3. Le bilan contrasté du déploiement
(1) Des outils bien reçus par l'ensemble des utilisateurs
Les outils déployés dans le cadre du programme Copernic connaissent un succès réel. Qu'elle concerne les redevables particuliers ou redevables professionnels, la montée en charge des applications de télé déclaration et de télépaiement en atteste.
Dans leurs travaux quotidiens, les agents ont recours à Adonis et Adélie, deux applications de consultations des données des particuliers et des entreprises, sont devenues incontournables. Ces applications, qui traduisent opérationnellement la notion de compte fiscal simplifié, sont opérationnelles depuis 2002 et 2004. Les données restituées ont progressé dans le sens d'une plus grande exhaustivité et d'une meilleure qualité, à mesure que le périmètre des contributions intégrées s'est élargi et que les référentiels ont été fiabilisés.
Si l'appropriation de toutes les fonctionnalités des outils Copernic n'est pas encore effective auprès de tous les agents, leur déploiement a produit un effet vertueux sur la redéfinition des processus-métiers et probablement sur la coopération entre ces métiers. Dans le domaine du contrôle de l'impôt par exemple, le déploiement des applications du programme Copernic fait naître dans les services fiscaux une réflexion sur les possibilités nouvelles qu'elles offrent, mais aussi des attentes encore non satisfaites d'outils spécifiques d'aide au contrôle.
(2) Le retard accusé de l'application de recouvrement
L'application RSP visait initialement à refondre en une application unique l'ensemble des outils du recouvrement, qu'ils concernent les impôts particuliers ou les impôts professionnels, les impôts sur rôles ou les impôts auto liquidés. C'était une composante majeure de l'ambition initiale.
En outre, RSP devrait aussi devenir la seule interface avec Chorus.
Or, ce projet est celui qui enregistre les retards les plus significatifs sur le programme. À l'origine prévue en 2007, l'échéance du déploiement est aujourd'hui repoussée à 2012. L'échec de l'application unique de recouvrement met en évidence l'une des limites initiales du programme. Après l'abandon de la réforme des administrations fiscales en 2001, Copernic devait moderniser les outils, tout en étant neutre vis-à-vis des méthodes de travail. Or, les processus mis en oeuvre pour le recouvrement des différents impôts étaient trop dissemblables pour être pris en charge en s'affranchissant d'une réingénierie profonde des processus. Une première tentative de limitation du périmètre de RSP au recouvrement des impôts sur rôle, en 2006, a échoué. En 2009, la DGFiP a pour projet la création de pôles spécialisés dans le recouvrement offensif, ce qui conduira à harmoniser et simplifier les règles de gestion et de recouvrement de l'impôt. L'application devrait apporter au terme des développements en cours un outil de recouvrement forcé qui se substituera à plusieurs applications obsolètes.
Les causes principales du retard ont été masquées, du fait que l'application de recouvrement a été repoussée à la dernière partie du programme afin de bénéficier des référentiels des personnes et des occurrences fiscales, de la connexion des applications d'assiette de la fiscalité personnelle et foncière et de la refonte des applications d'assiette de la fiscalité professionnelle.
Pour une part également, le retard trouve sa source dans des rivalités entre les prestataires d'un groupement de sociétés constitué pour développer RSP, qui ont conduit en 2005 à des négociations longues avec l'administration sur les spécifications de l'application.
À la fin de l'été 2009, l'avenir et les fonctionnalités de la nouvelle définition de RSP sont encore incertains .
(3) Les conséquences du retard de RSP
Au niveau du déploiement des outils de Copernic , les retards enregistrés sur RSP ont peu de conséquences sur la bonne marche des services métiers. Le recalibrage et la redéfinition des vagues de déploiements ont été pragmatiques et pertinents. Cette réorganisation en vagues a permis de gérer le déploiement en éliminant les effets des dépendances fonctionnelles entre les outils. Les outils mis en production dans une vague peuvent ainsi fonctionner régulièrement et indépendamment des outils des vagues suivantes.
Au niveau du système d'information financière de l'État (SIFE) , les retards enregistrés sur RSP dégradent l'appréciation du risque lié aux contrôles. La livraison retardée de cet outil va nécessiter des solutions provisoires pour interfacer les données avec les applications comptables. Dans CHORUS, les flux comptables seront, dans un premier temps, issus d'une adaptation des outils comptables actuels (CGL) avant de provenir directement de RSP. Pour les impôts auto-liquidés, MEDOC gérera encore et pour une durée indéterminée les traitements d'imputations comptables, malgré les écarts observés par rapport aux dispositions de la LOLF en la matière. Cette architecture provisoire est également pénalisante pour les travaux d'exploitation informatique, sur le plan technique et budgétaire ; elle est porteuse de limitations anormales à l'évaluation des risques (sécurité des données et risques de contrôle).
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Les applications du recouvrement des impôts Historiquement la gestion des impôts auto liquidés était supportée par l'outil MEDOC interfacé avec la base de données de redevables professionnels ( BDRP ). Cet ensemble applicatif assurait la gestion de ses propres référentiels, des déclarations, des encaissements et de la comptabilité. Le recouvrement contentieux était pris en charge par l'application MIRIAM , interfacée en aval. La gestion des impôts sur rôle s'appuyait sur les outils REC , MEN et RAR . Les deux premières applications assurent la gestion du recouvrement amiable et spontané et la troisième la gestion du recouvrement forcé (ou contentieux). Avec le déploiement des outils du programme Copernic, cette architecture a été profondément repensée : - Les référentiels nationaux ont été substitués aux référentiels propres des applications. - La gestion du recouvrement au sens large, qui devait initialement être portée par l'application RSP (Refonte des Systèmes de Paiements), sera partagée entre RSP et les applications anciennes. Dans cette architecture projetée en 2009, le recouvrement amiable et spontané continuera à être pris en compte dans les applications existantes REC/MEN et MEDOC , tandis que RSP sera substitué aux applications RAR et MIRIAM . RSP assurera par ailleurs l'interfaçage des données comptables avec CHORUS pour l'ensemble des recouvrements. Une étude sur le remplacement des applications REC/MEN et MEDOC pour la gestion du recouvrement amiable et spontané a été lancée en 2009. Le déploiement des outils qui succèderont à ces applications anciennes sera en tout état de cause géré en dehors de la sphère de Copernic. |
Aujourd'hui, la nécessité de procéder à une réingénierie des processus de recouvrement de l'impôt a enfin été prise en compte, mais le nouveau calendrier n'est pas arrêté . Les applications de gestion historiques (MEDOC, REC/MEN, RAR) sont vieillissantes et sources de risques avérés pour la fonction comptable. L'enjeu affecte directement l'opinion du certificateur dans la mesure où depuis trois ans une réserve substantielle porte sur les systèmes d'information 9 ( * ) . Le déploiement de RSP dans son périmètre le plus large est une condition structurante de la levée de cette réserve.
(4) Le compte fiscal unique limité au périmètre de la DGFiP
Dans la gestion de l'impôt, la limitation du périmètre de Copernic à la DGFiP ne satisfait pas l'ambition qui préside à sa conception même.
En effet, le principe du compte fiscal simplifié prend tout son sens dès lors que l'ensemble des contributions de chaque redevable est intégré dans le même outil. Or, les contributions collectées par le réseau des douanes restent gérées en dehors des applications de la DGFiP.
Cette limite impose des ruptures en termes d'analyses et de gestion entre les deux directions générales en charge de l'impôt ; or, le référentiel des douanes et le référentiel de la DGFiP recensent les mêmes personnes morales et physiques. Dans le domaine comptable, cette situation empêche une gestion nationale et consolidée de la situation des redevables. Par exemple, l'évaluation du risque de non-recouvrement doit pouvoir, dans la gestion de la comptabilité de l'État, intégrer l'ensemble des impayés pour un redevable donné. L'évaluation de la provision pour dépréciation des créances qui en résulte doit ainsi traduire les effets de la propagation du risque observé sur une créance à l'ensemble des autres créances sur le même débiteur.
L'extension du compte fiscal de Copernic à la gestion des contributions collectées par le réseau des douanes se justifie par ailleurs d'autant plus que le développement de l'écofiscalité augmente le fractionnement de la matière fiscale entre les deux réseaux. Les débats récents autour de la Contribution Climat Écologie illustrent bien cette perspective. Si ces dispositifs s'appliquaient aux échanges, on peut penser que le réseau des douanes serait mobilisé en priorité pour en assurer la gestion. Pour être effectif, la notion de compte fiscal unique doit donc être étendue à l'ensemble des réseaux collecteurs.
Le raccordement des systèmes d'information des deux directions générales des finances publiques et des douanes en vue de parfaire le compte fiscal unique reste à concevoir et à organiser.
* 9 ) La Cour, dans son rapport sur la Certification des comptes de l'État pour l'exercice 2008, a motivé sa réserve par le constat que, notamment, « les systèmes d'information financière et comptable de l'État demeurent morcelés (...) Ils restent caractérisés par leur faible adaptation aux contraintes de la tenue de la comptabilité générale. Les efforts de fiabilisation déployés depuis 2006 ne permettent toujours pas à la Cour de conclure à la réduction à un niveau acceptable des risques inhérents à ces systèmes, ni à leur suffisante auditabilité . »