Rapport n° 700 (2019-2020) de Mme Gisèle JOURDA , fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 8 septembre 2020
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LISTE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS
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LISTE DES SIGLES
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AVANT-PROPOS
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PREMIÈRE PARTIE :
LA POLLUTION DES SOLS, UN ENJEU SANITAIRE ET ÉCOLOGIQUE MAL MESURÉ ET INSUFFISAMMENT PRIS EN COMPTE DANS NOTRE LÉGISLATION
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I. UNE VISION PARCELLAIRE ET FRAGMENTÉE DES
SITES ET SOLS POLLUÉS EN FRANCE
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A. UN ÉCLATEMENT DES DONNÉES
DISPONIBLES SUR LES SITES ET SOLS POLLUÉS
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1. Une information dispersée entre de
nombreux outils de référencement
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2. Les secteurs d'information sur les sols, un
outil en faveur d'une information renforcée mais dont il est encore trop
tôt pour tirer un bilan
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3. Des données incomplètes et
insuffisamment actualisées
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4. Un effort d'accessibilité à
approfondir
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1. Une information dispersée entre de
nombreux outils de référencement
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B. AMÉLIORER LA QUALITÉ ET LA
LISIBILITÉ DE L'INFORMATION SUR LES SITES ET SOLS POLLUÉS
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1. Consacrer dans la loi un droit à
l'information du public sur la qualité des sols et ses effets sur
la santé et l'environnement
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2. Remédier à l'absence d'information
consolidée sur les sols pollués et les risques sanitaires et
écologiques associés
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3. Achever le recensement des établissements
sensibles bâtis sur ou à proximité de sols
pollués
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4. Faire monter en puissance les secteurs
d'information sur les sols
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a) Améliorer l'articulation entre les SIS,
Basol et Basias
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b) Prévoir un calendrier d'achèvement
des SIS et renforcer l'obligation de révision annuelle
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c) Autoriser l'intégration des ICPE en cours
d'exploitation et les terrains faisant l'objet de servitudes d'utilité
publique aux SIS
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d) Établir une doctrine nationale pour
l'identification des SIS
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e) Créer un droit d'initiative des communes
et EPCI pour la création de SIS
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f) Annexer la carte des SIS au schéma de
cohérence territoriale
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a) Améliorer l'articulation entre les SIS,
Basol et Basias
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1. Consacrer dans la loi un droit à
l'information du public sur la qualité des sols et ses effets sur
la santé et l'environnement
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A. UN ÉCLATEMENT DES DONNÉES
DISPONIBLES SUR LES SITES ET SOLS POLLUÉS
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II. REMÉDIER À UN ARSENAL JURIDIQUE
LACUNAIRE
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A. UNE PRISE DE CONSCIENCE TARDIVE
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1. L'absence d'un véritable cadre
réglementaire européen spécifique à la pollution
des sols
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a) La protection des sols dans le droit
européen
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(1) La compétence de l'Union
européenne en matière de protection des sols
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(2) Des dispositions éparses dans plusieurs
directives européennes relatives à la protection et à la
réhabilitation des sols
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b) Surmonter les blocages qui n'ont pas permis aux
projets de directive sur les sols d'aboutir
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a) La protection des sols dans le droit
européen
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2. Une approche française sectorielle de la
prévention et de la gestion de la pollution industrielle et
minière des sols
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a) Le socle législatif : la loi du 19
juillet 1976 relative aux installations classées
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b) La loi du 4 janvier 1993 a étendu aux
carrières les dispositions de la loi de 1976
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c) La codification des règles applicables
aux ICPE dans le code de l'environnement
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d) Les avancées successives sur le
renforcement des garanties de prévention de la pollution des sols et de
réparation des dommages correspondants
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a) Le socle législatif : la loi du 19
juillet 1976 relative aux installations classées
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3. L'articulation complexe des compétences
de l'État et des collectivités territoriales dans la
prévention et la gestion des pollutions des sols
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4. La responsabilité des exploitants
d'ICPE
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5. Une législation minière en
retrait en termes de responsabilité à l'égard des dommages
sanitaires et environnementaux
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1. L'absence d'un véritable cadre
réglementaire européen spécifique à la pollution
des sols
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B. CRÉER UNE VÉRITABLE
LÉGISLATION DE LA PROTECTION DES SOLS
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1. En dépit de timides avancées
législatives, un encadrement juridique de la protection des sols
encore sous-dimensionné
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a) Des dispositions embryonnaires adoptées
sous l'impulsion du Grenelle de l'environnement
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b) La loi ALUR : l'ébauche d'un droit
spécifique aux sols pollués
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(1) Les SIS, un dispositif plus structuré
d'information sur les sols pollués
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(2) Un nouveau dispositif de « tiers
demandeur » pour la réhabilitation des sites d'ICPE
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(3) Une ébauche de police des sites et sols
pollués
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(a) La réhabilitation des sites
pollués : une clarification des responsabilités et des
modalités d'action des pouvoirs publics
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(b) Le changement d'usage des anciens sites
d'ICPE : la responsabilité du nouveau maître d'ouvrage pour
gérer les pollutions
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c) Un droit des sols fragmenté qui laisse
certaines questions en suspens
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a) Des dispositions embryonnaires adoptées
sous l'impulsion du Grenelle de l'environnement
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2. Un cadre méthodologique national de
gestion des sites et sols pollués, sans portée
contraignante
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a) En l'absence de cadre législatif,
l'élaboration progressive par l'administration d'un ensemble de
« bonnes pratiques »
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(1) D'une volonté d'identifier les sites au
besoin d'évaluer les risques sanitaires
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(2) La consécration progressive
d'une gestion du risque en fonction de l'usage et un rôle
méthodologique accru des circulaires
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b) La consolidation du corpus de circulaires en
une méthodologie nationale de gestion des sites et sols
pollués
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(1) Une réécriture complète
des circulaires applicables en 2007
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(2) Une réactualisation de
la méthodologie nationale en 2017
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c) La nécessité d'acter
juridiquement la place centrale de cette méthodologie,
aujourd'hui encore sans véritable portée contraignante
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a) En l'absence de cadre législatif,
l'élaboration progressive par l'administration d'un ensemble de
« bonnes pratiques »
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3. Poser les jalons d'un véritable droit
des sols
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a) Consacrer une définition de la pollution
des sols
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b) Encadrer les notions de remise en état,
de réhabilitation et d'usage
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(1) Instaurer une typologie des usages en
matière de sites et sols pollués
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(2) Clarifier les notions de réhabilitation
et de remise en état
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c) Renforcer les moyens d'action
transversaux
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(1) Apporter de nouvelles précisions sur la
responsabilité
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(2) Renforcer les obligations de diagnostic
préalable aux projets
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(3) Renforcer les obligations de gestion des
pollutions et de réhabilitation
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(a) Uniformiser les obligations de
réhabilitation applicables aux anciens sites d'ICPE
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(b) Faire en sorte que l'obligation de
réhabilitation ne reste plus l'exception mais s'impose bien comme la
norme
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a) Consacrer une définition de la pollution
des sols
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1. En dépit de timides avancées
législatives, un encadrement juridique de la protection des sols
encore sous-dimensionné
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A. UNE PRISE DE CONSCIENCE TARDIVE
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I. UNE VISION PARCELLAIRE ET FRAGMENTÉE DES
SITES ET SOLS POLLUÉS EN FRANCE
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DEUXIÈME PARTIE :
AMÉLIORER LA SURVEILLANCE
POUR MIEUX PRÉVENIR ET GÉRER
LES RISQUES SANITAIRES ET ÉCOLOGIQUES
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I. RENFORCER L'INSPECTION ET LE CONTRÔLE
POUR MIEUX PRÉVENIR
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A. UN SYSTÈME D'INSPECTION ET DE
CONTRÔLE IMPARFAIT, MARQUÉ PAR PLUSIEURS ANGLES MORTS
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B. METTRE EN PLACE UNE SURVEILLANCE DES SOLS
À MÊME D'ANTICIPER AU MIEUX LEUR POTENTIELLE
DÉGRADATION
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A. UN SYSTÈME D'INSPECTION ET DE
CONTRÔLE IMPARFAIT, MARQUÉ PAR PLUSIEURS ANGLES MORTS
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II. REFONDER LE CADRE NATIONAL ET TERRITORIAL DE
LA RÉPONSE SANITAIRE ET ÉCOLOGIQUE
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A. RÉUNIR LES CONDITIONS D'UNE GESTION
RÉACTIVE, TRANSPARENTE ET HOMOGÈNE SUR LE TERRITOIRE DES RISQUES
SANITAIRES
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1. Redéfinir la gouvernance nationale et
territoriale de la gestion des risques sanitaires associés aux
sites et sols pollués
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a) Renforcer la coordination
interministérielle de la réponse sanitaire dans
la gestion des sites et sols pollués
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(1) La gouvernance nationale et territoriale de
la gestion des risques sanitaires
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(2) Consacrer le rôle d'une cellule
interministérielle dédiée à la réponse
sanitaire et écologique dans la gestion des dossiers les plus
délicats
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b) Renforcer la collaboration entre les agences
nationales, les services déconcentrés de l'État et
les collectivités territoriales dans la gestion des risques
sanitaires
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(1) Instituer une procédure nationale de
veille permanente des risques sanitaires présentés par des sites
et sols pollués
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(2) Systématiser la mise en place de plans
d'action territoriaux de gestion des risques sanitaires et écologiques
associés à des pollutions des sols
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a) Renforcer la coordination
interministérielle de la réponse sanitaire dans
la gestion des sites et sols pollués
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2. Améliorer la qualité des
évaluations quantitatives des risques sanitaires
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a) Perfectionner le système des valeurs
toxicologiques de référence
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(1) Rationaliser la construction des valeurs
toxicologiques de référence et maximiser l'accès aux
données sur ces valeurs
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(2) Développer la construction de nouvelles
valeurs toxicologiques de référence pour des substances
polluantes dont la toxicité est scientifiquement établie
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b) Parfaire le référentiel de
l'évaluation quantitative des risques sanitaires
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a) Perfectionner le système des valeurs
toxicologiques de référence
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3. Garantir un suivi sanitaire réactif et
proportionné des populations exposées
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4. Renforcer la connaissance scientifique des
effets des pollutions des sols sur la santé et la
biosphère
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1. Redéfinir la gouvernance nationale et
territoriale de la gestion des risques sanitaires associés aux
sites et sols pollués
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B. AMÉLIORER LA RÉPARATION DES
PRÉJUDICES ÉCOLOGIQUES
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1. Un impact écologique de la pollution des
sols encore mal appréhendé
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a) Un impact environnemental mal connu et
généralement jugé secondaire par rapport aux
conséquences sanitaires de la pollution des sols
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b) Un intérêt croissant pour le
sujet
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c) Vers un renforcement de la prise en compte des
effets de la pollution des sols sur la biodiversité dans le cadre
réglementaire
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a) Un impact environnemental mal connu et
généralement jugé secondaire par rapport aux
conséquences sanitaires de la pollution des sols
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2. Mieux actionner le principe pollueur-payeur
dans la réparation des dommages environnementaux
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a) La définition progressive d'un cadre
juridique visant à la réparation des dommages causés
à l'environnement
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(1) Le régime de responsabilité
environnementale et ses limites
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(2) L'inscription du préjudice
écologique dans le code civil par la loi de 2016 pour la
reconquête de la biodiversité, de la nature et
des paysages
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(3) La proposition d'inscription du crime
d'écocide dans le code pénal
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b) Une insuffisante compensation des dommages
liés à la pollution des sols
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a) La définition progressive d'un cadre
juridique visant à la réparation des dommages causés
à l'environnement
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1. Un impact écologique de la pollution des
sols encore mal appréhendé
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A. RÉUNIR LES CONDITIONS D'UNE GESTION
RÉACTIVE, TRANSPARENTE ET HOMOGÈNE SUR LE TERRITOIRE DES RISQUES
SANITAIRES
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I. RENFORCER L'INSPECTION ET LE CONTRÔLE
POUR MIEUX PRÉVENIR
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TROISIÈME PARTIE :
FAIRE DE LA RECONVERSION DES FRICHES
UNE OPPORTUNITÉ POUR LE DÉVELOPPEMENT
DURABLE DES TERRITOIRES
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I. LA RECONVERSION DES FRICHES INDUSTRIELLES OU
MINIÈRES : UN POTENTIEL DE DÉVELOPPEMENT DURABLE
DES TERRITOIRES INSUFFISAMMENT EXPLOITÉ
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A. UN MARCHÉ DE LA DÉPOLLUTION ET DE
LA RECONVERSION DES SITES ET SOLS POLLUÉS DONT LE DYNAMISME DOIT
ÊTRE SOUTENU
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1. Une filière française de la
dépollution qui s'est fortement professionnalisée
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2. Un marché de la reconversion qui
requiert une synergie entre acteurs publics et privés
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a) Le rôle central des collectivités
territoriales, des établissements publics fonciers et de l'Ademe dans la
dépollution et la reconversion
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(1) Les collectivités territoriales
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(2) Les établissements publics fonciers
d'État et locaux
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(3) Le rôle de l'État, via l'Ademe et
le BRGM
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b) Un secteur privé qui mise sur le
savoir-faire d'opérateurs de plus en plus intégrés
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a) Le rôle central des collectivités
territoriales, des établissements publics fonciers et de l'Ademe dans la
dépollution et la reconversion
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1. Une filière française de la
dépollution qui s'est fortement professionnalisée
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B. UNE CONNAISSANCE DES FRICHES
AMÉNAGEABLES À PARFAIRE
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A. UN MARCHÉ DE LA DÉPOLLUTION ET DE
LA RECONVERSION DES SITES ET SOLS POLLUÉS DONT LE DYNAMISME DOIT
ÊTRE SOUTENU
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II. MOBILISER LES FRICHES INDUSTRIELLES ET
MINIÈRES DANS UNE DÉMARCHE D'AMÉNAGEMENT
DURABLE
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A. FAVORISER LE RECOURS À UNE
DÉPOLLUTION ET UNE RECONVERSION VERTUEUSES ET RESPECTUEUSES DE
L'ENVIRONNEMENT
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1. Une excavation des terres encore largement
prépondérante dans le traitement des sols
pollués
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2. Accompagner le développement de
techniques de dépollution et de projets de réhabilitation de
friches innovants et durables
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3. Optimiser la mise en sécurité et
la dépollution de sites pollués
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4. Faciliter le recours au dispositif du tiers
demandeur
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a) Un dispositif qui améliore la
complémentarité entre exploitants et aménageurs et
prévient la constitution de friches
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b) Faciliter l'utilisation du tiers demandeur par
les aménageurs publics en autorisant le transfert d'un projet d'un tiers
demandeur à un autre
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c) Préserver l'équilibre du
dispositif du tiers demandeur en matière de responsabilité
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a) Un dispositif qui améliore la
complémentarité entre exploitants et aménageurs et
prévient la constitution de friches
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1. Une excavation des terres encore largement
prépondérante dans le traitement des sols
pollués
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B. VIABILISER LA DÉPOLLUTION ET LA
RECONVERSION DE FRICHES
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1. Le coût de la dépollution,
principal obstacle à la réhabilitation des sites orphelins
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a) L'insuffisance des financements : un
obstacle pour l'Ademe dans l'exercice de sa pleine compétence en
matière de sites pollués
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b) La gestion de
« l'après-mine » : une mission de
prévention et de gestion des pollutions liées aux anciens sites
miniers qui devrait être assurée par le BRGM
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c) Une réglementation en vigueur qui ne
permet pas de faire appliquer efficacement les obligations de garanties
financières des exploitants
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(1) Un élargissement important de
l'obligation de constitution de garanties financières
opéré par voie réglementaire en 2012
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(2) Un dispositif peu éprouvé et qui
ne couvre en réalité qu'une petite partie des
dépenses encourues par l'État en cas de défaillance de
l'exploitant
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(a) Les installations soumises à
déclaration ne sont pas couvertes
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(b) Des garanties financières qui ne
couvrent pas les frais encourus par les pouvoirs publics pour la
réhabilitation et la dépollution des sites
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(c) Une mobilisation des garanties
financières qui reste difficile à mettre en oeuvre
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(d) Des Dreal insuffisamment outillées pour
suivre l'évolution des capacités financières des
entreprises soumises à garanties financières
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(e) Des dispositifs alternatifs difficiles
à mettre en oeuvre
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(f) Des garanties financières qui ne
permettent pas de résoudre le problème des sites depuis
longtemps orphelins
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a) L'insuffisance des financements : un
obstacle pour l'Ademe dans l'exercice de sa pleine compétence en
matière de sites pollués
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2. Mettre en place un fonds de dépollution
des sites et sols pollués
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a) Un sujet identifié depuis de nombreuses
années
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b) Des fonds équivalents ailleurs dans le
monde
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(1) Le « Superfund »
américain
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(2) Le « fonds Nickel »
de Nouvelle-Calédonie
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c) Doter la France d'un fonds spécifique
dédié à la réhabilitation des sites orphelins
industriels et miniers
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(1) Un périmètre à
définir mais centré sur les opérations de
dépollution des sites orphelins prioritaires
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(2) Un financement par la taxation des
activités polluantes et par une dotation publique
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(3) Une transparence nécessaire à la
lisibilité de l'action publique
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a) Un sujet identifié depuis de nombreuses
années
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3. Aménager l'environnement fiscal des
opérations de dépollution et d'aménagement afin de
favoriser la reconversion des friches polluées
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a) Un objectif général :
restaurer l'attractivité économique de
la réhabilitation et de la reconversion des friches industrielles
et minières
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b) Offrir des incitations fiscales aux travaux de
dépollution
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c) Mettre à l'étude un
système de compensation de l'artificialisation des sols au
bénéfice de la dépollution
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a) Un objectif général :
restaurer l'attractivité économique de
la réhabilitation et de la reconversion des friches industrielles
et minières
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4. Évaluer les partenariats
public-privé et sensibiliser les collectivités territoriales aux
outils existants
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1. Le coût de la dépollution,
principal obstacle à la réhabilitation des sites orphelins
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A. FAVORISER LE RECOURS À UNE
DÉPOLLUTION ET UNE RECONVERSION VERTUEUSES ET RESPECTUEUSES DE
L'ENVIRONNEMENT
-
I. LA RECONVERSION DES FRICHES INDUSTRIELLES OU
MINIÈRES : UN POTENTIEL DE DÉVELOPPEMENT DURABLE
DES TERRITOIRES INSUFFISAMMENT EXPLOITÉ
-
EXAMEN EN COMMISSION
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LISTE DES DÉPLACEMENTS
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
PAR LA COMMISSION D'ENQUÊTE
-
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
PAR LA RAPPORTRICE
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ANNEXE I
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SOURCES POTENTIELLES DE POLLUTION LIÉES À L'ACTIVITÉ MINIÈRE DANS LA VALLÉE DE L'ORBIEL
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ANNEXE II
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COURRIER DE LA MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT AU PRÉFET DE POLICE DE PARIS RELATIF À L'ARRÊT DES DIAGNOSTICS DES SOLS DES ÉTABLISSEMENTS SENSIBLES