Projet de loi de finances pour 1997 : Aménagement du territoire, ville et intégration : II - Ville et intégration

II. UN CADRE BUDGÉTAIRE À GÉOGRAPHIE VARIABLE QUI TRADUIT LA PRIORITÉ DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

Le présent chapitre a pour but la présentation de l'ensemble des crédits consacrés à la politique de la ville et du développement social urbain.

Cette présentation ne se limitera pas à l'analyse des crédits inscrits au fascicule « ville et intégration » du projet de loi de finances pour 1997 mais englobera les différentes composantes de l'effort financier prévu en 1997 à l'appui de cette politique, par l'État et ses principaux partenaires.

En effet, une simple analyse des crédits spécifiques de la ville ^{1 ( * )} serait trompeuse car elle conduirait à conclure à la perte de vigueur de la politique de la ville. Les crédits régressent en effet de 5,3 % par rapport à 1996 en dépenses ordinaires et crédits de paiement.

Il convient donc pour avoir une vue exacte de l'effort consenti, d'examiner l'effort budgétaire global de l'État en faveur de la ville en 1997, en prenant en compte les dépenses fiscales et sociales qui résulteront de la mise en place effective des zones franches urbaines (ZFU) et des zones de redynamisation urbaine (ZRU) et le financement requis pour la création des emplois de ville dans le cadre du Pacte de relance pour la ville. Les concours de l'État, qui excéderont 13,38 milliards de francs en 1997 (contre 10,4 milliards en 1996 à périmètre identique), affichent ainsi une progression de 28,6 % .

Le Gouvernement chiffre à 2.965 millions de francs le seul coût afférent à l'effort spécifique complémentaire résultant en 1997 de la mise en oeuvre des principales mesures du Pacte de relance pour la ville (emplois de ville, zones franches urbaines et mesures nouvelles en zones de redynamisation urbaine).

Enfin, d'autres financements viennent appuyer les actions consacrées à la politique de la ville, et notamment les contributions financières des collectivités territoriales, les fonds européens et les prêts de la Caisse des dépôts.

Cette présentation comportera donc trois parties :

- une première partie sera consacrée à l'étude des crédits spécifiques « ville » :

- une deuxième partie analysera les autres concours financiers de l'État à la politique de la ville et notamment les crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville, et les dépenses fiscales et sociales prévues par le Pacte de relance pour la ville ;

- une troisième partie récapitulera les autres concours financiers pluriannuels et notamment les concours de la Caisse des dépôts et consignations, du fonds d'action sociale et des fonds européens.

A. LES CRÉDITS SPÉCIFIQUES « VILLE » : DES CRÉDITS PRÉSERVÉS ET REDÉPLOYÉS

Les crédits spécifiques « ville » regroupent les crédits inscrits au bleu « ville et intégration » et les autres crédits gérés par la Délégation interministérielle à la ville (DIV) - c'est-à-dire deux chapitres du Fonds d'action pour la région Île-de-France (FARIF) - ainsi que les transferts en gestion au titre du Fonds interministériel pour la ville (FIV).

Le périmètre budgétaire des crédits consacrés à la politique de la ville atteindra ainsi en 1997 1.366 millions de francs en dépenses ordinaires et autorisations de programme et 1.276 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit un montant du même ordre qu'en 1996.

1. Des crédits préservés

a) Les crédits inscrits au bleu budgétaire « ville et intégration »

Les crédits inscrits au bleu « ville et intégration » s'élèvent dans le projet de loi de finances pour 1997 à 851 millions de francs et sont en hausse de 3 % par rapport à 1996. Les crédits de paiement se répartissent comme suit :

(en millions de francs)

LFI 96

PLF97

Variation en %

Variation en millions

TITRE III - MOYENS DES SERVICES

34-60 - Information, réalisation et diffusion de publications
Politique de la ville et du développement social urbain	4,30	4	-7,0 %	-0,30
37-60 - Moyens de fonctionnement et d'animation
Politique de la ville et du développement social urbain	14,70	13	-11,6 %	-1,70
Actions nationales d'animation	3,00	2	-33,3 %	-1,00
Actions déconcentrées d'animation	5,00	3,95	-21,0 %	-1,05
Totaux pour le chapitre	22,70	18,95	-16,5 %	-3,75
37-82 - Projets de service public de quartier	101	81	-19,8 %	-20,00
Total Moyens des services	128	103,95	-18,8 %	-24,1

TITRE IV - INTERVENTIONS PUBLIQUES

46-60 - Interventions en faveur de la politique de la ville et du développement social urbain
Contrats de ville, programmes d'aménagement concertés du
territoire (PACT-urbains)	344,76	337,26	-2,2 %	-7,50
Initiatives locales concourant à la mise en oe uvre de la politique de
la ville	15,62	14,5	-7,2 %	- 1,12
Partenariat national	11	10,82	-1,6 %	-0,18
Actions de prévention de la délinquance	27,5	25,5	-7,3 %	-2,00
Opérations ville, vie. vacances	46	44	-4,3 %	-2,00
Totaux pour le chapitre	444,88	432,08	-2,9 %	-12,80
Total des dépenses ordinaires	572,88	536,03	-6,4 %	- 36,85

TITRE V - INVESTISSEMENTS EXECUTÉS PAR L'ÉTAT

57-71 - Études et assistance technique
Politique de la ville et du développement social urbain	3,75	3,25	-13,3 %	-0,50

TITRE VI - SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT ACCORDÉES PAR L'ÉTAT

67-10 - Politique de la ville et du développement social urbain
Ponds social urbain (CP)	170	118	-30,6 %	-52,00
Contrats de ville (CP)	80	150	87,5 %	+70,00
Grands projets urbains et établissements publics de restructuration
urbaine (nouveau) (CP)		43,5		+43,50
Totaux pour le chapitre (CP)	250	311,5	24,6 %	+61,50
Total des dépenses en capital	253,75	314,75	24,0 %	+61,00
Total des crédits de paiement consacrés a la politique de la ville	826,63	850,78	2,9 %	+24,15

Les dépenses ordinaires accusent une diminution de 6,4 % par rapport à 1996 avec 536 millions de francs alors que les dépenses en capital augmentent de 24 % pour s'établir à 314,75 millions de francs en crédits de paiement. Cette évolution reflète le redéploiement des crédits en faveur des dépenses d'investissement et au détriment des dépenses de fonctionnement. L'essentiel de la contribution du budget de la ville à l'effort de maîtrise des dépenses publiques porte sur les moyens des services (23,75 millions de francs) et le reste sur les dépenses d'intervention (5,18 millions de francs) soit au total 29 millions de francs sur les titres III et IV.

Le graphique ci-après met en relief la part prépondérante des actions contractuelles dans les dépenses d'intervention inscrites au budget « ville » :

Répartition des interventions en faveur de la politique de la ville et du développement social urbain

En revanche, avec 405 millions de francs, les autorisations de programme diminuent légèrement (-1 %). Elles se répartissent comme suit :

en millions de francs

LFI 96

PLF97

Variation 97/96 en %

TITRE V - INVESTISSEMENTS EXÉCUTÉS PAR L'ÉTAT

57-7l - Études et assistance technique
Politique de la ville et du développement social urbain	3,75	4,17	+ 11

TITRE IV - INTERVENTIONS PUBLIQUES

68-10 - Politique de la ville et du développement social urbain
Fonds social urbain (AP)	240	200	-17
Contrats de ville (AP)	166,3	111	-33
Grands projets urbains et établissements publics de restructuration
urbaine (nouveau) (AP)		90
Totaux pour le chapitre (AP)	406,3	401	-1
Total des autorisations de programme	410,05	405,17	-1

b) Les autres crédits du périmètre budgétaire « ville »

Aux crédits budgétaires inscrits au bleu « ville », il convient d'ajouter d'autres crédits qui viennent abonder en cours d'année par transfert en gestion les lignes du budget de la ville. Il s'agit :

- du compte d'affectation spéciale « Fonds d'aménagement de la région Île-de-France » (FARIF) qui est doté de 199 millions de francs en 1997 (+ 8,2 %) ; ce fonds, dont la gestion est centralisée par le ministère de l'Équipement est organisé en dix chapitres dont deux concernent le développement social urbain ; il est alimenté par la taxe sur les bureaux en Île-de-France qui n'est exigible qu'à compter du 1 ^er mars ;

- des transferts du Fonds interministériel d'intervention pour la politique des villes (FIV) qui s'élèveront en 1997 à 226 millions de francs ;

- des opérations « Ville, vie, vacances » financées par divers ministères (21,5 millions de francs) ; votre rapporteur s'interroge cependant sur le risque de double comptabilisation de cette action dont certaines dotations figurent dans l'agrégat relatif aux crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville (cf. infra) ;

- des crédits du cadre d'emploi de la DIV inscrits au budget du ministère de l'équipement (12,78 millions de francs) ;

Après prise en compte de ces transferts, le périmètre budgétaire des crédits de la ville atteint 1.400 millions de francs en dépenses ordinaires et autorisations de programme (-4,7 % par rapport à 1996) ou 1,310 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement ;

Votre rapporteur note cependant qu'en dépit des observations de la Cour des comptes retracées dans un précédent rapport ^{2 ( * )} , certaines dépenses de fonctionnement de la DIV restent inscrites au budget de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Il s'agit en l'occurrence des dépenses de personnel. Ne figurent pas non plus dans le bleu budgétaire Ville les dotations du FARIF alors que la Cour des comptes relevait que « leur utilisation s'assimile en région Île-de-France à celle du Fonds social urbain sur le reste du territoire » . Votre rapporteur spécial estimait alors qu'une nouvelle présentation comptable du FARIF était opportune

Le tableau suivant récapitule l'ensemble des crédits spécifiques de la ville :

LFI 1995 AP ou DO

LFI 1996 AP ou DO

PLF 1997 AP ou DO

Variation 97/96

en millions de francs

Al - Crédits spécifiques ville
Fonds social urbain	100,00	240,00	200,00	-16,7 %
Prévention de la délinquance	53,50	73,50	69,50	-5.4 %
Fonctionnement de la DIV et animation du programme	29,00	27,00	22,95	-15,0 %
Services publics de quartier	105,00	101,00	81,00	-19,8 %
1 % associatif	16,12	15,00	14,50	-3,3 %
Études	6,11	3,75	4,17	11,2 %
Partenariat national	15,00	11,00	10,82	-1,6 %
Contrats de ville. Pact-urbains GPU et autres conventions	629,30	511,06	538,26	5,3 %
Sous-total bleu « ville »	954,03	982,31	941,20	-4,2 %
CAS-FARIF	175,00	184,00	199,00	8,2 %
Transfert FIV	246,70	267,92	226,00	-15,6 %
Transfert Ville, vie, vacances	21,50	21,50	21,50	0,0 %
Personnel DIV	13,89	14,07	12,78	-9,2 %
Sous-total autres budgets	457,09	487,49	459,28	-5,8 %
Sous-total A1	1 411,12	1 469,80	1 400.48	-4,7 %

2. Des crédits redéployés

a) Un instrument d'action privilégié : les contrats de ville

Dans le budget pour 1997, les crédits consacrés au financement de contrats de ville, programmes d'aménagement concertés du territoire (PACT-urbains) et autres actions contractuelles (chapitre 46-60) sont légèrement réduits par rapport à 1996 pour ce qui concerne le fonctionnement (337 millions de francs contre 344,7 en 1996). La différence de 7,5 millions de francs entre le budget pour 1997 et le budget pour 1996 correspond à la non-reconduction de la dotation inscrite au budget de 1996 à titre non renouvelable.

En revanche, les crédits de paiement correspondant aux opérations d'investissement programmées dans ces contrats (chapitre 67-10) pour 1997 augmentent de 87,5 % pour s'établir à 150 millions de francs (contre 80 millions en 1996).

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits consacrés aux politiques contractuelles depuis 1995 :

Financement des procédures contractuelles
(Crédits de paiement)

en millions de francs

	1995	1996	1997	97/96
Contrats de ville. Pact-urbains et autres conventions
Fonctionnement	463	344,76	337,26	-2,2 %
Investissement	50	80	150	87,5 %
Sous-total	513	424,76	48 7,26	14,7 %
Fonds social urbain	130	170	118	-30,6 %
Grands projets urbains et EPRU			43.5
TOTAL	643	594,76	648,76	9,1 %

En ce qui concerne les autorisations de programme, la décision du Gouvernement de reporter d'un an l'échéance des contrats de plan explique la diminution des crédits de 33 %. Ils passent ainsi de 166 millions de francs à 111 millions de francs.

Par ailleurs, les crédits inscrits sur le budget « ville » seront complétés en 1997 par 226 millions de francs de transferts en provenance d'autres ministères, qui alimentent le Fonds interministériel d'intervention pour la ville (FIV). Au total, le FIV, instrument particulièrement souple de financement des contrats de ville, est doté de 675 millions de francs (contre 771 millions de francs en 1996). Deux raisons président à la diminution des ressources du FIV de 15,6 % :

- l'effort de maîtrise des dépenses des différents ministères se répercute mécaniquement sur les dotations du fonds ;

- les 876 millions de francs de crédits ouverts en 1995 n'ont été consommés qu'à hauteur de 661 millions de francs, ce qui laisse à penser que les dotations initiales ont été surestimées.

Pour rappel, le Fonds unique d'intervention pour la politique de la ville a été mis en place à partir de 1995 au travers de deux lignes budgétaires du ministère de la ville : les chapitres 46-60 article 10 et 67-10 article 20. Ce fonds a pour objet de limiter le nombre des opérations cofinancées par plusieurs ministères, d'assurer une certaine fongibilité des crédits au niveau déconcentré et d'accroître ainsi la lisibilité et l'efficacité de la politique de la ville.

Le FIV est constitué des dotations initiales inscrites sur ces lignes et de dotations transférées en gestion par sept ministères contributeurs. La mise en place de ce fonds unique s'est traduite par une délégation unique (11 au minimum auparavant), une harmonisation des règles de financement, une circulaire d'utilisation unique et une réduction du nombre de propositions d'engagement sur une même opération. Il a permis de renforcer la gestion interministérielle des crédits déconcentrés de la politique de la ville.

La mise en place d'une nomenclature d'exécution permet de suivre au travers des remontées de la comptabilité publique les dépenses réalisées sur le FIV par nature de dépense, par type de destinataire et par département.

Il convient cependant de noter que certains des ministères contributeurs au FIV ont eu, notamment en 1995, une attitude négative vis-à-vis du FIV qui s'est traduite soit par une démarche de compensation, soit par l'abandon du soutien à des actions rentrant dans leur champ de compétence.

Le FIV a été exonéré de la régulation budgétaire en 1996.

Depuis 1995, les montants des transferts en gestion ont évolué comme suit :

Ressources du Fonds interministériel d'intervention pour la ville
(DO + AP)

en millions de francs

	1995	1996	1997
Budget Ville (chapitre 46-60 et 67-10)	629,3	511,1	448,3
Transferts en gestion au FIV
Travail et affaires sociales	151,3	162	115
Jeunesse et sport	44,6	42,1
Aménagement du territoire	17,7	17,7	14
Culture	20	40	60
Justice	9	2	2
Environnement	4,1	4,1	2
Sous-total transferts	246,7	267,9	226
TOTAL	876	779	674,3

Source : Ministère de l'aménagement du territoire de la ville et de l'intégration

Le graphique ci-après illustre la répartition des dépenses d'intervention du FIV (chapitre 46-60-10) par article d'exécution en 1995 :

b) La poursuite de l'effort d'investissement dans les quartiers

Alors que le budget de 1995 réorientait de façon légitime les dépenses ordinaires des opérations en capital vers les chapitres de fonctionnement, le budget de 1996 consacrait la primauté donnée à l'investissement dans un contexte de restriction budgétaire. Le projet de budget pour 1997 réaffirme la primauté de l'investissement dans les quartiers.

Ainsi, afin d'accélérer le financement des grands projets urbains (GPU) et des établissements publics de restructuration urbaine (EPRU), un comité interministériel des villes du 2 juillet 1996 a décidé de créer une ligne budgétaire nouvelle au chapitre 67-10 du ministère de la ville pour assurer la gestion de ces crédits. Abondée de 90 millions de francs par transfert en gestion en 1996, cette ligne est dotée dans le projet de loi de finances pour 1997 de 90 millions de francs en autorisations de programmes et de 43,5 millions de francs en crédits de paiement.

Les crédits d'investissement contractualisés

	67-10-20 FARIF	Autres ministères	Logement	Total
Île-de-France	250	370	630	1.250
Nord-Pas-de-Calais	50	75	125	250
PACA	50	75	125	250
Rhône-Alpes	100	148	252	500
TOTAL	450	668	1.132	2.250

Source : Jaune budgétaire.

À ces crédits contractualisés, il faut ajouter pour 1994 une enveloppe spécifique issue du plan de relance pour la politique de la ville, soit 605 millions de francs qui ont permis la réalisation d'opérations structurantes telles l'échangeur de Grigny, la voie de désenclavement à Clichy, les infrastructures de la ZAC centre ville à Vaulx-en-Velin.

Au total, tous crédits d'État confondus, les grands projets urbains disposeront en 1997 de financements à hauteur de 400 millions de francs répartis comme suit :

FSU	FARIF	Autres ministères	Logement	Total
26,6	50	90	226	392,6

En revanche, le Fonds social urbain (FSU) qui permet d'engager des opérations d'investissement en complément de celles inscrites au titre des contrats de ville ou des GPU, voit sa dotation amputée de 52 millions de francs (soit une diminution de 31 %). Elle s'établit à 118 millions de francs contre 170 millions de francs en 1996 en raison de l'étalement des crédits du FSU sur une année supplémentaire.

c) La poursuite des économies sur les dépenses non contractuelles

La baisse des crédits de la délégation interministérielle à la ville

Administration de mission créée par le décret du 28 octobre 1988 auprès du Premier ministre, la « DIV » est composée de 95 fonctionnaires mis à disposition par divers ministères. Sa mission est à la fois de coordonner les interventions, d'animer des équipes, d'évaluer les opérations, et de préparer les travaux des instances de décisions (Conseil national des villes et du développement social urbain consultatif, comité interministériel annuel).

En 1997, les crédits de la DIV continuent de diminuer, que ce soit au titre de la consolidation de la régulation budgétaire pratiquée en 1995 et 1996, ou bien de la contribution à l'effort de maîtrise des dépenses de l'Etat :

• les dépenses d'information (lettres de la DIV, soutien à l'audiovisuel, colloques...) diminuent de 300.000 francs pour s'établir à 4 millions de francs.

• les dépenses de fonctionnement sont amputées de 1,7 million de francs, après avoir diminué de 1,5 million en 1996. Elles s'élèvent à 13 millions de francs.

• les dépenses nationales d'animation (colloques, financement du stand de la DIV au congrès HLM de Bordeaux, assistance technique aux opérations « prévention été »...) passent de 3 à 2 millions de francs, et les dépenses déconcentrées d'animation de 5 à 3,95 millions de francs.

Au total, les moyens des services passent de 27 millions à 22,95 millions de francs, soit une baisse de 15 % .

Une diminution de l'aide aux services publics de quartier

L'enveloppe réservée aux Services publics a été déconcentrée pour 70 % en 1996. Elle permet aux préfets de mettre en oeuvre des projets de service public dans les quartiers en difficulté.

En application du Pacte de relance pour la ville. 20 millions de francs sur les 101 millions de francs affectés au chapitre 37-82 en 1996 ont été réservés :

- à l'appel à projets pour les plates-formes de services publics du 28 mars 1996 (9,2 millions de francs).

- à l'extension des opérations « École ouverte » (8 millions de francs).

- et à la prise en charge des frais médicaux des appelés effectuant un service national « ville ».

52 projets de plates-formes de services publics concernant 37 départements dans 20 régions ont été sélectionnés le 6 août 1996. Ils bénéficient d'un appui financier de 9,2 millions de francs sur une dépense totale de 27 millions, soit un taux moyen de subvention supérieur à 30 %.

Les projets retenus revêtent des formes variées :

- la plate-forme en réseau, en connectant tous les partenaires, permet à l'usager de ne se déplacer de l'un à l'autre que pour un traitement effectif de son dossier ;

- la maison des services publics offre un guichet unique grâce à un regroupement de tous les services nécessitant un investissement souvent important ;

- le point info multi-services est une structure légère qui assure l'information des usagers et les prises de rendez-vous. Cette formule facilite un partenariat souvent élargi aux services marchands (électricité, transports.) ;

- la plate-forme mobile consiste à faire circuler dans divers quartiers un bus aménagé et équipé, pour assurer des permanences itinérantes régulières.

Dans le cadre de l'effort de maîtrise des dépenses publiques, le budget pour 1997 prévoit de porter les crédits consacrés aux projets de service public de quartier de 101 à 81 millions de francs (-19,8 %), après qu'ils ont subi une réduction de 4 millions de francs en 1996.

La baisse de 20 millions de francs par rapport à 1996 devrait être compensée par le Fonds interministériel pour la réforme de l'État dont l'intervention devrait permettre l'amélioration des services publics.

Une moindre contribution aux interventions des associations

(1) La poursuite de la tendance à la diminution du soutien aux initiatives locales concourant à la mise en oeuvre de la politique de la ville

Ces crédits ont pour objet de permettre un soutien financier aux associations de quartiers les plus récentes. La répartition entre les régions en est arrêtée par le premier comité interministériel des villes de début d'année. Une étude sur les pratiques mises en oeuvre en 1993 et 1994 sur ce chapitre montre l'utilité de ces crédits pour les petites associations qui ne bénéficient pas d'autres aides, notamment de la part des communes.

En 1997, la dotation continue à diminuer (-1,12 million de francs dont 120.000 francs au titre de la non-reconduction de la dotation inscrite au budget de 1996) pour s'établir à 14,5 millions de francs, après une diminution de 615.000 francs en 1996. Ces crédits sont entièrement déconcentrés.

(2) Un ralentissement de la baisse des crédits du « partenariat national »

Cette ligne budgétaire sert à conclure avec les grandes structures associatives des conventions de partenariat permettant notamment de qualifier leurs réseaux sur les objectifs de la politique de la ville. Les décisions sont prises en comité interministériel des Villes. 42 associations ont été subventionnées en partenariat national en 1995 (UCPA. Droit de cité, scouts de France. CNRS. La mutualité française...)

En 1997, les crédits du chapitre 46-60 article 30 diminuent de 180.000 francs, après avoir régressé de 4 millions de francs en 1996, et s'établissent à 10,8 millions de francs.

d) Un léger tassement de l'effort en faveur de la prévention de la délinquance

Les moyens destinés à la prévention de la délinquance sont légèrement inférieurs à ceux de 1996 après avoir augmenté de 26 millions de francs en 1996 :

- les crédits consacrés aux « actions de prévention de la délinquance » passent de 27,5 à 25,5 millions de francs :

- les opérations « ville-vie-vacances » qui remplacent les opérations « prévention été » depuis l'été 1995 sont dotées en 1997 de 44 millions de francs après avoir vu leur dotation plus que doubler entre 1995 et 1996 (20 à 46 millions de francs). Ces crédits sont complétés, comme cela a été le cas en 1996, par un transfert en cours d'année 1997 à hauteur de 21,5 millions de francs.

Il s'agira en 1997 de couvrir toute l'année pendant les cinq grandes périodes de vacances scolaires et de répartir l'enveloppe nationale interministérielle sur l'ensemble des zones urbaines sensibles, soit la quasi-totalité des départements.

En 1996, les crédits totaux consacrés aux opérations « ville-vie-vacances » se sont élevés à 80,6 millions de francs, dont 13 millions étaient en gestion directe par les ministères et 67,5 millions en gestion interministérielle, pour respectivement 46 millions gérés par la DIV et 21,5 millions provenant des autres ministères et transférés sur le chapitre 46-60 article 50 du budget ville.

* ¹ Outre les crédits inscrits au bleu budgétaire « ville », ces crédits englobent les autres crédits gérés par la Direction interministérielle a la ville (deux chapitres du FARIF) et les transferts en gestion au titre du Fonds interministériel d'intervention pour la ville (226 millions de francs en 1997), soit 1,27 milliard de francs dans le protêt de budget pour 1997.

* ² Rapport général n° 9 fait au nom de la commission des Finances sur le projet de loi de finances pour 1995 : Tome III, annexe n° 3, Affaires sociales, santé et ville ; chapitre III « Les frontières floues du budget de la ville ».