CHAPITRE II : L'ÉVOLUTION DE L'ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE DE L'AUDIOVISUEL
I. LA DIFFUSION PAR VOIE HERTZIENNE
A. LE BILAN DE LA GESTION DES FRÉQUENCES
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a, en application de l'article 17 de la loi n° 94-88 du 1er février 1994, remis, en janvier 1996, un rapport au Parlement dressant le bilan de l'usage des fréquences affectées à la radiodiffusion sonore et à la télévision par voie hertzienne terrestre.
Malgré le développement du câble et du satellite, la diffusion hertzienne terrestre reste, de loin, le principal moyen de mise à disposition du public des signaux audiovisuels, et le restera sans doute pendant de nombreuses années encore. La France compte aujourd'hui environ 22 millions de foyers télévisuels. Le nombre de foyers abonnés au câble est de 1,3 million et celui des foyers recevant la télévision par satellite d'environ 1 million. Au total près de 90 % des Français reçoivent la télévision par voie hertzienne terrestre.
La diffusion hertzienne des programmes de radio et de télévision utilise une ressource naturelle rare, et donc convoitée : le spectre de fréquences.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel s'efforce de gérer et d'attribuer les fréquences qui lui sont confiées dans l'intérêt du public, et dans le respect des missions qui lui sont confiées par la loi : garantir la liberté de communication audiovisuelle et veiller au respect du pluralisme et à la diversification des opérateurs dans les médias audiovisuels.
Cela implique de garantir l'expression de tous les courants de pensée, mais aussi le respect de différentes formes d'équilibre : entre médias, entre styles de programmes, entre formats, entre catégories d'auditeurs (classes d'âge, communautés) et entre opérateurs (secteur public, secteur privé ; réseaux nationaux, stations locales ; groupes de communication, diffuseurs indépendants). Le Conseil l'a fait en s'appuyant sur les ressources techniques dont la loi du 30 septembre 1986 a doté l'instance de régulation, Une harmonie entre services ne peut se réaliser sans harmonie dans l'utilisation des supports. C'est pourquoi les réflexions du Conseil sont intimement liées à des considérations sur d'autres formes d'équilibres, beaucoup plus techniques, concernant l'utilisation de la ressource hertzienne : nombre de fréquences, étendue de couverture, qualité de réception...
1. Une compétence du Conseil supérieur de l'audiovisuel
L'article 100 de la loi du 30 septembre 1986 a transféré à l'autorité de régulation les moyens nécessaires aux tâches de gestion du spectre. Depuis cette date, les évolutions ont été faibles : elles ont porté principalement sur une recherche de déconcentration liée à la mise en place progressive des comités techniques radiophoniques (CTR) que le Conseil a dotés en métropole d'un technicien chacun.
Le Conseil fait largement appel, en application de l'article 100 précité, aux personnels et matériels de Télédiffusion de France.
Une convention, signée en 1991, fixe pour cinq ans le cadre des relations entre les deux organismes.
2. Une compétence plus importante au regard des conséquences de la numérisation sur les besoins en spectre pour télévision
Même si les contours ne sont pas précisés, il est certain que la numérisation va, dans les années à venir, faire évoluer les besoins en spectre pour la diffusion terrestre de la télévision. Plusieurs éléments doivent être pris en considération.
* Toutes choses égales par ailleurs, l'efficacité spectrale du numérique est nettement supérieure à celle de l'analogique. Les progrès importants réalisés dans les techniques de compression d'images et de sons numériques ainsi que le développement de systèmes de codage de canaux performants rendent possible la transmission de beaucoup plus d'informations dans un canal de transmission donné.
L'utilisation d'une technique permettant la construction de « réseaux monofréquence » pourrait cependant améliorer encore cette efficacité.
Une partie au moins des capacités supplémentaires ainsi dégagées sera utilisée pour accroître le nombre de programmes diffusés et la qualité technique du service (amélioration de la qualité de l'image, données associées, portabilité, flexibilité, interactivité). La numérisation de la diffusion terrestre ne se mettra pas en place si les investissements, qu'elle nécessite aussi bien pour les opérateurs que pour le public, ne se traduisent pas par une amélioration du service aussi bien en terme de nombre de services (20 à 25 en plus de l'analogique semblent disponibles en utilisant les « canaux interdits ») qu'en terme de qualité du signal.
Il est exclu d'arrêter brutalement les services analogiques existants. Ceux-ci devront être maintenus pendant une quinzaine d'années au moins. Durant cette période de transition, les services numériques (qu'ils correspondent à la duplication des services analogiques - « simulcast » - ou qu'il s'agisse de services nouveaux) devraient coexister avec les services analogiques, et, très probablement, dans les mêmes bandes de fréquences.
Il résulte de ces perversions qu'à court ou moyen terme, la numérisation entraînera une augmentation du spectre utilisable pour la télévision, ou, si une telle augmentation n'est pas possible, une utilisation encore plus intensive des bandes actuelles. À plus long terme, lorsque la diffusion analogique diminuera, les besoins en spectre nécessaires à la radiodiffusion terrestre pourraient être réévalués, mais cela dépendra de l'évolution de la demande et de la répartition de la diffusion entre satellite, câble et système hertzien terrestre qu'il est difficile de prévoir.
L'introduction de la télévision numérique terrestre poserait, comme pour toute introduction de nouveau service non compatible avec l'ancien, le problème de la bande de fréquence à utiliser. Faut-il rechercher une nouvelle bande de fréquence ou utiliser les « trous » des bandes existantes ? Jusqu'à présent, la préférence est allée vers cette deuxième solution pour trois raisons :
- elle permet au téléspectateur d'utiliser son antenne actuelle de réception TV ainsi que le câble de descente du toit sans aucune modification ;
- un tel partage TV analogique/TV numérique conduit à une utilisation extrêmement efficace du spectre ;
- les « trous » existent réellement dans le cas des bandes TV (ce qui n'est pas le cas de la bande MF qui ne permet pas un partage avec le DAB) ; ils correspondent à des canaux que les récepteurs TV analogiques sont incapables de recevoir, dans l'état actuel de la technologie.
Ainsi, l'utilisation de la bande 470-830 Mhz pour la télévision numérique sert de base à toutes les études de simulation effectuées à l'heure actuelle. Le CSA a autorisé TDF à effectuer plusieurs expérimentations en vraie grandeur soit à des fins de démonstration, soit pour valider certaines options techniques.
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La France est certainement le pays d'Europe (sauf l'Italie) où cette bande est utilisée de la manière la plus intensive (grand nombre de chaînes et couverture importante pour chacune d'elles), ce qui risque de conduire à des disponibilités inférieures à celles de nos voisins pour l'introduction de la télévision numérique. Les préétudes semblent cependant montre qu'une disponibilité de quatre canaux (chacun permettant la diffusion de 4 à 5 programmes) serait possible. |
L'autre solution consistant à rechercher de nouvelles bandes de fréquences se heurte à des difficultés pour trouver de nouvelles ressources dans les gammes d'ondes ayant des propriétés voisines. On est alors conduit à un système relativement différent que l'on considère généralement comme techniquement dérivé du MMDS ( Multipoint Multichannel Distribution System ).
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L'intérêt du MMDS pour la gestion des fréquences Le MMDS a été conçu, au départ, pour regrouper les avantages des trois secteurs que constituent le câble, le satellite et le système hertzien terrestre sans en présenter les inconvénients : - du câble, il a conservé le principe même de la distribution d'un plan de service qui est constitué d'un ensemble de programmes formant un tout transmis globalement. - du satellite, il a gardé le type de diffusion qui s'accommode de fréquences assez élevées (donc de bandes moins saturées) et de faibles puissances rendues possibles par des antennes de réception très directives, donc ayant un gain élevé. - du système hertzien terrestre, il a retenu la technique d'utilisation de sites terrestres élevés pour assurer une couverture vaste à faible coût. Cette situation hybride du MMDS aurait dû en assurer le succès. En fait, elle a constitué un frein à son développement car il est difficile de situer clairement ce nouveau mode de communication. S'agit-il d'un nouveau service ou faut-il le rattacher à un service existant ? En France, la loi du 30 septembre 1986, dans le troisième alinéa de l'article 34, a opté pour un rattachement à la distribution par câble et limite les possibilités aux seules liaisons internes aux réseaux câblés en excluant, en particulier, la réception individuelle. Les conséquences d'un tel choix sont importantes : - le MMDS ne peut pas, dans les zones rurales, se substituer au câble car celui-ci doit toujours être utilisé pour la distribution finale au téléspectateur : - le MMDS ne constitue pas un moyen de diffusion terrestre ; il se limite à remplacer certains tronçons de câble utilisés pour transporter le programme, c'est-à-dire qu'il constitue un ensemble de liaisons hertziennes de transmission du plan de service. Le MMDS se trouve ainsi adapté au transport de programmes de village en village (eux-mêmes câblés), mais son cadre juridique actuel se révèle totalement inadapté à la distribution dans des zones à habitat très dispersé (cas des fermes isolées), alors que techniquement il aurait la capacité de réaliser une telle distribution. Les fréquences traditionnellement utilisées par le MMDS dans les pays qui ont développé ce service appartiennent à la bande des 2,5 Ghz. Bien que celle-ci soit attribuée internationalement aux liaisons fixes, le MMDS constitue dans ces pays un service de distribution jusque chez l'usager et peut donc être considéré comme un service de radiodiffusion. |
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En France métropolitaine, la bande des 2,5 Ghz étant affectée aux forces armées, c'est dans la bande 3,6-3,8 Ghz que le CSA a exprimé son souhait de voir se développer le MMDS. Cette bande est, elle aussi, attribuée pour des liaisons fixes, mais, comme on le sait, c'est bien ce seul type de service qu'autorise l'article 34 de la loi. Dans les DOM-TOM, au contraire, des disponibilités existent au voisinage de 2,5 Ghz, alors que la bande des 3,6-3,8 Ghz n'est pas adaptée compte tenu de l'importante utilisation de cette bande pour les liaisons satellites, en particulier pour transporter vers les DOM-TOM les programmes audiovisuels de métropole. L'élargissement du service MMDS à la diffusion, tel que l'envisage le projet de loi relatif aux expérimentations dans le domaine des technologiques et services de formation, se heurte à l'opposition de la DGPT, de même qu'au souhait du CSA de conserver l'utilisation de la même bande de fréquence 3,6-3,8 Ghz, parfaitement bien adaptée à ce type de service. En effet, la DGPT voudrait que le MMDS utilise une bande affectée internationalement à la radiodiffusion : la seule qui soit disponible est celle des 40 Ghz qui présente l'avantage de faire l'objet d'une recommandation CEPT mais ne permet pas des couvertures dépassant quelques kilomètres. La numérisation des signaux, en augmentant la capacité des voies MMDS, augmentera l'intérêt de ce type de service, en particulier pour l'aménagement du territoire. Il est cependant probable qu'à terme, si le MMDS se développe dans les zones rurales avec la possibilité d'atteindre directement le téléspectateur, la coexistence au même endroit de deux émetteurs MMDS et TV numérique terrestre ne se justifie pas ; en terme de gestion du spectre, une telle situation serait d'ailleurs extrêmement regrettable. On peut alors envisager que le MMDS devienne aussi un complément de télévision de terre dans certaines zones et qu'il permette ainsi d'économiser la partie plus basse du spectre allouée à la télévision. Source : rapport précité du CSA |
3. Les conséquences de la numérisation plaident en faveur d'un renforcement des pouvoirs du CSA pour la gestion du spectre
a) Le renforcement des moyens matériels
Ainsi que cela a été relevé dans plusieurs précédents rapports (rapport du Général Fèvre, rapport Huet), la gestion des fréquences, en France, souffre d'un important manque de moyens.
Or, dans la perspective de la révolution numérique, et donc d'une utilisation plus rationnelle, plus dynamique et plus active du spectre hertzien, il serait indispensable de renforcer les moyens du CSA, en particulier si de nouveaux réseaux devaient être rapidement planifiés.
Une autorité de régulation sans laboratoires de mesures ni budget pour passer des marchés d'études ne peut éviter les difficultés liées à l'absence de tels moyens. Pourtant, dans plusieurs domaines, il serait fort utile d'avoir une meilleure connaissance des paramètres de planification et de leur évolution en fonction des progrès technologiques : par exemple, les limites exactes d'utilisation du monofréquence avec ou sans synchronisation, les rapports de protection en télévision numérique...
Les autorités de régulation de certains pays anglo-saxons (États-Unis et Grande-Bretagne) disposent de tels moyens (laboratoires de recherche-développement, équipes chargées d'établir les normes et spécifications techniques, etc.).
Faute de crédits suffisants, le CSA a rencontré certaines difficultés pour remplir les missions que le législateur lui a assignées.
Le CSA est confronté à la stagnation des crédits en francs courants. Il a également connu la remise en cause de l'équilibre financier de la convention à la suite de l'augmentation des plaintes pour brouillages d'émissions télévisées, elles-mêmes liées au développement de la CB, depuis l'année 1992, ou encore à la mise en place de systèmes de radiomessagerie numérique autorisée par le ministère chargé des Télécommunications.
Dès 1994, le CSA a procédé, avec les représentants de TDF, à un examen approfondi du contenu de cette convention. Cet examen a entraîné la suppression de certaines prestations non strictement indispensables au Conseil et au filtrage des demandes de prestations concernant la protection de la réception. Le remboursement, par le CSA, des prestations effectuées par TDF, qui était de 101,2 millions de francs en 1993, a ainsi pu être limité à 100,8 millions de francs en 1994 et à 95,4 millions de francs en 1995.
La limitation de la somme versée en 1995, résultant d'une annulation de 4,5 millions de francs de crédits par le ministère du Budget, n'a été réalisée qu'au prix d'une suppression quasi totale des activités de la protection de la réception pendant le mois de décembre 1995.
De telles contraintes rendent souvent les tâches du CSA très complexes et les limites qu'elles imposent sont mal ressenties. Une telle situation est regrettable. Elle pose, par ailleurs, un problème de principe : le manque d'autonomie technique du CSA, qui dépend toujours de TDF pour assurer ses missions de régulation, y compris à l'égard de cet opérateur lui-même, ce qui n'est pas admissible ! Même si les agents de TDF, mis à la disposition du CSA, ne peuvent être soupçonnés de faillir à la déontologie professionnelle, le CSA devrait avoir les moyens financiers lui permettant de disposer d'équipes techniques sous contrat avec lui.
Au minimum faudrait-il intégrer au CSA certaines équipes de TDF travaillant quasi exclusivement pour le CSA dans le cadre de la protection de la réception.
b) L'amélioration des procédures d'autorisation
Le rapport du CSA sur la gestion du spectre met en lumière deux évolutions souhaitables de la législation.
La reconduction automatique des autorisations d'usage de fréquences des services de radio et de télévision, résultant de la loi du 1er février 1994, soulève un certain nombre de difficultés.
Cette reconduction présente naturellement des avantages pour les opérateurs sur le plan économique, les investissements engagés étant de plus en plus lourds ; elle est plus problématique sur le plan du pluralisme (la pénurie de fréquences n'impliquerait-elle pas une rotation des utilisateurs ?) et de la gestion dynamique optimale du spectre. En particulier, en radiodiffusion sonore, elle rend plus difficiles, voire impossibles les réaménagements de fréquences, nécessaires à une optimisation de l'usage du spectre.
Une gestion optimale du spectre supposerait que le CSA ait les moyens juridiques de refuser de lancer un appel aux candidatures ou de ne pas attribuer toutes les fréquences disponibles lorsqu'il estime que le pluralisme ne l'exige pas et que la viabilité économique de nouveaux opérateurs n'est pas assurée.
Aux termes des dispositions de la loi du 30 septembre 1986 modifiée, le Conseil autorise les extensions des zones de diffusion des services nationaux de télévision après une procédure d'appel aux candidatures alors que ces services sont déjà titulaires d'autorisations de diffusion de services de télévision à vocation nationale.
Des aménagements législatifs pourraient permettre un allégement de cette procédure dans le cas où une telle simplification ne porterait atteinte ni au pluralisme ni au dispositif anti-concentration.
c) Adapter le cadre juridique aux évolutions technologiques.
Dans le rapport précité consacré à l'usage des fréquences, le CSA plaide, une nouvelle fois, pour l'adaptation du cadre juridique actuel aux évolutions technologiques.
Afin de « tenir compte de l'universalité des signaux transmis », le CESA se prononce en faveur d'une définition large de la communication audiovisuelle.
Des services d'une nature nouvelle font leur apparition, en raison de l'apparition de deux grandes tendances non exclusives l'une de l'autre :
- la première concerne l'évolution des chaînes traditionnelles qui opteront pour une diffusion décalée de leurs programmes (« multiplexage »), une programmation de plus en plus ciblée et un recours accru au téléachat sous toutes ses formes, comme source de financement nouvelle ou d'appoint ;
- la seconde est liée à l'apparition de nouveaux services proprement dits :
* paiement à la séance et vidéo à la demande : une évolution pourrait intervenir du paiement à la consommation vers la télévidéothèque à domicile. Dans le premier cas, il existe une programmation préétablie par le diffuseur, dans le second cas, le téléspectateur sélectionne l'émission qu'il souhaite recevoir au moment de son choix ;
* services interactifs sur sites ou sur réseaux : chaînes de jeux permettant de jouer seul ou avec d'autres, services de type télématique, télétravail, banques de données, téléchargement en tous genres (jeux, imagerie médicale, encyclopédies, information, presse, etc.).
Certains de ces services ont une nature nouvelle mêlant communication audiovisuelle et télécommunications. Or les enjeux politiques et culturels inhérents au secteur audiovisuel plaident pour une définition large de la communication audiovisuelle. Il importe, en effet, d'affirmer simultanément le primat des services sur les infrastructures mais également leur caractère indissolublement lié. Mais parallèlement, cette affirmation doit donner lieu à une rationalisation des obligations de contenu existant à l'heure actuelle.
Cette évolution se fonde également sur l'utilisation indifférenciée des supports.
Il sera ainsi de plus en plus difficile de distinguer les supports - et, partant, le régime qui leur est applicable - à partir de la nature des messages véhiculés. Services de télécommunications et services de communication audiovisuelle tendent à emprunter les mêmes supports de communication, voire à se confondre au sein d'un service universel multiplexé.
La gestion de la ressource en sera nécessairement affectée, tant au travers des procédures d'autorisation, aujourd'hui distinctes entre services et entre supports, que par l'affectation de cette ressource entre les différents services.
La rapidité de l'évolution technologique devrait enfin favoriser l'extension du pouvoir de régulation du CSA.
Ces rapides mutations technologiques rendent plus difficile l'application de la loi. La rédaction de lois ou décrets toujours plus techniques ne parvient en effet plus à accompagner l'évolution du secteur. L'efficacité et la pérennité de la volonté du législateur doivent faire appel à des instruments juridiques souples et évolutifs. À ce titre, le développement des fonctions de régulation du CSA, accompagné d'un pouvoir conventionnel élargi, lui apparaît comme une voie naturelle et privilégiée.
La mise en place rapide de systèmes nouveaux pose fréquemment des problèmes de norme minimale à respecter par le matériel d'émission. E effet, en l'absence de telles règles il est difficile d'effectuer une planification efficace des fréquences et des sites d'émission. Des brouillages risquent d'apparaître dans le cas d'une qualité technique insuffisante des équipements. Pour éviter des difficultés de ce type lors du développement des nouveaux services, il serait utile que le CSA soit investi du pouvoir de normalisation en ce qui concerne les caractéristiques techniques fondamentales des signaux émis.