d'application resserrée et mieux adaptée à la gravité des situations. Ensemble cohérent auquel l'État décide de consacrer des moyens financiers de plusieurs milliards de francs supplémentaires, il se distingue en outre par la priorité qu'il accorde au soutien et à la création d'activités dans les quartiers, donnant ainsi à la politique de la ville une dimension économique qu'elle n'avait jamais connue à ce niveau.
Les 70 mesures prévues par le Pacte de relance pour la ville n'appelaient pas toutes des dispositions législatives et reposaient, pour certaines d'entre elles, sur un redéploiement de moyens budgétaires. Quand elles nécessitaient des dispositions législatives, le Gouvernement a préféré les traiter dans des textes autonomes et non dans un cadre unique. La plupart des textes ont déjà été promulgués :
- réforme de la dotation de solidarité urbaine (loi n° 96-241 du 26 mars 1996) ;
- exonération de la contribution de surloyer pour les logements sociaux situés en zone urbaine sensible (loi n° 96-162 du 4 mars 1996) ;
- création des emplois de ville (loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage) :
- diminution des délais de comparution devant la justice des mineurs multi-récidivistes (loi n° 96-585 du 1 er juillet 1996 portant modification de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante) :
Les autres mesures législatives et notamment les dispositions instituant des exonérations fiscales et sociales dans les zones de redynamisation urbaine et dans les zones franches urbaines, figurent dans la loi n° 96-987 relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville promulguée le 14 novembre 1996.
L'année 1996 a donc été celle de la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville dont on donnera ici un aperçu résumé en insistant sur sa novation et sur ses ambitions.
1. Un Pacte novateur
a) Une géographie d'application resserrée et mieux adaptée à la gravité des situations
Le Pacte de relance pour la ville comprend des dispositions dérogatoires du droit commun au bénéfice des quartiers en difficulté. Il devait donc comprendre une actualisation de la liste des 546 quartiers retenus par le décret du 5 février 1993 au titre du X ème Plan. Cette actualisation, conformément aux recommandations du Conseil national des villes, a eu pour objet d'élargir la liste des quartiers éligibles aux emplois de ville qui préfigure celle des zones urbaines sensibles (ZUS) : le décret du 28 mai 1996 l'a donc porté à 744 quartiers, 700 en métropole, 9 à Paris et 35 outre-mer.
La loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville du 14 novembre dernier, modifie par ailleurs les critères qui permettent de déterminer, parmi les zones urbaines sensibles auxquelles sont attachés des dispositifs sociaux, les zones de redynamisation urbaine (ZRU) qui bénéficieront de dispositifs économiques renforcés.
L'extension de l'exonération de taxe professionnelle au stock d'activités existant dans la zone, et non plus au seul flux de création d'activités, a en effet conduit le Gouvernement à resserrer le nombre de zones de redynamisation urbaines de 470 à 350 quartiers afin de limiter le coût d'une telle mesure. Les critères de sélection retenus portent sur le taux de chômage, la proportion de jeunes de moins de 25 ans, la proportion de personnes sorties du système scolaire sans diplôme, la population du quartier et le potentiel fiscal de la commune.
Les mêmes critères interprétés plus restrictivement ont permis de présélectionner 38 sites pour les zones franches urbaines (ZFU) de métropole auxquels ont été ajoutés six sites dans les départements d'outre-mer. Il convient cependant de noter que le périmètre définitif de ces 44 zones n'a pas encore été déterminé et qu'en conséquence, le Parlement a voté un texte sans connaître l'impact financier réel des mesures qu'il adoptait. Le Gouvernement a cependant pris l'engagement de prendre les six décrets en Conseil d'État relatifs à la délimitation des zones de redynamisation urbaine et des zones franches urbaines, avant le 1 er janvier 1997, date d'entrée en vigueur des dispositions sociales et fiscales qui sont prévues dans ces zones.
b) Une nouvelle priorité : la relance de l'activité et de l'emploi
La politique de la ville telle qu'elle est menée depuis 1993 repose sur des territoires d'intervention différenciés en fonction de l'échelle des problèmes à traiter et des solutions à mettre en oeuvre. Dans sa décision n° 94-358 du 26 janvier 1995, le Conseil constitutionnel a clairement reconnu la constitutionnalité, au regard du principe d'égalité devant la loi de ces discriminations territoriales en considérant que le principe d'égalité « ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicté, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitation au développement et à l'aménagement de certaines parties du territoire national dans un but d'intérêt général (...). »
Le Pacte de relance pour la ville s'appuie donc sur l'actualisation de la géographie des quartiers en difficultés pour mettre en oeuvre une politique volontariste d'exonération fiscale et de charges sociales au bénéfice de ces quartiers.
Une mesure majeure du Pacte étend l'exonération de taxe professionnelle aux activités implantées dans les zones de redynamisation urbaine, mesure bénéficiant aux seules créations ou extensions d'activités depuis la loi du 4 février 1995.
Par ailleurs, les zones franches urbaines nouvellement créées bénéficieront, à compter du 1 er janvier 1997 et pour une durée de cinq ans, d'un régime très puissant d'exonérations fiscales et sociales, valant tant pour les entreprises existantes que pour les entreprises nouvelles ou les extensions d'entreprises.
Ce dispositif a été favorablement agréé par la Commission de Bruxelles le 23 avril 1996 avec les conditions suivantes :
- limitation du dispositif à 1 % de la population nationale :
- limitation aux petites entreprises au sens communautaire du terme (50 salariés au plus, indépendance du capital, chiffre d'affaires inférieur à 7 millions d'écus ou total du bilan annuel n'excédant pas 5 millions d'écus) ;
- en ce qui concerne les entreprises existantes, la référence à la notion du marché local est appréciée à partir de la nomenclature des activités françaises ou du chiffre d'affaires réalisé à l'exportation ou au titre des échanges intra-communautaires sur la période 1994-1996.
Moyennant ces conditions, que votre rapporteur juge assez restrictives, le dispositif des zones franches repose sur les mesures suivantes :
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exonération d'impôt sur les bénéfices pendant cinq ans, dans la limite de 400.000 francs de bénéfices par an et par entreprise, quelle que soit l'activité exercée : exonération de plein droit de taxe professionnelle pendant cinq ans dans la limite d'un plafond de 3 millions de francs de base nette par entreprise et par an ; exonération de plein droit de taxe foncière pour les propriétés bâties pendant cinq ans pour les immeubles entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle ; exonération de plein droit de cotisations patronales de sécurité sociale pour une durée de cinq ans, dans la limite de 50 emplois équivalents temps plein, plafonnée à 1,5 fois le SMIC. Cette mesure est liée, en cas d'embauche, à une clause d'emploi de personnes résidant sur le périmètre de la zone franche urbaine. |
L'ensemble du dispositif doit entrer en vigueur au 1 er janvier 1997. Le coût des mesures nouvelles est retracé plus loin dans ce rapport, dans la partie consacrée à l'analyse budgétaire de la politique de la ville. Il est estimé à 1.085 millions de francs pour les exonérations de charges sociales en zones de redynamisation urbaine et en zones franches urbaines et à près de un milliard de francs pour les exonérations fiscales dans les mêmes zonages. Le coût des mesures fiscales déjà applicables depuis le 1 er janvier 1995 dans les zones de redynamisation urbaine est de 450 millions de francs.
c) Le soutien des commerces
Si les dispositifs d'exonération ci-dessus bénéficient naturellement aux commerces, la loi retient également la création d'un établissement public de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) qui sera doté de 130 millions de francs pour engager la recomposition du foncier, le réaménagement et la recommercialisation de sites où la survie des commerces suppose leur restructuration. Il disposera de pouvoirs juridiques propres pour racheter les commerces, y compris par voie d'expropriation, exécuter les travaux et remettre ces fonds de commerce sur le marché.
Un programme de prévention et de sécurisation individuelle et collective sera également mis en place au profit des commerçants et artisans des zones urbaines sensibles. Le financement en sera assuré sur le Fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités commerciales et artisanales (FISAC) et sur le fonds social urbain (FSU).
La loi du 5 juillet 1996 a déjà prévu que les implantations, extensions, transferts d'activités d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre entre autres au développement des activités dans les zones de redynamisation urbaine. Les demandeurs de création de magasins de détail à prédominance alimentaire devront s'engager à créer dans les zones de redynamisation urbaine au moins 10 % des surfaces demandées.
d) Les emplois de ville
Votre rapporteur se réjouit de la création des emplois de ville en faveur des jeunes des quartiers en difficulté par la loi du 6 mai 1996. Il s'agit d'une forme nouvelle de contrat emploi consolidé, assortie d'un régime financier plus favorable (taux minimum de 120 % du SMIC), dispensé du passage préalable en contrat emploi solidarité et réservé aux jeunes remplissant les conditions suivantes :
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- avoir entre 1 8 et 25 ans révolus. - rencontrer des difficultés particulières d'accès à l'emploi, - avoir au plus achevé un second cycle de l'enseignement secondaire général, technique ou professionnel. - résider dans l'une des 744 zones urbaines sensibles dont la liste a été actualisée par deux décrets et une circulaire du 28 mai 1996. |
Ce contrat doit être conclu pour une durée initiale d'au moins douze mois, dans la limite d'une durée totale de cinq ans et d'une durée hebdomadaire de 30 heures.
Il peut faire l'objet de deux modalités possibles de financement par l'État : 75 % la première année avec diminution de 10 % chaque année suivante ou taux constant de 55 % pendant cinq ans.
Ce dispositif a pour objectif la création de 100.000 emplois en quatre ans, répondant à des besoins non couverts par le secteur marchand. Les emplois de ville concerneront ainsi les collectivités territoriales, les établissements publics, les bailleurs sociaux, les associations et les entreprises délégataires de service public.
Les 500 premiers emplois ont été comptabilisés au mois d'août et ils devraient atteindre plusieurs milliers à la fin de l'année. Le financement de 25.000 emplois de ville par an est assuré dès 1996, ce qui se traduit au budget 1997 par une inscription pour 50.000 emplois de ville à hauteur de 1.049 millions de francs sur le budget du ministère du travail. Deux protocoles ont en outre été signés pour le développement des emplois de ville avec l'UNFOHLM le 6 juin et avec les organisations de transport public le 5 septembre 1996.
2. Un Pacte ambitieux
a) Rétablir la paix publique
Le Pacte de relance pour la ville développe simultanément les actions de prévention et de lutte contre la délinquance.
Les actions de prévention
Dès la fin 1996, l'objectif de porter en trois ans le service national « Ville » de 7.000 à 10.000 appelés sera atteint. Le nombre des appelés affectés dans les établissements scolaires des quartiers sensibles devrait être porté au cours de l'année scolaire 1996-1997 de 3.500 à 4.700. Les autres appelés sont affectés dans les associations de quartiers et, pour 500, dans les agences locales pour l'emploi des zones urbaines sensibles.
La prévention de la toxicomanie a fait l'objet par la loi du 13 mai 1996 de dispositions créant les délits d'utilisation des services d'un mineur et de non-justification de ressources dans le cadre de relations avec les trafiquants ou usagers de stupéfiants. Une mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie a été créée par décret du 24 avril 1996 et une circulaire du premier ministre du 9 juillet 1996 a structuré l'organisation de cette lutte au niveau départemental. Une cinquantaine de points d'écoute et d'accueil ont été financés en 1996. Cette action fera l'objet d'une analyse en deuxième partie de ce rapport.
La lutte contre la délinquance
La délinquance de voie publique a connu en 1996 une diminution et le suivi spécifique effectué dans une cinquantaine de quartiers emblématiques révèle qu'elle y est plus souvent en diminution qu'en augmentation. Cependant la délinquance des mineurs est globalement en augmentation et les violences urbaines tendent à se banaliser.
Le renforcement des effectifs de police dans les quartiers en difficulté engagé au printemps 1996 par l'affectation de 435 gradés et gardiens de la paix doit porter sur 1.700 policiers avant la fin de l'année. 4.000 policiers supplémentaires devraient être affectés en trois ans. Le recrutement de policiers auxiliaires permettra en outre de redéployer 800 fonctionnaires de police expérimentés dans les quartiers pour y exercer des missions de police de proximité et d'îlotage.
Par ailleurs, plusieurs directives du Garde des Sceaux ou circulaires interministérielles sont intervenues pour développer le traitement en temps réel des procédures pénales (février 1996), les conventions relatives au signalement des mineurs (12 mars 1996), le traitement de ``absentéisme et des violences scolaires (22 mars et 14 mai 1996).
Une circulaire du 19 mars 1996 a défini les conditions du développement des maisons de justice dont dix nouvelles créations devraient intervenir avant la fin de l'année.
Enfin la loi du 1 er juillet 1996 a modifié l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante en instituant une procédure de comparution à délai rapproché dans un délai de trois mois en matière correctionnelle pour les mineurs dont la personnalité est déjà connue.
Cette mesure doit être complétée par l'ouverture d'ici la fin de l'année des premières unités à encadrement éducatif renforcé qui ont fait l'objet d'une directive du Garde des Sceaux du 19 avril 1996. Ces petites structures offriront 250 places aux mineurs multirécidivistes et marginalisés et permettront leur prise en charge de manière continue. Placé sur décision judiciaire, le mineur délinquant fera l'objet d'un accompagnement éducatif individualisé. Un projet d'insertion sera élaboré avec lui en s'appuyant sur des supports pédagogiques : atelier de lutte contre l'illetrisme, « remédiation scolaire », activités culturelles et sportives.
b) Rétablir l'égalité des chances scolaires
Le Pacte de relance pour la ville tend aussi bien à renforcer les capacités propres aux établissements scolaires qu'à favoriser l'action des partenaires de l'école.
Renforcer et adapter l'action des établissements scolaires
L'harmonisation de la géographie des zones d'éducation prioritaire (ZEP), qui bénéficient de moyens renforcés, avec celle des zones urbaines sensibles (ZUS) se poursuit dans le cadre des possibilités de redéploiement localement possibles. L'affectation de 35 conseillers principaux d'éducation supplémentaires a été orientée sur les zones urbaines sensibles.
La rentrée scolaire de septembre 1996 voit cet effort complété par l'aménagement des rythmes scolaires dans 170 sites auxquels s'ajouteront les sites classés zones franches urbaines.
Des expérimentations pédagogiques concernant le développement des enseignements scientifiques en zones d'éducation prioritaires sont par ailleurs engagées sous l'autorité des professeurs Charpak et Léona dans cinq départements.
Favoriser l'action des partenaires de l'école
Les opérations « École ouverte » qui permettent d'accueillir pendant les vacances les jeunes des quartiers pour les activités éducatives et de loisirs ont été étendues à l'ensemble des académies par circulaire du 1 er février 1996 et ont concerné 17 régions et 163 établissements pendant l'été 1996. Un dépliant est en cours de diffusion pour promouvoir la généralisation de cette opération dans les établissements des zones urbaines sensibles.
La circulaire du 30 juillet 1996 a précisé le cadre des appels à projets locaux pour développer des « contrats locaux d'accompagnement scolaire » dont le financement est assuré par les Caisses d'allocations familiales et le fonds d'action sociale (FAS). Les associations bénéficiaires devront notamment veiller à assurer l'implication des parents dans l'accompagnement scolaire des enfants.
Une convention avec l'Union nationale des centres communaux d'action sociale (UNCCAS) financée à hauteur de 8,50 millions de francs par la direction de l'action sociale vise enfin à développer dans les écoles, autour du petit-déjeuner, des actions d'éducation à la nutrition et à la promotion de la santé en faveur des élèves en lien avec les familles et les enseignants.
c) Favoriser la mixité dans l'habitat
Le Pacte de relance pour la ville augmente sensiblement les moyens financiers et développe des outils nouveaux pour entretenir les logements sociaux, favoriser la mixité sociale et restructurer l'environnement urbain.
Entretenir les logements et favoriser la mixité sociale
Le protocole du 6 juin 1996 entre l'État, l'UNFOHLM et la CDS dont les modalités de mise en oeuvre ont été explicitées par circulaire du 6 août 1996 permet d'affecter 5 milliards de francs de prêts au taux de 4,3 % pour financer des travaux d'amélioration des logements sociaux dans les zones urbaines sensibles.
La mixité sociale dans les quartiers en difficulté est d'abord recherchée par l'exonération du supplément de loyer de solidarité autorisée par la loi du 4 mars 1996 et précisée par le décret du 25 avril 1996 et les circulaires du 29 avril et du 22 août 1996.
Elle sera aussi recherchée par le décret permettant aux préfets de déroger aux plafonds de ressources pour l'accès aux logements sociaux dans les zones urbaines sensibles qui a été examiné par le Conseil d'État en septembre 1996.
La loi relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville comporte enfin des incitations financières à l'investissement locatif privé dans les zones franches urbaines et l'obligation d'établir un plan local de l'habitat et de créer une conférence communale du logement dans les communes comprenant des zones urbaines sensibles.
Restructurer l'environnement urbain
La loi du 14 novembre 1996 prévoit de créer des établissements publics de restructuration urbaine (EPRU) qui pourront, après avis des maires, conduire les grands projets urbains y compris les actions d'insertion professionnelle et sociale. Ce texte prévoit aussi la création d'associations foncières d'intégration urbaine et sociale.
La requalification de copropriétés en difficulté sera favorisée par la capacité donnée aux préfets de mettre en oeuvre des plans de sauvegarde. Les Fonds de solidarité logement pourront être aussi mobilisés au profit de propriétaires occupants en difficulté.
Enfin, une circulaire interministérielle du 8 juillet 1996 est intervenue pour améliorer les conditions de subvention des annuités d'emprunt restant dues (30 % ) et des actions de démolition et d'accompagnement des opérations de relogement (35 %).
d) Renforcer les partenaires de la politique de la ville
Le Pacte de relance pour la ville entend renforcer la participation des habitants à travers des comités d'initiative et de consultation de quartiers. Il comprend en outre des aides financières pour les communes et veut promouvoir un nouveau partenariat avec les associations.
Des moyens financiers accrus pour les communes
La loi du 26 mars 1996 portant réforme de la dotation de solidarité urbaine a permis d'augmenter son montant de 700 millions de francs pour atteindre 2.120 millions de francs tandis que le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) augmentait de 70 millions de francs pour atteindre 610 millions de francs.
Un avenant du 7 mai 1996 au protocole du 16 mars 1994 entre l'État et la Caisse des dépôts a par ailleurs porté l'enveloppe des « prêts projets urbains » de 1,4 à 2,5 milliards de francs par an pour la période 1996-1998 en abaissant son taux de 6,5 % à 5,5 %.
Un protocole du 14 mai 1996 entre l'État et le Crédit local de France porte sur une enveloppe d'un milliard de francs de « prêts développement des quartiers » à un taux variant de 5,3 % à 5,8 % selon la durée du prêt.
Un nouveau partenariat avec les associations
Une circulaire du premier ministre du 7 juin 1996 définit le contenu d'une convention cadre permettant aux ministères d'accorder aux associations des subventions sur une base pluriannuelle.
La circulaire budgétaire du ministère de la ville du 19 avril 1996 a para ailleurs prévu, pour les associations dont l'utilité sociale est avérée et qui contribuent de façon régulière à la mise en oeuvre des contrats de ville, la possibilité d'un versement de 50 % de la subvention dès la signature de la convention exigée pour les subventions dépassant 300.000 francs.
Un arrêté du 10 juin 1996 relève le montant des subventions qui peuvent être versées aux associations par le biais de régies d'avance de 10.000 à 50.000 francs.
Un contingent de 500 postes FONJEP financés par le FAS est en cours de notification qui viendra compléter les 185 postes FONJEP-Ville.
Enfin, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a émis le 26 juin 1996 un avis favorable aux principes de la création d'un cadre d'emploi d'animateur qui lui est soumis à l'automne 1996.
Renforcer la présence des services publics
Une circulaire du 17 juin 1996 a demandé aux préfets de désigner des sous-préfets à la ville à l'intention desquels une session de formation a été organisée dès septembre. Cette circulaire fixe également le principe, le rôle et les conditions de désignation par les préfets de délégués de l'État dans les quartiers prioritaires des contrats de ville.
L'affectation de fonctionnaires expérimentés dans les quartiers sera favorisée au travers de la révision des effectifs de référence dans les sites des contrats de ville et d'un programme d'ajustement par redéploiement sur trois ans de ces effectifs. La NBI des agents affectés dans les quartiers les plus en difficulté des zones franches urbaines sera doublée.
Enfin, le renforcement de la présence des services publics dans les quartiers a été recherché à travers trois appels à projets. Les projets suivants ont été retenus :
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- 29 projets culturels de quartiers seront financés par le ministère de la Culture ; - 52 projets de plates-formes de service public à vocation spécifique pour l'insertion et l'emploi des jeunes seront financés à hauteur de 9,20 millions de francs par le ministère de la Ville ; - 45 projets triennaux d'amélioration de la desserte en transports publics seront financés à hauteur de 100 millions de francs par an par les ministères de la ville et des transports, par le Syndicat des transports parisiens et par le Conseil régional d'Île-de-France. |
L'enjeu majeur de 1997 sera de réussir puis d'évaluer l'impact de la mise en oeuvre concrète de toutes les mesures du Pacte de relance pour la ville.