C. LES AUTRES CONCOURS FINANCIERS PLURI-ANNUELS
1. Le Fonds d'action sociale
Le fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS), dont il sera question dans la deuxième partie de ce rapport, a signé le 23 novembre 1993 avec le ministre en charge de la politique de la ville, un accord cadre fixant les conditions de son engagement financier dans la politique de la ville.
Le FAS est signataire de 166 des 214 contrats de ville. En 1996, l'engagement des crédits sur les sites en contrats de ville touts crédits confondus (crédits contractualisés et crédits ordinaires) s'est élevé à 390,34 millions de francs soit près de 60 % de ses crédits d'intervention régionaux.
Le FAS respecte son engagement de contractualisation et va au-delà de ses engagements de l'accord cadre.
2. Le concours des fonds structurels européens à la politique de la ville
La politique de la ville fait l'objet d'une priorité marquée dans l'application en France des fonds structurels, organisés selon six objectifs, dont trois concernent, à des degrés divers, le développement social urbain.
La mise en place des fonds structurels pour la période 1994-1999 avait conduit la France à soumettre à la Commission européenne dans les objectifs à finalité régionale (objectifs 1 et 2) ainsi qu'au titre de l'objectif 3 (intégration des personnes menacées d'exclusion du marché du travail) un important volet relatif à la politique de la ville.
L'ensemble des propositions françaises ont fait pour la plupart l'objet d'agrément par la Commission au cours de l'année 1995. L'année 1997 devrait ainsi revêtir une importance symbolique puisque la barre du 1 milliard de francs de crédits communautaires consacrés à la politique de la ville devrait être franchie (après 785 millions de francs en 1996 et 545 millions en 1995).
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Objectif L'objectif 1 concerne les zones en retard de développement (soit pour la France métropolitaine trois arrondissements du département du Nord et la région Corse). Pour les trois arrondissement du Nord, le document unique de programmation pour la période 1994-1999 dispose d'un axe concernant la politique de la ville, agréé par la Commission, pour un montant de crédits communautaires de 483 millions de francs. Objectif La priorité donnée à la politique de la ville pour la première période de programmation de l'objectif 2, par la circulaire du premier ministre du 17 février 1994, aboutit à un montant global estimé sur la période 1994-1996 à 970 millions de francs au titre du FEDER et à 98,7 millions de francs au titre du fonds social européen (FSE). Près de 90 contrats de ville sont concernés. Cette priorité a été réaffirmée et amplifiée pour la période 1997-1999 : les préfets de régions ont été priés d'accorder une place importante aux quartiers urbains en difficulté dans la stratégie mise en oeuvre à l'occasion des programmes régionaux de l'objectif 2. Ainsi, une mesure spécifique d'un montant variant de 19 à 31 millions de francs sur la période 1997-1999 pour 14 des 38 zones franches urbaines dont le périmètre est situé en zone objectif 2 sera incluse dans les documents uniques de programmation que les préfets de région doivent soumettre à la Commission avant la fin de l'année 1996. Compte tenu de la priorité affichée et d'une pré-affectation d'enveloppe sur les zones franches, le Gouvernement envisage une forte progression des interventions communautaires au titre de la politique de la ville. Objectif En financement communautaire par le Fonds social européen destiné à financer le développement des emplois de services dans les quartiers urbains, abondera notamment le budget de la ville à hauteur de 387 millions pour la période 1996-1999. |
Le premier programme d'initiative communautaire (PIC URBAN) en direction des quartiers en difficulté a été adopté en 1994 avec le soutien unanime des États membres. Une enveloppe de 360 millions de francs a été attribuée à la France au profit de huit sites. Les décisions d'agrément de la Commission européenne sont intervenues au cours du premier semestre 1996 pour sept des huit sites. La dernière décision devrait intervenir avant la fin de l'année. Une seconde phase de l'initiative URBAN permettra d'élargir ce programme à cinq sites supplémentaires pour une enveloppe de 161 millions de francs sur une période de trois ans (1997-1999), dont 22,75 sur une zone objectif 1,52 millions de francs seront mobilisés en 1997.
Le PIC REGIS destiné aux départements d'Outre-mer, comprend, à la demande de la France, un volet relatif à la politique de la ville. Le Gouvernement a présenté un site dans chacun des DOM.
Le PIC Emploi et Ressources humaines comprend plusieurs volets destinés respectivement aux personnes défavorisées, aux jeunes et aux femmes, qui ont vocation à s'articuler étroitement avec les contrats de ville. Un nouveau volet « Intégra » prévoit une intervention intégrée et coordonnée sur les zones urbaines défavorisées, ce qui porte à 20 millions de francs environ le concours estimé de ces actions à la politique de la ville.
Pour 1997, l'estimation annuelle des montants de fonds structurels intervenant sur la politique de la ville au titre des objectifs 1, 2 et 3 est la suivante :
en millions de francs
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- objectif 1 |
190 |
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- objectif 2 - FEDER |
500 |
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- objectif 2 - FSE |
30 |
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- objectif 3 |
250 |
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Sous-total |
970 |
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Estimation des interventions au titre des PIC |
154 |
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TOTAL |
1.124 |
3. La Caisse des dépôts et consignations et les prêts projets urbains (PPU)
Principal financeur des investissements réalisés sur les quartiers d'habitat social, la Caisse des dépôts et consignations s'est engagée dès 1989 à accompagner la politique de développement urbain mise en oeuvre par le Gouvernement à travers les prêts projets urbains (PPU) financés sur fonds d'épargne et des financements sur fonds propres accordés dans le cadre du Programme développement solidarité (PDS), qui entre en 1995 dans une troisième phase triennale.
Les PPC constituent l'instrument privilégié de la mise en oeuvre de la politique de la ville : ils représentent un montant quasi équivalent à celui des seuls crédits spécifiques gérés par la DIV, et une part importante des financements de l'État sur ce secteur.
Les actions financées doivent s'inscrire dans la géographie prioritaire de la ville définie par l'État. Les prêts sont attribués dans le cadre de programmations concertées établies soit aux niveaux régional et départemental entre l'État et la Caisse des dépôts (ceci pour plus de 90 % des cas), soit au niveau national, pour des opérations complexes ou particulières, entre la DIV et la Caisse des dépôts.
Les PPU apportent une aide essentielle au financement de l'intervention dans les quartiers, des collectivités locales, des organismes HLM, des SEM et autres investisseurs locaux, avec une participation majoritaire aux plans de financement de l'ensemble des opérations engagées. Leur champ d'intervention a subi plusieurs adaptations ; les PPU financent aujourd'hui l'ensemble des investissements - hors logement - liés à la politique de la ville.
L'intervention de la Caisse des dépôts dans la mise en oeuvre de la politique de la ville a fait l'objet d'un nouveau protocole d'accord signé le 7 mai 1996 qui :
- porte l'enveloppe de PPU à 7,5 milliards de francs sur trois ans (2,5 milliards de francs par an de 1996 à 1998), dans le cadre du Pacte de relance, avec un taux d'intérêt ramené à 5,5 % en 1996, contre 6,5 % servi précédemment,
- prévoit une enveloppe de 5 milliards de francs de prêts spécifiques (les prêts « pacte de relance pour la ville » à un taux privilégié de 4,3 %) accordés aux organismes HLM et destinés à l'amélioration et l'entretien de 500.000 logements sociaux des zones urbaines sensibles, conformément aux dispositions prises dans le cadre du Pacte de relance.
En protocole entre l'État et la Caisse des dépôts a été conclu le 9 mai 1996 pour déterminer les conditions de mise en place des prêts projets urbains et de cette enveloppe spécifique de prêts de réhabilitation.
Enfin, un protocole d'accord conclu entre l'État et les organismes HLM le 6 juin 1996 détermine les modalités de mise en oeuvre des prêts PRV. Ce prêt vise à encourager dans les quartiers prioritaires de la ville, des formes de gestion et d'adaptation en continu du patrimoine dépassant le caractère exceptionnel et séquence habituel de la réhabilitation.
Les enveloppes affectées aux PPU sont en progression régulière comme l'indique le tableau ci-après :
en millions de francs
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1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
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1.000 |
1.000 |
1.000 |
1.000 |
1.500 |
1.500 |
1.700 |
2.500 |
2.500 |
2.500 |
Les versements suivant une croissance parallèle à celle des enveloppes autorisées, passant de 366 millions de francs en 1989 à 1.190 millions de francs en 1995 (soit environ 27 % de croissance).
On note par ailleurs pour l'exercice 1995 une modification profonde de la répartition de la masse des prêts entre les différents emprunteurs : la part relative des collectivités territoriales monte à plus de 90 % (contre 77 % en 1994). Avec des emprunts réduits de moitié par rapport à 1994, les bailleurs et autres investisseurs locaux (OPHLM, OPAC, CCAS, associations, SEM...) se sont nettement désengagés. Ce recul, qui résulte probablement d'un ensemble de facteurs (baisse de la PALULOS et par conséquent des dépenses d'accompagnement, difficultés financières de certains organismes, des SEM d'aménagement et d'équipements) reporte sur les communes et groupements de communes l'essentiel des charges des investissements de la politique de la ville.
En 1995, les PPC sont intervenus pour 50 % dans les plans de financement des opérations, contre 33 % en 1994. Cette forte progression est corrélée à la baisse sensible des subventions (notamment celles de l'État, qui passent de 21 % en 1994 à 16 % en 1995). Parallèlement, l'effort des villes en faveur de l'investissement a nécessité le recours accru à l'emprunt : la part relative de l'auto-financement en fonds propres a également baissé (12 % en 1995 contre 17 % en 1994) comme le montre le graphique ci-après :
