II. LES INÉGALITÉS DE CHARGES
A. PRÉAMBULE MÉTHODOLOGIQUE
Le dernier alinéa de l'article 72-2 précise que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».
Il convient ainsi de noter que l'ambition de la péréquation doit être d'atténuer les écarts de richesse mais aussi ceux afférents aux charges : à l'initiative du Sénat, en effet, le projet de loi constitutionnel initial qui prévoyait la correction des « ...inégalités de ressources.. » a été amendé, laissant le champ libre à une investigation portant aussi sur les écarts de dépenses.
Deux préambules méthodologiques doivent être apportés.
a) Le premier postulat qui anime cette recherche a été de ne considérer que les dépenses obligatoires des départements.
Pour apprécier la faculté de chaque département à pratiquer une politique discrétionnaire, il convient de commencer par mesurer la part des recettes grevée par ces compétences strictement obligatoires.
Le delta constitue la marge de manoeuvre dont bénéficie l'exécutif pour se montrer, éventuellement, plus généreux que ne l'y contraignent les exigences légales, ou bien alimenter des politiques dites facultatives, assurer de nouvelles compétences...
Certains soulignent que, de fait, de nombreuses dépenses non recensées comme « obligatoires » par le législateur ont acquis cette force aux yeux des administrés, et qu'il était délicat de revenir sur un engagement, fût-il facultatif.
Au-delà de la subjectivité d'une telle appréciation (les administrés sont-ils davantage attachés aux efforts en faveur du haut débit ou bien de la promotion touristique ?), l'analyse se heurte, ici, au recensement des données, très imparfait en ce qui concerne ce type de dépenses.
L'analyse limitera donc son horizon aux dépenses obligatoires, pour lesquelles il convient de rappeler la définition précise (cf. plus bas).
b) Le deuxième a priori méthodologique a consisté à privilégier la notion d'indice synthétique de coût sur celle de dépense par habitant au sens « somme des charges divisée par nombre d'habitant »
L'objectif sera de mesurer une sorte d'indice synthétique de coût, à même de neutraliser en amont les différents choix budgétaires des départements : seule cette pratique évite en effet que, pour une même dépense obligatoire, un département qui affiche une gestion plus dynamique soit considéré comme moins favorisé qu'un département plus rigoureux.
Apprécier le poids des dépenses obligatoires à l'aune d'un indicateur qui ne ferait que rapporter les dépenses figurant sur un chapitre au nombre d'habitant du département reviendrait donc à consentir une sorte de prime à ceux dont la gestion est la moins rigoureuse (pour ne pas dire « orthodoxe » ?).
Le présent document s'attachera donc, pour chaque indicateur de charges, à raisonner en multipliant un indicateur physique réel, propre au département, par un coût moyen national.
Par exemple, le poids de la compétence « dépenses de fonctionnement des collèges » sera établi en multipliant le coût moyen national « Collèges » par le nombre effectif de collégiens dans le département considéré.
Ainsi, le fait de retenir un indicateur physique réel permet bel et bien de considérer la caractéristique dudit département (nombre de RMistes, kilométrage de voirie...), mais le raisonnement en coût moyen neutralise les choix individuels.
Définition des dépenses obligatoires au sens du code général des collectivités territoriales
L'article L. 3321-1 du Code Général des Collectivités Territoriales définit les dépenses obligatoires relevant de la compétence des départements de la manière suivante :
1°- Les dépenses relatives au fonctionnement des organes délibérants et à l'entretien de l'hôtel du département ;
2°- Les dépenses relatives aux indemnités de fonction prévues aux articles L. 3123-15 à L. 3123-18 et aux frais de formation des élus visés à l'article L. 3123-12 ainsi que les cotisations au fonds institué par l'article L. 1621-2 ;
3°- Les cotisations au régime général de la sécurité sociale en application de l'article L. 3123-20-2 et les cotisations aux régimes de retraites des élus en application des articles L. 3123-21 à L. 3123-24 ;
4°- La cotisation au Centre national de la fonction publique territoriale ;
5°- La rémunération des agents départementaux ;
6°- Les intérêts de la dette ;
7°- Les dépenses de fonctionnement des collèges ;
8°- La participation du département aux dépenses de fonctionnement des instituts universitaires de formation des maîtres ;
9°- Les dépenses liées à l'organisation des transports scolaires ;
10°- Les dépenses relatives à l'action sociale, à la santé et à l'insertion mises à la charge du département ;
10° bis - Les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie ;
11°- Les frais du service départemental des épizooties ;
12°- La participation au service départemental d'incendie et de secours ;
13°- Les dépenses résultant de l'entretien des biens transférés au département par application des dispositions de l'article L. 318-2 du code de l'urbanisme ;
14°- Les dépenses de construction et grosses réparations des collèges ;
15°- Les dépenses d'entretien et construction des ports maritimes de commerce et de pêche ;
16°- Les dépenses d'entretien et construction de la voirie départementale ;
17°- Les dépenses de remboursement de la dette en capital ;
18°- Les dettes exigibles ;
19°- Les dotations aux amortissements ;
20°- Les dotations aux provisions ;
21°- La reprise des subventions d'équipement reçues.
La notion de dépense est différente de la notion de charge :
- alors que le code général des collectivités territoriales englobe sous la notion de « dépense » le remboursement de la dette ou encore les amortissements et les provisions...
- la notion de « charge » reprend, elle, exclusivement les mouvements qui sont directement liés à l'exercice d'une compétence : on retiendra donc dans la liste ci-dessus : les dépenses relatives aux collèges, aux transports urbains, à la voirie, au SDIS, à l'aide sociale et au personnel.