B. LA CROISSANCE DES AUTRES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT DANS LE CADRE DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE
Les crédits inscrits au bleu « ville » et les divers transferts qui abondent en cours d'année les chapitres de ce budget ne reflètent pas l'évolution d'ensemble de l'intervention de l'État en faveur de la ville.
Celle-ci ne peut être appréhendée qu'à travers les différents cercles budgétaires concentriques qui constituent l'effort budgétaire global de l'État en faveur de la ville et qui sont retracés dans le « jaune » budgétaire.
En prenant en compte l'effort budgétaire de l'État pour 1997 et la mise en oeuvre des exonérations fiscales et sociales prévues par le Pacte de relance pour la ville qui se traduit à elle seule par une augmentation de 3,8 milliards de francs des moyens consacrés à la politique de la ville, la contribution financière de l'État à la politique de la ville progresse en 1997 de plus de 28 % par rapport à 1996 pour s'établir à 13,3 milliards de francs.
Votre rapporteur se félicite de la richesse des informations contenues dans le « jaune » budgétaire. Il tient cependant à formuler quatre observations sur sa présentation :
• En premier lieu, et malgré les
observations de la Cour des comptes, ce document continue de présenter
les crédits sous la forme de dépenses ordinaires et
d'autorisations de programme (DO/AP) et non sous la forme de dépenses
ordinaires et de crédits de paiement (DO/CP), ce qui est sans doute
pratique pour l'administration mais non représentatif de l'effort
réellement fourni chaque année ;
• En deuxième lieu, les crédits
présentés continuent à englober le montant de la dotation
de solidarité urbaine qui est une composante de la DGF, ainsi que les
versements du Fonds de solidarité des communes d'Île-de-France
(FSCRIF). Or, lorsqu'il était rapporteur spécial des
crédits de la ville à l'Assemblée nationale, M. Eric
Raoult, notait que
« ces enveloppes ne sauraient être
considérées comme affectées à la politique de la
ville. Il s'agit en effet de versements qui abondent les budgets des communes
bénéficiaires sans lien direct avec la situation des quartiers en
difficulté. L'utilisation qui est faite par les communes de ce
supplément de ressources est d'ailleurs indépendante de la
politique de la ville ».
• En troisième lieu, le
« jaune » pêche par absence de données
numériques « en exécution ». Le lecteur passe
de loi de finances initiale en projet de loi de finances, sans jamais voir
apparaître la loi de règlement, ce qui réduit le rôle
du Parlement à celui d'observateur d'intention et non de
contrôleur de réalisation.
• Enfin, les données figurant dans le
jaune 1997 concernant la loi de finances initiale pour 1996 s'écartent
des données inscrites dans le jaune 1996 au titre du projet de loi de
finances pour 1996, sans qu'une table de concordance permette de
connaître les raisons des écarts.
1. Les autres crédits d'État consacrés à la politique de la ville
Au delà des crédits spécifiques de la ville dont il a été question plus haut, d'autres crédits participent à la politique de la ville à divers titres. Il s'agit :
des crédits contractualisés au sein des engagements « politique de la ville » de chaque contrat de plan État-Région ; cela concerne essentiellement les crédits logement consacrés à la réhabilitation du logement social, les crédits de la DATAR pour les sites de Pact-urbains et les crédits inclus dans les annexes annuelles des contrats de ville. Le montant total des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 1997 s'élève à 1.353,6 millions de francs, en baisse de 5,9 % (cf. section A2 du tableau p. 50).
des crédits ordinaires des autres ministères qui financent les actions inscrites aux programmes d'action des contrats de ville : 745 millions de francs sont prévus en 1997, soit la même dotation qu'en 1996 (cf. section A3 du tableau p. 50).
des crédits identifiables qui concourent à la politique de la ville même si ceux-ci ne sont pas forcément inscrits dans un contrat de ville (cf. section A4 du tableau p. 50).
Le tableau ci-après récapitule l'ensemble des crédits des ministères par actions :
|
LFI 1995
|
LFI 1996
|
PLF 1997 AP ou DO |
Variation 97/96 |
|||
|
en million de francs |
||||||
|
Affaires étrangères |
0,20 |
0,20 |
0,20 |
0,0 % |
||
|
Opérations « Ville, vie, vacances » |
0,20 |
0,20 |
0,20 |
|||
|
Équipement-logement |
291,59 |
308,99 |
307,84 |
0,4 % |
||
|
Études d'urbanisme |
0,80 |
0,35 |
||||
|
Planification urbaine |
4,14 |
4,14 |
4,14 |
|||
|
Agences d'urbanisme |
6,10 |
5,88 |
5,00 |
|||
|
RIH |
100,00 |
100,00 |
100,00 |
|||
|
Études PLH |
1,82 |
2,00 |
||||
|
Démolition |
40,00 |
60,00 |
60,00 |
|||
|
Aide de l'ANAH |
141,00 |
136,00 |
136,00 |
|||
|
Opérations « Ville, vie, vacances » |
0,35 |
0,35 |
0,35 |
|||
|
Acquisitions foncières |
||||||
|
Culture |
19,60 |
60,70 |
15,00 |
-75,3 % |
||
|
Cafés-musique |
4,80 |
4,80 |
- |
|||
|
Opérations « Ville, vie, vacances » |
5,00 |
5,00 |
5,00 |
|||
|
Grands projets urbains |
- |
3,40 |
2,50 |
|||
|
Équipements culturels de proximité et actions culturelles |
9,80 |
47,50 |
7,50 |
|||
|
Intérieur |
138,40 |
181,90 |
138,40 |
23,5 % |
||
|
Acquisitions foncières |
- |
43,50 |
- |
|||
|
Sous-préfet Ville |
6,40 |
6,40 |
6,40 |
|||
|
îlotage |
132,00 |
132,00 |
132,00 |
|||
|
Aménagement du territoire |
261,30 |
258,00 |
172,00 |
-33,5 % |
||
|
ENADT |
261,30 |
258,00 |
172,00 |
|||
|
Éducation nationale |
876,00 |
842,43 |
866,33 |
2,8 % |
||
|
Crédits spécifiques ZEP et indemnités de sujétions spéciale |
772,00 |
730,4 3 |
754,33 |
|||
|
Écoles ouvertes |
4,00 |
12,00 |
12,00 |
|||
|
Sécurité dans les établissements |
100,00 |
100,00 |
100,00 |
|||
|
Jeunesse et sports |
6,00 |
26,28 |
39,71 |
51,1 % |
||
|
L'acations et indemnités aux personnels travaillant dans les quartiers |
6,00 |
6,00 |
6,00 |
|||
|
Équipements sportifs de sécurité |
- |
5,50 |
- |
|||
|
ARVEJ-ZEU |
- |
- |
13,00 |
|||
|
Actions jeunesse et sport |
- |
14,78 |
20,71 |
|||
|
DOM-TOM |
69,53 |
72,88 |
73,00 |
0,2 % |
||
|
Créance de proratisation du RMI Intégration et lutte contre l'exclusion |
69,31 |
72,88 |
73,00 |
|||
|
Intégration et lutte contre l'exclusion |
26,54 |
62,38 |
70,97 |
13,8 % |
||
|
Contrats d'agglomération (actions nationales) |
10,80 |
10,80 |
12,80 |
|||
|
Lutte contre la droque |
14,52 |
50,08 |
56,67 |
|||
|
École ouverte |
1,22 |
1,50 |
1,50 |
|||
|
Santé |
629,68 |
664,80 |
694,00 |
4,4 % |
||
|
Lutte contre la drogue |
629,68 |
664.80 |
694,00 |
|||
|
Justice |
80,19 |
81,35 |
96,58 |
18,7 % |
||
|
Juridiction (cellules départementales,.antennes justice...) |
9,00 |
11,00 |
11,00 |
|||
|
Médiation pénale |
14,00 |
14,00 |
14,00 |
|||
|
Opérations « Ville, vie, vacances » |
0,20 |
0,20 |
0,20 |
|||
|
Aides aux victimes |
7,00 |
8,60 |
8,60 |
|||
|
Conseils départementaux de l'aide juridique |
1,50 |
3,00 |
3,00 |
|||
|
Équipement de la PJJ dans les villes concernées par un contrat de ville ou un |
||||||
|
DST |
48,49 |
40,65 |
40,70 |
|||
|
Fonctionnement des UUER |
- |
- |
13, 88 |
|||
|
Classes relais |
- |
3,90 |
5,20 |
|||
|
FAS |
423,04 |
412,99 |
378,49 |
-8,4 % |
||
|
Commerce et artisanat |
8,83 |
13,60 |
144,00 |
958,8 % |
||
|
FISAC |
8,83 |
13,60 |
4,00 |
|||
|
Fonction publique |
3,82 |
4,00 |
4,00 |
0,0 % |
||
|
Défense |
27,00 |
38,70 |
53,10 |
37,2 % |
||
|
Solde des appelés |
27,00 |
38,70 |
53,10 |
|||
|
Coopération |
2,20 |
2,20 |
2,20 |
0,0 % |
||
|
Opérations « Ville, vie, vacances » |
2,20 |
2,20 |
2,20 |
|||
|
Travail |
320,05 |
543,00 |
1 405,00 |
158,77 % |
||
|
Missions locales et PAIO |
320,05 |
340,00 |
356,00 |
|||
|
Emplois ville |
- |
203,00 |
1 049,00 |
|||
|
Transport |
- |
- |
70,00 |
|||
|
TOTAL A4 |
3 183,97 |
3 574,40 |
4 530,82 |
26,8 % |
||
Contribuent pour l'essentiel à la croissance de 26,7 % de ces crédits le ministère des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat à travers le FISAC (Fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités commerciales et artisanales) et le ministère du travail et des affaires sociales dont les crédits consacrés à la politique de la ville s'accroissent respectivement de 959 % et 159 %.
La progression des crédits de ces deux budgets est la traduction de deux mesures majeures du Pacte de relance pour la ville :
- la création de 50 000 emplois-ville d'ici à la fin 1997 : les premiers emplois ont bénéficié d'une dotation de 203 millions de francs inscrite au budget du travail pour 1996 et le projet de budget pour 1997 prévoit une dotation de 1.049 millions de francs :
- la création d'un établissement public de requalification des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) doté de 130 millions de francs financés par la taxe additionnelle sur les grandes surfaces qui alimente le FISAC.
(4) des crédits de solidarité urbaine distribués à travers la dotation de solidarité urbaine (DSU) de la DGF et le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSCRIF) (cf section A5 du tableau p. 50) :
La réforme de la dotation de solidarité urbaine promulguée le 27 mars dernier consiste à modifier l'indice d'éligibilité des communes et les conditions d'attribution de cette dotation afin de mieux prendre en compte les charges sociales pesant sur les communes - notamment les bénéficiaires d'aides au logement -, et de supprimer les effets de seuil résultant de l'ancien mode de répartition. Grâce à une indexation favorable de la DGF en 1996 et à un partage de la dotation d'aménagement plus favorable aux communes urbaines qu'aux communes rurales, la dotation mise en répartition en 1996 a progressé de 700 millions de francs pour atteindre 2.120 millions de francs (+ 50 %). Le projet de loi de finances pour 1997 prévoit une dotation de 2.200 millions de francs (-3,8 %).
L'indice d'éligibilité de la DSL est également rendu applicable au mécanisme spécifique de solidarité urbaine entre communes d'Île-de-France (FSCRIF) dont la dotation au titre du budget 1996 a atteint 610 millions de francs. Elle régressera légèrement en 1997 pour s'élever à 600 millions de francs.
Votre rapporteur observe cependant que ce mécanisme de redistribution des ressources fiscales entre communes alimenté par un prélèvement sur les ressources fiscales des communes d'Île-de-France, est un dispositif de redistribution horizontale des ressources fiscales des communes et qu'il ne trouve pas sa place dans un agrégat récapitulant les crédits de l'État consacrés à la politique de la ville.
Au total, l'État consacrera en 1997 à la politique de la ville 10.829 millions de francs en dépenses ordinaires et autorisations de programme soit une dépense en progression de 8,8 % par rapport à 1996 (9.957 millions de francs).
Le tableau suivant récapitule l'effort budgétaire de l'État pour la ville depuis 1995 :
en millions de francs
|
LFI 1995 CAP ou DO) |
LFI 1996 (AP ou DO) |
PLF 1997 (AP ou DO) |
Variation 97/96 |
|
|
Crédits spécifiques ville |
1.411 |
1.470 |
1.400 |
-4,7 % |
|
Crédits relevant de divers ministères contractualisés |
1.429 |
1.438 |
1.353 |
-5,9 % |
|
Crédits autres ministères inscrits aux programmes d'action des contrats de ville |
744,45 |
745 |
745 |
0 % |
|
Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville |
3.194 |
3.574 |
4.530 |
+26,7 % |
|
Solidarité urbaine |
1.963 |
2.730 |
2.800 |
+2,6 % |
|
TOTAL |
8.742 |
9.957 |
10.829 |
+ 8,8 % |
Source : jaune budgétaire
2. La dépense fiscale de l'État et le coût de la compensation des exonérations de charges sociales et de fiscalité locale
Pour avoir une appréciation globale des concours de l'État à la politique des villes, il convient de prendre en compte le coût de la dépense fiscale et de la compensation des exonérations de charges sociales et de fiscalité locale prévues par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 et par la loi relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville du 14 novembre dernier (cf. section B du tableau p. 51).
Le coût des exonérations de charges fiscales et sociales dans les 350 zones de redynamisation urbaines (ZRU) et dans les 44 zones franches urbaines (ZFU) créées ou nouvellement définies par le Pacte de relance pour la ville est estimé par le Gouvernement à 1,1 milliard de francs pour ce qui concerne la dépense relative à la compensation des exonérations de charges sociales et à 980 millions de francs pour ce qui est du coût des exonérations de fiscalité.
Ces 980 millions de francs se décomposent ainsi :
• 440 millions de francs au titre de
l'extension de l'exonération de plein droit de la taxe professionnelle
aux établissements pré-existants dans les zones de redynamisation
urbaine, dans la limite de 500.000 francs de bases nettes ;
• 180 millions de francs au titre de
l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les
zones franches urbaines :
• 280 millions de francs au titre de
l'exonération de taxe professionnelle pour les établissements
créés, étendus ou existants dans les zones franches
urbaines, dans la limite de 3 millions de francs de base nette :
• 80 millions de francs au titre de
l'exonération de taxe foncière sur les propriétés
bâties pour les locaux à usage industriel ou commercial.
Parmi ces 980 millions de francs, il faut donc distinguer 180 millions de francs qui sont une dépense fiscale pour l'État, et 800 millions de francs qui représentent une perte de recettes fiscales pour les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre - perte de ressources qui sera compensée pour partie par le Gouvernement (flux d'entreprises nouvelles) et pour partie par le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (stock d'entreprises existantes).
Plus précisément, l'imputation de la compensation sur le FNPTP sera effectuée sur la quote-part de la cotisation de taxe professionnelle de la Poste et de France Telecom correspondant au surcroît du montant acquitté de cet impôt par rapport à l'évolution constatée en fonction de l'inflation, soit 460 millions de francs en 1997. Pour les années futures, la somme de 460 millions de francs constituera un montant plafond. En d'autres termes, si le coût des exonérations de taxe professionnelle pour les entreprises existantes excède 460 millions de francs, l'État compensera la différence.
Ces moyens viennent s'ajouter aux exonérations instituées par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 lévrier 1995 qui prévoyait une exonération de taxe professionnelle pour les établissements nouveaux ou étendus, une réduction des droits de mutation sur tonds de commerce et une exonération d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises nouvelles créées dans certaines zones prioritaires d'aménagement du territoire dont les zones de redynamisation urbaine. Ces mesures ont un coût de 463,5 millions de francs en 1997.
Au total, le coût pour les finances publiques des exonérations de fiscalité et de charges sociales est estimé à 2.551 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1997.
La prise en compte des dépenses fiscales et sociales permet de construire un sixième agrégat retraçant l'ensemble des concours de l'État à la politique de la ville, dont le périmètre est évalué à 13,38 milliards de francs dans le projet de budget pour 1997, soit en progression de 28,5 % .
Ces concours se répartissent comme suit :
Répartition des crédits consacrés à la politique de la ville
Ce schéma met en évidence la part marginale du budget de la ville et de l'intégration (9 %) au titre du financement de la politique de la ville et la forte participation des autres ministères qui, en incluant les emplois de ville financés par le ministère du travail, financent plus du tiers des actions en faveur de la ville. Les dotations de solidarité et les dépenses fiscales et la compensation des exonérations de charges sociales comptent respectivement pour 21 % et 19 % dans l'effort global de l'État.