Quel rôle pour les Parlements nationaux dans l'Union européenne ? - The role of national parliaments in the European Union

II. LA COOPÉRATION INTERPARLEMENTAIRE AU NIVEAU POLITIQUE ET ADMINISTRATIF, DANS LE SYSTÈME PARLEMENTAIRE EUROPÉEN
M. Nicola Lupo, professeur de droit public à l'université Luiss Guido Carli de Rome, ancien fonctionnaire de la Chambre des députés italienne

1. Introduction

Permettez-moi tout d'abord de remercier le Sénat français et, plus précisément, les présidents Larcher et Rapin ainsi que le docteur Revellat pour leur très aimable invitation à ce colloque extrêmement bien conçu, qui se déroule dans une institution aussi prestigieuse et dans le sillage du début du semestre sous la présidence française. Ma contribution portera sur la coopération interparlementaire, tant au niveau politique qu'administratif, en cherchant à démontrer son rôle crucial, bien que peu développé, dans le système parlementaire euro-national.

Cette contribution ne se propose pas de répertorier tous les instruments de la coopération interparlementaire au sein de l'Union européenne, à commencer par les conférences interparlementaires, car plusieurs membres du Sénat français connaissent beaucoup mieux que moi nombre de ces instruments^92(*). Les citoyens intéressés devraient également pouvoir obtenir des informations suffisantes sur ces instruments grâce au nouveau site web IPEX. Bien que la nouvelle version du site représente une nette amélioration par rapport à la précédente, elle reste principalement destinée aux experts et aux acteurs du processus, plutôt qu'au grand public. Peut-être pourrait-on concevoir un autre instrument, distinct, qui s'adresserait plutôt au public.

L'instrument de coopération interparlementaire le plus récent et probablement le plus innovant est la Conférence sur l'avenir de l'Europe (COFE), qui expérimente un large éventail de mécanismes de démocratie participative^93(*). Cependant, il semble trop tôt pour évaluer si, et le cas échéant comment, cette conférence a réussi à concevoir une nouvelle phase du processus d'intégration européenne.

Je préfère consacrer une attention particulière au contexte institutionnel, et à son interprétation possible, dans lequel se développe la coopération interparlementaire dans l'UE, en la replaçant dans le contexte du système parlementaire euro-national (voir infra, par. 2) et en soulignant les spécificités de la coopération interparlementaire dans l'UE : en particulier, le fait que le dialogue constant entre les législatures nationales et le Parlement européen représente une dimension constitutionnellement pertinente dans l'architecture globale de l'Union européenne. Ma contribution traite ensuite de deux questions plus spécifiques, liées à des tendances plus générales qui intéressent actuellement les institutions de l'UE, en cherchant à analyser, bien que toujours en termes généraux, leur effet sur la coopération interparlementaire tant au niveau politique qu'administratif : 1) les effets de la pandémie du virus Covid-19 et de la possibilité d'avoir une activité interparlementaire « à distance » ; et 2) les conséquences d'une Europe plus asymétrique et des accords bilatéraux entre les États membres.

2. Le concept de système parlementaire euro-national

Les tentatives de définition du rôle des parlements au sein de l'UE ont donné lieu à de nombreuses alternatives. La coexistence de plusieurs niveaux de représentation politique n'est pas très courante, étant donné que l'UE n'est pas une fédération et que le niveau supranational s'ajoute au mécanisme national de représentation politique traditionnellement bien ancré et, dans plusieurs États membres, aux assemblées élues préexistantes au niveau infranational^94(*).

L'un des concepts les plus couramment utilisés pour identifier un tel environnement est celui de « champ parlementaire à plusieurs niveaux ». Cette notion englobe « un large éventail d'institutions parlementaires à différents niveaux au sein de l'UE » et démontre l'existence d'une « sphère transnationale de représentation démocratique intégrée autour d'un ensemble de normes qui délimitent certaines valeurs fondamentales et une pratique démocratique partagée »^95(*).

Par rapport à ce concept, la référence à un système parlementaire euro-national vise à souligner que les parlements individuels ne sont pas les seuls à jouer un jeu, qui est réservé exclusivement aux parlements, ayant à sa base la représentation politique des citoyens. Au contraire, les parlements, même dans leurs relations interparlementaires, jouent le même jeu que les exécutifs, qui consiste à déterminer l'orientation politique générale de l'Union européenne^96(*).

C'est pourquoi le contexte dans lequel les parlements opèrent ne peut être caractérisé comme un simple « champ » - c'est-à-dire un lieu où les relations de pouvoir peuvent être déterminées par des « ressources moins formelles, telles que l'accès à l'information, l'ancienneté, les contacts »^97(*). Il s'agit plutôt d'un « système », caractérisé par des procédures juridiquement contraignantes et constitutionnellement pertinentes, ainsi que par les relations de confiance qui lient les parlements nationaux (ou au moins leur chambre basse) à leurs exécutifs, et la relation de confiance entre la Commission et le Parlement européen^98(*).

Il est nécessaire de garder à l'esprit qu'une relation de confiance entre le gouvernement et au moins une branche du Parlement est requise dans 26 des 27 États membres de l'Union^99(*). La seule exception est Chypre, un pays qui a adopté une forme de gouvernement classiquement présidentielle, basée sur la séparation stricte entre le Président, élu directement par le corps électoral, et le Parlement.

Si l'on ajoute que les six États membres fondateurs se caractérisaient tous, lors de la fondation des communautés européennes, par une forme parlementaire de gouvernement, on peut en déduire que la relation de confiance entre le gouvernement et le Parlement semble être une sorte de « tradition constitutionnelle » au sein de l'Union européenne. Et que l'ensemble de l'architecture institutionnelle prévue par les traités, ainsi que les modèles de mise en oeuvre du droit de l'UE supposent, pour leur bon fonctionnement, l'existence d'une relation de confiance entre le Parlement et le Gouvernement au sein des États membres, afin d'assurer complètement, bien qu'indirectement, la légitimité et la responsabilité prévues par l'article 10 du TUE^100(*). La France est, bien sûr, une exception à cet égard, et une exception très pertinente : comme le référendum de 2005 sur le traité constitutionnel l'a montré très clairement, chaque fois que la volonté d'un gouvernement national et l'orientation de son opinion publique ne coïncident pas, des problèmes se posent non seulement pour ce pays, mais aussi pour l'Union européenne.

Voici une représentation graphique (simplifiée) du système parlementaire euro-national :

Vous pouvez vous placer dans l'une ou l'autre des institutions nationales présentées dans le graphique (parlement national ou gouvernement national) et voir combien de relations votre institution est appelée à développer avec les institutions nationales ainsi qu'avec les institutions de l'Union européenne. Ou, bien sûr, inversement, adoptez le point de vue d'une institution de l'Union européenne. Ou encore, imaginez-vous comme l'un des organismes de coopération interparlementaire. Toutes ces relations structurent le système parlementaire euro-national et donnent souvent lieu à des procédures euro-nationales qui englobent à la fois les institutions européennes et nationales et qui sont régies par le droit communautaire et le droit national.

3. Les fonctions de la coopération interparlementaire dans l'Union européenne

Le concept de système parlementaire euro-national permet d'identifier les principales fonctions de la coopération interparlementaire dans l'Union européenne. Pour expliquer sa contribution à l'architecture globale de l'UE, il peut être utile de s'attaquer à certains mythes concernant cette dimension, afin de clarifier ce que la coopération interparlementaire n'est pas, à la lumière de la conception du système.

Tout d'abord, comme le montre clairement le graphique et comme on peut également le déduire du texte des traités, la coopération interparlementaire ne fonctionne pas comme une chambre « virtuelle » supplémentaire et ne crée pas un canal de représentation ou de légitimité supplémentaire et autonome au sein de l'Union européenne. Les canaux de représentation sont doubles et coexistent nécessairement, conformément à l'article 10 TUE, dans le contexte du Parlement européen d'une part, et des parlements nationaux (et des citoyens nationaux) d'autre part.

Deuxièmement, et à l'opposé, la coopération interparlementaire n'est pas simplement un domaine réservé exclusivement aux parlements, visant à assurer un échange mutuel d'informations et de bonnes pratiques. Bien sûr, ces fonctions peuvent également être remplies par la coopération interparlementaire, mais dans l'Union européenne, les enjeux sont nécessairement beaucoup plus importants : dans ce contexte, la coopération interparlementaire est un outil qui sert à l'élaboration des politiques, appelé à renforcer la responsabilité démocratique, ainsi qu'à influencer les relations de confiance cruciales qui existent au niveau national et la définition de l'orientation politique générale de l'Union européenne.

En termes plus positifs, cela signifie que la coopération interparlementaire est un élément essentiel qui structure le système parlementaire euro-national et qui, s'il est développé de manière appropriée, pourrait contribuer à accroître la responsabilité des exécutifs (fragmentés et donc puissants) au sein de l'Union européenne.

Cette fonction de la coopération interparlementaire est devenue encore plus nécessaire à la lumière de l'évolution de l'Union européenne. Lorsque la méthode communautaire était la seule option possible, on peut dire qu'il n'y avait pas de rôle collectif spécifique pour les parlements nationaux au sein des Communautés européennes. Chacun d'entre eux était simplement appelé à désigner ses représentants au Parlement européen et à contrôler l'activité de son exécutif en ce qui concerne sa politique européenne. Durant cette période, qui, comme on le sait, s'est achevée avec le traité de Maastricht, les parlements nationaux étaient souvent cachés derrière leurs gouvernements, et l'orientation politique générale était principalement déterminée par la Commission européenne, qui représentait le principal moteur du processus d'intégration, et dont la responsabilité politique était au moins partiellement assurée par le Parlement européen.

Après le traité de Maastricht, une fois que la dimension intergouvernementale de l'Union européenne a été créée puis développée au cours des années suivantes, une lacune évidente est apparue en matière de responsabilité parlementaire. Pour dire les choses simplement, en se basant également sur notre graphique, en ce qui concerne l'activité du Conseil européen ainsi que d'autres organes intergouvernementaux, il n'y a pratiquement aucune forme de contrôle effectif exercé par le Parlement européen. Dans le même temps, chaque parlement national est capable, au mieux, de contrôler l'activité de son propre exécutif, en vérifiant comment il est parvenu à poursuivre et à protéger les intérêts nationaux^101(*). Il n'existe donc aucun mécanisme permettant de vérifier si, et le cas échéant comment, le Conseil européen et les autres organes intergouvernementaux sont en mesure de poursuivre et de protéger les intérêts européens.

Les seuls mécanismes institutionnels qui, dans le paysage institutionnel actuel, sont capables de garantir potentiellement ce type de responsabilité collective des organes intergouvernementaux sont la coopération interparlementaire, et en particulier les conférences interparlementaires.

Ainsi, dans notre graphique, nous pourrions remplacer le Conseil européen par d'autres organes intergouvernementaux, chacun ayant ses propres caractéristiques et son propre instrument interparlementaire. Par exemple, le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, face à la Conférence interparlementaire pour la politique étrangère et de sécurité commune et la politique de sécurité et de défense commune. Ou encore l'Ecofin ou plus encore, compte tenu de son caractère informel^102(*), l'Eurogroupe, en correspondance avec la Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance dans l'UE (dite Conférence de l'article 13, sur laquelle Diane Fromage va concentrer sa contribution). Ou même Europol, avec le groupe de contrôle parlementaire conjoint sur Europol.

Bien sûr, on pourrait faire valoir que tous les instruments existants de coopération interparlementaire sont insuffisants et proposer la création de nouveaux organes. La proposition la plus connue à cet égard est celle de Stéphanie Hennette, Thomas Piketty, Guillaume Sacriste et Antoine Vauchez, qui ont suggéré la création d'une nouvelle assemblée pour la zone euro, composée de quatre cinquièmes de députés nationaux (MP) délégués par les parlements nationaux de la zone euro et d'un cinquième de membres du Parlement européen (MEP)^103(*).

4. Les différences entre la coopération interparlementaire au sein de l'UE et la diplomatie parlementaire

Il est important de souligner et de clarifier le contexte dans lequel s'inscrit la coopération interparlementaire de l'UE afin de démontrer que sa nature et sa fonction sont presque totalement différentes des autres formes de coopération interparlementaire : dans l'Union européenne, l'objectif poursuivi par la coopération interparlementaire est assez éloigné de ce que l'on appelle la « diplomatie parlementaire »^104(*). Dans ce cas, comme nous l'avons déjà souligné, les parlements débattent de questions relatives à l'orientation politique (« indirizzo politico ») et au contrôle et font le travail pour lequel ils ont été conçus : demander des comptes à l'exécutif et contribuer, bien qu'indirectement, à l'approbation de la législation de l'UE^105(*).

Néanmoins, les instruments utilisés dans le cadre de la coopération interparlementaire au sein de l'UE sont souvent les mêmes que ceux utilisés dans le cadre de la diplomatie parlementaire, bien qu'ils visent des résultats différents. Cela peut créer une certaine confusion et fournir des arguments assez faciles à ceux qui cherchent à éviter que les parlements ne développent pleinement ces fonctions.

En effet, de nombreux obstacles tendent à être dressés pour empêcher la pleine utilisation des instruments de la coopération interparlementaire. Il s'agit bien sûr en premier lieu des exécutifs, mais aussi parfois du Parlement européen, qui cherche à éviter la création de nouveaux organes qu'il ne peut contrôler pleinement, et dans certains cas, même de certains parlements nationaux, qui préfèrent laisser une plus grande marge d'action aux gouvernements nationaux et à la Commission européenne dans l'élaboration des politiques de l'Union européenne. Tous ces protagonistes du système parlementaire euro-national préfèrent donc attribuer un rôle très limité à la coopération interparlementaire et peuvent facilement adopter des arguments, tant explicites qu'implicites, basés sur le fait que les principaux instruments utilisés semblent être extrêmement similaires à ceux que les mêmes députés rencontrent également dans leurs relations avec les institutions extracommunautaires.

Cette ambiguïté contribue à expliquer la plupart des débats sur les principales caractéristiques et limites des conférences interparlementaires. Leur création en tant qu'organes pléthoriques, strictement organisés en fonction de la nationalité, et permettant même une composition variable des délégations nationales, n'a pas encouragé leur utilisation intensive en tant qu'institutions contribuant à garantir la responsabilité politique des exécutifs au sein de l'UE.

D'autres éléments de faiblesse sont liés à la fréquence de leurs réunions, qui ne se tiennent que deux fois par an, selon un calendrier plutôt ritualisé et rigide, à l'adoption d'ordres du jour très larges et discontinus et au manque de continuité dans l'adhésion et la participation des députés. Ces modalités, empruntées aux procédures traditionnelles des réunions de la diplomatie parlementaire, ne permettent pas aux conférences interparlementaires d'adapter leur activité aux différentes étapes et contenus du processus décisionnel intergouvernemental dans l'UE, ni de les intégrer structurellement dans le fonctionnement des parlements nationaux^106(*). Enfin, la discontinuité de la présidence et la dépendance du secrétariat, qui découlent également des habitudes traditionnelles de la diplomatie parlementaire, constituent d'autres faiblesses des conférences interparlementaires.

5. Le débat sur la dimension administrative de la coopération interparlementaire

La particularité soulignée de l'expérience de l'UE s'applique à la fois à la dimension politique et à la dimension administrative de la coopération interparlementaire. Comme on le sait, certains aspects de la diplomatie parlementaire concernent également les administrations parlementaires, c'est-à-dire les fonctionnaires non élus qui travaillent pour et au nom des représentants élus, en fournissant des services d'appui à l'institution parlementaire^107(*).

Compte tenu de la complexité et de la nouveauté des instruments de coopération interparlementaire dans l'UE, certains chercheurs les ont décrits comme étant à l'origine d'une sorte de processus de bureaucratisation, plutôt que d'une véritable démocratisation, car cette dernière nécessiterait une plus grande implication des parlements nationaux dans le processus décisionnel de l'UE^108(*).

Deux contre-arguments peuvent être soulevés en réponse à cet argument, qui est plutôt intelligent et solide. Premièrement, cet élargissement du rôle exercé par les administrations parlementaires pourrait avoir eu lieu à un stade initial, peu après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, en ce qui concerne certains instruments de coopération interparlementaire et certains nouveaux mécanismes visant à impliquer les parlementaires nationaux dans les processus décisionnels de l'UE, tels que le mécanisme d'alerte précoce^109(*). En d'autres termes, lorsque ces instruments ont été conçus et mis en oeuvre pour la première fois, une plus grande marge de manoeuvre a été laissée aux administrations parlementaires, car les députés nationaux avaient manifestement besoin d'une plus grande assistance de la part de leur personnel non élu pour naviguer dans ces processus complexes.

Deuxièmement, le rôle plus important attribué aux administrations parlementaires dans les affaires européennes, comparé au rôle que les administrations parlementaires exercent habituellement dans les politiques nationales, peut être considéré, au moins en partie, comme représentant un effet d'une différence pertinente entre les caractéristiques de l'élaboration des politiques européennes et nationales, en ce qui concerne le mélange entre la politique et l'expertise - la technocratie. En d'autres termes, le rôle crucial généralement attribué à l'expertise-technocratie dans la dynamique institutionnelle de l'Union européenne nécessite certaines adaptations dans plusieurs États membres, dans lesquels les experts et les non-élus jouent généralement un rôle mineur. Cette différence peut être considérée, par exemple, comme l'une des raisons qui sous-tendent la formation de gouvernements technocratiques en Italie^110(*).

Si cette logique peut expliquer le rôle plus important attribué aux administrations parlementaires dans le développement de la coopération interparlementaire, il est également possible d'indiquer quelques options qui pourraient contribuer à rééquilibrer le mélange entre politique et expertise-technocratie dans la coopération interparlementaire.

Tout d'abord, l'attribution à la Conférence des Présidents d'un rôle de coordination plus clair des multiples mécanismes de coopération interparlementaire, comme certains l'imaginent^111(*), pourrait représenter un niveau de décision politique plus approprié. Cela s'explique par le fait que les présidents sont normalement des personnalités politiques de premier plan, tout en assumant la responsabilité de leur administration parlementaire. Dans cette optique, une COSAC (Conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l'Union des parlements de l'Union européenne) plus forte devrait être étroitement liée à la Conférence des présidents et aux différentes commissions permanentes (ainsi qu'à leur personnel).

Un deuxième moyen de trouver un meilleur équilibre entre la politique et l'expertise-technocratie devrait consister à développer davantage la coopération interparlementaire par le biais d'un « interparlementarisme par commission »^112(*). Au lieu de multiplier les assemblées ou les conférences, il serait plus utile que la coopération interparlementaire travaille avec une plus grande continuité dans des groupes plus restreints, où il est plus facile de prendre en compte la dimension technique, en particulier dans les phases préparatoires. D'ailleurs, la mise en place d'échanges plus documentaires entre les parlements devrait favoriser ce type d'évolution^113(*).

6. Les effets de Covid-19 et de la possibilité d'avoir une activité parlementaire « à distance »

Avant 2020, il était communément admis qu'au cours de la dernière décennie, l'Union européenne avait été confrontée à une série de crises qui avaient donné lieu à d'importantes réactions systémiques au niveau supranational et aussi, dans l'équilibre institutionnel, à une nouvelle augmentation du rôle de l'Exécutif^114(*).

Bien entendu, la pandémie a encore accentué cette tendance, d'une manière qui n'a été que partiellement évaluée, rendant en tout cas encore plus urgent le bon fonctionnement des mécanismes de responsabilité parlementaire, afin de contrôler l'activité et les pouvoirs accrus de l'exécutif. Dans ce contexte, il pourrait être judicieux de consacrer, dans les mois à venir, une étude aux effets de Covid-19 et de la généralisation de la numérisation de l'activité parlementaire sur la coopération interparlementaire.

Il est évidemment trop tôt pour tirer des conclusions à ce sujet. Mon hypothèse, cependant, est que le développement de la numérisation a surtout eu des effets négatifs sur la coopération interparlementaire au niveau politique. Les réunions périodiques des parlementaires ont perdu le sens de la communauté et de l'expérience commune qu'apportaient généralement les réunions physiques. Certes, l'utilisation d'outils numériques permet aux députés participants de conserver plus de temps et, d'une certaine manière, d'augmenter le nombre et même la qualité des participants potentiels à ces événements.

En revanche, la numérisation a eu des effets plus positifs sur la coopération interparlementaire au niveau administratif, en simplifiant les échanges et en augmentant la fréquence des réunions et du dialogue entre les administrateurs travaillant sur un même dossier.

Cependant, comme nous l'avons déjà souligné, les administrations parlementaires ne doivent pas être considérées comme un canal autonome d'interaction entre les parlements. Au contraire, elles doivent être utilisées avant tout pour mieux structurer et soutenir les instruments de la coopération interparlementaire (politique). Contrairement à d'autres bureaucraties, les administrations parlementaires n'ont pas droit à une fonction autonome, mais sont uniquement destinées à soutenir l'activité des députés : cela signifie que le contenu réel de leurs activités peut varier considérablement et est toujours déterminé par la marge de manoeuvre qui leur est laissée par les députés. Cette marge de manoeuvre tend naturellement à s'élargir lorsque, comme dans le cas de la coopération interparlementaire, les députés doivent opérer dans un environnement complexe et multilingue.

Dans cette perspective, la numérisation accrue de la coopération interparlementaire, si elle est utilisée à bon escient et si elle englobe à la fois le niveau politique et le niveau administratif, pourrait favoriser l'activité des commissions et assister le travail préparatoire mené au sein des administrations parlementaires mais aussi au sein de chaque parti politique. Comme toujours, l'activité des commissions parlementaires représente un bon moyen de trouver un équilibre naturel et parfois même optimal entre la politique et l'expertise-technocratie. En effet, elle peut également se dérouler selon de nouveaux formats, grâce à la possibilité d'utiliser les technologies numériques, avec lesquelles tous les parlementaires se familiarisent progressivement.

7. Les effets des accords bilatéraux entre États membres et d'une Europe plus asymétrique

Il est bien connu que les asymétries entre les États membres de l'Union européenne se sont accrues au cours des deux dernières décennies et que, selon de nombreux observateurs, elles s'accentueront encore dans un avenir proche, si l'intégration différenciée devient l'un des résultats du processus de réforme en cours, peut-être même sans qu'il soit nécessaire de modifier les traités^115(*).

Parallèlement, un certain nombre de traités bilatéraux ont été signés plus récemment : les exemples du « traité d'Aix-la-Chapelle », signé en janvier 2019 entre l'Allemagne et la France, et du « traité du Quirinal », signé en novembre 2019 entre la France et l'Italie, n'ont pas besoin d'être analysés en détail ici.

Ce que l'on peut noter, c'est que ces traités bilatéraux contiennent certaines clauses, telles que celles garantissant la participation mutuelle des membres des gouvernements au Conseil des ministres national, une fois par trimestre, qui semblent avoir une signification principalement symbolique, bien qu'importante^116(*).

Ces clauses sont reflétées par les protocoles de coopération interparlementaire qui y sont liés et qui visent donc à renforcer la coopération interparlementaire bilatérale, tant au niveau politique qu'au niveau administratif. Dans un cas, une nouvelle assemblée parlementaire (bilatérale) a même été créée, composée de 50+50 députés, qui se réunit deux fois par an, dans le but de rapprocher leurs méthodes de travail et d'assurer des positions convergentes au sein de l'Union européenne^117(*). Un autre exemple vise à renforcer la coopération entre les commissions parlementaires et à proposer à leur personnel des visites d'étude et des réunions périodiques destinées à mieux coordonner l'activité technique^118(*).

Le message à transmettre à travers toutes ces clauses, et les relations bilatérales régulières qu'elles anticipent, est que le nombre de clivages pertinents et d'alliances possibles au sein de l'Union européenne augmente et que, surtout, il existe une activité continue de « co-gouvernance » ou de « gouvernance commune », qui a également une influence importante sur les travaux quotidiens des gouvernements et des parlements respectifs. Cette activité peut même, dans certains cas, dépasser les principes traditionnels de la souveraineté nationale selon lesquels aucun membre d'un gouvernement ou d'un parlement étranger ne peut prendre part au fonctionnement des institutions nationales.

Dans l'intégration européenne, les symboles ont leur importance, à condition qu'ils soient les bons. Dans plusieurs cas de coopération interparlementaire ainsi qu'à certains moments de l'intégration européenne, les institutions de l'Union européenne restent attachées à certains symboles de la diplomatie internationale traditionnelle, sans considérer que ceux-ci représentent des modes de fonctionnement ordinaires de la démocratie européenne. Pour ne citer qu'un exemple, on peut légitimement se demander s'il est encore utile de prendre des photos de groupe avec les drapeaux nationaux en arrière-plan à chaque réunion du Conseil européen ou à chaque conférence interparlementaire, car, alors qu'il s'agissait d'événements diplomatiques exceptionnels, ils sont devenus des occasions assez fréquentes de « gouverner ensemble » au sein de l'Union européenne.

En ce qui concerne les effets d'une Europe plus asymétrique, il est clair que la coopération interparlementaire peut représenter une réponse appropriée aux asymétries entre les États membres, qui se sont multipliées au sein de l'UE au cours des dernières décennies^119(*), à condition que ses instruments soient pris au sérieux et qu'ils puissent adapter leurs formats en conséquence^120(*). La composition et les droits de vote du Parlement européen, qui diffèrent de ceux du Conseil^121(*), ne peuvent être adaptés aux différents formats de coopération renforcée et d'intégration différenciée sans que le Parlement ne perde son identité en tant qu'assemblée parlementaire « à part entière ».

Dans une Union européenne plus asymétrique, si la coopération interparlementaire est inefficace pour accroître la responsabilité au sein de l'UE, la seule option pour éviter une perte de démocratie serait de créer de nouvelles assemblées parlementaires : en théorie, une pour chaque format de coopération renforcée ou d'intégration différenciée, ou au moins pour les plus importants. C'est ce type de réflexion qui sous-tend la proposition déjà mentionnée de créer une nouvelle assemblée pour la zone euro. Bien que cette proposition soit basée sur une analyse très efficace des nombreuses failles de la responsabilité démocratique et du contrôle parlementaire dans la zone euro, elle semble en fait compliquer un cadre institutionnel déjà complexe^122(*). C'est particulièrement le cas si l'on considère que beaucoup peut être fait, comme nous le soulignerons dans la conclusion, en prenant au sérieux et en développant davantage les nombreux instruments de la coopération interparlementaire^123(*).

8. Conclusion

Dans l'ensemble, les instruments de coopération interparlementaire représentent d'importantes opportunités de délibérations parlementaires et ouvertes sur des sujets cruciaux. Ils doivent être pris au sérieux car ils contribuent à favoriser la participation à la définition de l'orientation politique de l'UE et à renforcer les circuits de la responsabilité démocratique. C'est aussi la raison pour laquelle il est essentiel d'inclure et de donner la parole, dans le cadre des instruments de coopération interparlementaire, aux oppositions nationales qui, autrement, ne seraient pas incluses dans le processus de prise de décision^124(*).

La nécessité d'inclure les oppositions nationales soulève une sorte de dilemme, car la composition des conférences interparlementaires et, plus généralement, de toutes les réunions qui se déroulent dans le cadre de la coopération interparlementaire ne saurait être trop restreinte. En même temps, il est clair que l'existence d'organes et de réunions pléthoriques risque de mettre en péril leur capacité à remplir leurs fonctions et que leur fonctionnement est coûteux. À cet égard, la numérisation accrue pourrait être utile, car elle réduit considérablement les coûts de fonctionnement et permet, dans certaines conditions, d'organiser des réunions réussies avec un grand nombre de participants^125(*). Toutefois, la coopération interparlementaire ne devrait pas se limiter à des processus virtuels, car cela altérerait la nature distinctive de cette dimension et mettrait en péril sa pertinence constitutionnelle.

Après l'approbation de l'UE nouvelle génération et dans le sillage de la réforme du Pacte de stabilité et de croissance, il est difficile de nier que l'Union européenne a besoin de mécanismes de coopération interparlementaire très bien conçus et fonctionnant correctement. Garantir la responsabilité démocratique et le contrôle parlementaire devient encore plus important à un moment où l'Union européenne, suite à l'impact initial de la pandémie, par le biais de subventions et de prêts demandés par plusieurs États membres et attribués sur la base de plans convenus avec la Commission et approuvés par le Conseil, influence encore plus fortement la politique économique nationale et encourage plusieurs réformes importantes et attendues depuis longtemps (mais aussi longuement contestées) au niveau national.

L'examen de la manière dont les objectifs de la facilité pour la relance et la résilience sont poursuivis et dont les réformes nationales sont mises en oeuvre et réalisées relève de la responsabilité non seulement du Parlement européen, mais aussi de chaque parlement national pris individuellement. L'accomplissement de ces tâches requiert plutôt leur implication conjointe dans la coopération interparlementaire, car l'approche multidimensionnelle de la coopération interparlementaire contribue à garantir que toutes ces tâches sont mieux accomplies.

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* ⁹² En outre, les études sur la coopération interparlementaire dans l'UE sont devenues assez nombreuses au cours de la dernière décennie : par exemple, voir B. Crum, J.E. Fossum (eds.), Practices of Interparliamentary Coordination in International Politics : The European Union and Beyond, ECPR Press, Colchester, 2014 ; C. Hefftler, C. Neuhold, O. Rozenberg, J. Smith (eds.), The Palgrave Handbook of National Parliaments and the European Union, Palgrave, Basingstoke, 2015 ; N. Lupo, C. Fasone (eds. ), Interparliamentary Cooperation in the Composite European Constitution, Hart, Oxford, 2016 ; F. Lanchester (ed.), Parlamenti nazionali e Unione europea nella governance multilivello, Giuffrè, Milano, 2016 ; et K. Raube, M. Müftüler-Baç, J. Wouters (eds.), Parliamentary Cooperation and Diplomacy in EU External Relations. An Essential Companion, Edward Elgar, Cheltenham, 2019.

* ⁹³ Sur les nouveautés de cette conférence, voir, entre autres, F. Fabbrini, The Conference on the Future of Europe : Process and prospects, in European Law Journal, 2021.

* ⁹⁴ Voir, parmi tant d'autres, C. Fasone, What Role for Regional Assemblies in Regional states ? Italy, Spain and United Kingdom in Comparative Perspective, in Perspectives on Federalism, 2012, 4(1), p. 171 ff.

* ⁹⁵ B. Crum, J.E. Fossum, The multilevel parliamentary field : A framework for theorizing representative democracy in the EU, in European Political Science Review, 2009, 1(2), p. 249-271.

* ⁹⁶ En utilisant l'expression « direction politique », j'ai l'intention d'engager la notion qui, dans la recherche constitutionnelle italienne, est appelée « indirizzo politico » : c'est-à-dire la manière dont les principales politiques publiques sont conçues, en particulier entre l'exécutif, le Parlement et, bien sûr, les citoyens, dans leur rôle d'électeurs à travers les élections générales. Voir, entre autres, V. Crisafulli, Per una teoria giuridica dell'indirizzo politico, in Studi urbinati, 1939, p. 53 ff. Voir aussi T. Martines, Contributo ad una teoria giuridica delle forze politiche, Giuffrè, Milano, 1957, p. 162 et suivantes ; E. Cheli, Atto politico e funzione di indirizzo politico, Giuffrè, Milano, 1961, p. 75 et suivantes ; T. Martines, Indirizzo politico, in Enciclopedia del diritto, vol. XXI, Giuffrè, Milano, 1971, p. 134 et suivantes ; M. Dogliani, Indirizzo politico. Riflessioni su regole e regolarità nel diritto costituzionale, Jovene, Napoli, 1985, p. 43 et suivantes ; P. Ciarlo, Mitologie dell'indirizzo politico e identità partitica, Liguori, Napoli, 1988, p. 26 et suivantes ; M. Ainis, A. Ruggeri, G. Silvestri et L. Ventura (eds.), Indirizzo politico e Costituzione. A quarant'anni dal contributo di Temistocle Martines, Giuffrè, Milano, 1998 ; C. Tripodina, L'« indirizzo politico » nella dottrina costituzionale al tempo del fascismo, in www.rivistaaic.it, 2018, no. 1 ; A. Morrone, Indirizzo politico e attività di governo. Tracce per un percorso di ricostruzione teorica, in Quaderni costituzionali, 2018, no 1, pp. 17 et suivantes ; A. de Crescenzo, Indirizzo politico. Una categoria tra complessità e trasformazione, Editoriale scientifica, Napoli, 2020, spec. p. 27 ff.

* ⁹⁷ B. Crum, J.E. Fossum, The multilevel parliamentary field : A framework for theorizing representative democracy in the EU, cit. p. 264. Sur les dynamiques de coopération et de concurrence au sein du champ, voir B. Crum, Patterns of contestation across EU parliaments : four modes of inter-parliamentary relations compared, in West European Politics, 45(2), 2022, pp. 242-261 ; et A. Herranz-Surrallés, Settling it on the multilevel parliamentary field ? A fields approach to interparliamentary cooperation in foreign and security policy, in West European Politics, 45(2), 2022, pp. 262-285.

* ⁹⁸Sur le « système parlementaire euro-national », voir C. Fasone, N. Lupo, Conclusion. Interparliamentary Cooperation in the Framework of a Euro-national Parliamentary System, in N. Lupo, C. Fasone (eds.), Interparliamentary Cooperation in a Composite European Constitution, cit, p. 345 et s. ; A. Manzella, The European Parliament and the National Parliaments as a System, in S. Mangiameli (ed.), The Consequences of the Crisis on European Integration and on the Member States, Springer, Cham, 2017, p. 47 et s. ; N. Lupo, G. Piccirilli, Introduction : the Italian Parliament and the New Role of National Parliaments in the European Union, in N. Lupo, G. Piccirilli (eds.), The Italian Parliament in the European Union, Hart, Oxford, 2017, p. 1 ss. Pour quelques critiques à cette formule, voir B. Crum, National Parliaments and Constitutional Transformation in the EU, in European Constitutional Law Review, 2017, no. 4, p. 817-835.

* ⁹⁹ Voir R. Ibrido, L'evoluzione della forma di governo parlamentare alla luce dell'esperienza costituzionale dei sei Stati fondatori, in R. Ibrido, N. Lupo (eds.), Dinamiche della forma di governo tra Unione europea e Stati membri, cit, p. 57 et suivantes ; F. Clementi, « La V Repubblica francese e il ciclo di razionalizzazioni degli anni Settanta », R. Ibrido, N. Lupo (eds.), « Dinamiche della forma di governo tra Unione europea e Stati membri", cité dans "La V Repubblica francese e il ciclo di razionalizzazioni degli anni Settanta », p. 85 et suivantes, p. 85 et suivantes ; M. Olivetti, « Il regime parlamentare nell'Europa centro-orientale dopo il 1989 », R. Ibrido, N. Lupo (eds.), "Dinamiche della forma di governo tra Unione europea e Stati membri », cit. p. 113 et suivantes.

* ¹⁰⁰ Cf. R. Ibrido, N. Lupo, “Forma di governo” e “indirizzo politico”: la loro discussa applicabilità all'Unione europea, cit., p. 24 ff.

* ¹⁰¹ Voir E. Griglio, Divided accountability of the Council and the European Council. The challenge of collective parliamentary oversight, in D. Fromage e A Herranz Surrallés (eds.), Executive-Legislative (Im)Balance in the European Union, Oxford, Hart, 2020, pp. 51-66.

* ¹⁰² Récemment confirmé par la CJUE dans l'affaire Chrysostomides (affaires jointes C-597/18 P, C-598/18 P, C-603/18 P et C-604/18 P Conseil c. Chrysostomides & Co. et autres ECLI:EU:C:2020:1028). Voir I. Staudinger, The Court of Justice's Self-restraint of Reviewing Financial Assistance Conditionality in the Chrysostomides Case, in www.europeanpapers.eu, Vol. 6, 2021, No 1, European Forum, Insight of 28 May 2021, pp. 177-188. Sur la nature de l'Eurogroupe et sur la question de sa responsabilité, voir : P. Craig, The Eurogroup, power and accountability, in European Law Journal, 23 (3-4), 2017, p. 234 et suivantes ; B. Crum, Parliamentary Accountability in Multilevel Governance : What Role for Parliaments in Post-Crisis EU Economic Governance, in Journal of European Public Policy, 2018, p. 268 et suivantes ; M. Markakis, Accountability in the Economic and Monetary Union : Foundations, Policy, and Governance, Oxford University Press, Oxford, 2020, spéc. p. 120 et suivantes ; V.A. Schmidt, Europe's Crisis of Legitimacy. Governing by Rules and Ruling by Numbers in the Eurozone, Oxford, OUP, 2020, spéc. p. 123 et suivantes.

* ¹⁰³ S. Hennette, T. Piketty, G. Sacriste, A. Vauchez, Pour un traité de démocratisation de l'Europe, Paris, Seuil, 2017, et Idd, How to democratize Europe, Harvard University Press, Cambridge, 2019. Pour une discussion critique de cette proposition, voir C. Fasone, N Lupo, A. Vauchez (eds), in Parlamenti e democrazia in Europa. Federalismi asimmetrici e integrazione differenziata, Il mulino, Bologna, 2020. Voir également infra, par. 7.

* ¹⁰⁴L'expression « diplomatie parlementaire » s'est largement répandue pour identifier les outils et les procédures utilisés pour mettre en oeuvre les stratégies fondamentales de l'activité « extérieure » des parlements : R. Cutler, The OSCE Parliamentary Diplomacy in Central Asia and the South Caucasus in Comparative Perspective, in Studia Diplomatica, LIX(2), 2006, pp. 79-93 ; F.G. Weisglas, G. de Boer, Parliamentary Diplomacy, in The Hague Journal of Diplomacy, II(1), 2007, pp. 93-99 ; L.M. De Puig, International Parliaments, Conseil de l'Europe, Strasbourg, 2008, notamment p. 22 et suivantes ; A. Malamud, S. Stavridis, Parliaments and parliamentarians as international actors, in B. Reinalda (ed.), The Ashgate Research Companion to Non-State Actors, Routledge, London, 2011, pp. 101-115.

* ¹⁰⁵ J'ai tenté de présenter cet argument dans E. Griglio, N. Lupo, Inter-parliamentary Cooperation in the EU and outside the Union : Distinctive Features and Limits of the European Experience, in Perspectives on Federalism, Vol. 10, issue 3, 2018, p. 57 ff.

* ¹⁰⁶N. Lupo, E. Griglio, Conference on Stability, Economic Coordination and Governance: Filling the Gaps of Parliamentary Oversight in the EU, in Journal of European Integration, XL(3), 2018, p. 358-373.

* ¹⁰⁷T. Christiansen, E. Griglio, N. Lupo, Making representative democracy work : the role of parliamentary administrations in the European Union, in The Journal of Legislative Studies, 27(4), 2021, pp. 477-493.

* ¹⁰⁸T. Christiansen, A.L. Högenauer, C. Neuhold, National parliaments in the post-Lisbon European Union: Bureaucratisation plutôt que democratisation ?, in Comparative European Politics, 12(2), 2014, pp. 121-140. Voir également T. Winzen, Bureaucracy and Democracy: Intra-Parliamentary Delegation in European Union Affairs, in Journal of European Integration, 2014, Vol. 36, No. 7, pp. 677-695.

* ¹⁰⁹Pour la remarque selon laquelle le MEF a un impact marginal sur l'élaboration des politiques de l'UE et a attiré davantage l'attention des bureaucrates et des universitaires que celle des députés nationaux, voir T. Raunio, Les parlements nationaux sont-ils mal conseillés ? Examen critique du Mécanisme d'alerte précoce, in Revue internationale de politique comparée, 20(1) 2013, pp. 73-88 ; T. Raunio, T. Winzen, Redirecting national parliaments : Setting priorities for involvement in EU affairs, in Comparative European Politics, Vol. 16, 2, 2016, pp. 310-329.

* ¹¹⁰Voir N. Lupo, Un governo "tecnico-politico" ? Sulle costanti nel modello dei governi "tecnici", alla luce della formazione del governo Draghi, in Federalismi, n. 8, 24 marzo 2021, p. 134 ff.

* ¹¹¹ Voir, avec différentes approches du rôle de la Conférence des présidents, C. Fasone, Ruling on the (Dis-) Order of Interparliamentary Cooperation? The EU Speakers' Conference, in Interparliamentary Cooperation in the Composite European Constitution, cit, p. 269 et suivantes, et I. Cooper, The Emerging Order of Interparliamentary Cooperation in the Post-Lisbon EU, in D. Jancic (ed.), National Parliaments after the Lisbon Treaty and the Euro Crisis : Resilience or Resignation ?, Oxford, Oxford University Press, 2017, p. 227 etc.

* ¹¹²Voir C. Fasone, N. Lupo, Conclusion. La coopération interparlementaire dans le cadre d'un système parlementaire euro-national, in La coopération interparlementaire dans la Constitution européenne composite, cit. p. 345 et suivantes, en particulier p. 355.

* ¹¹³ Voir E. Griglio, N. Lupo, La Conférence sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance : Filling the Gaps of Parliamentary Oversight in the EU, in Journal of European Integration, 2018, vol. 40, n. 3, pp. 358-373.

* ¹¹⁴ Parmi beaucoup d'autres, voir E. Nanopoulos, F. Vergis, The Inherently Undemocratic EU Democracy. Moving beyond the `Democratic Deficit' Debate, in The Crisis behind the Eurocrisis. The Eurocrisis as a Miltidimensional Systemic Crisis of the EU, édité par E. Nanopoulos, F. Vergis, CUP, Cambridge, 2019, p. 122 s. ; J. White, Politics of last resort. Governing by emergency in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2020, spéc. p. 64 s.

* ¹¹⁵Sur ces hypothèses, voir B. De Witte, The law as tool and constraint of differentiated integration, EUI RSCAS Working Papers, 2019, n. 47. Sur les dernières tendances de l'intégration différenciée, voir également les autres documents de travail du projet Horizon 2020 : Integrating Diversity in the European Union (InDivEU), publiés dans la même série.

* ¹¹⁶Voir l'art. 24 du traité d'Aix-la-Chapelle, selon lequel "Un membre du gouvernement d'un des deux États prend part, une fois par trimestre au moins et en alternance, au conseil des ministres de l'autre État". Voir l'art. 11, par. 6, du traité du Quirinal, selon lequel "Un membro di Governo di uno dei due Paesi prende parte, almeno una volta per trimestre e in alternanza, al Consiglio dei Ministri dell'altro Paese".

* ¹¹⁷Voir la « Résolution no. 241, adoptée par l'Assemblée nationale le 11 mars 2019, relative à la coopération parlementaire franco-allemande ».

* ¹¹⁸Voir le « Protocole de Coopération entre l'Assemblée Nationale de la République Française et la Chambre des Députés de la République Italienne », signé à Paris le 29 novembre 2021.

* ¹¹⁹ Voir E. Griglio, N. Lupo, Towards an Asymmetric European Union, Without an Asymmetric European Parliament, Luiss Guido Carli School of Government Working Paper No. 20/2014, 20 juin 2014 (Disponible sur SSRN : https://ssrn.com/abstract=2460126 ou http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2460126).

* ¹²⁰Pour une expérience contrastée, puisque sa composition incluait également les États membres qui n'ont pas signé ce traité, nonobstant la formulation de l'article 13 du Fiscal Compact, voir E. Griglio, N. Lupo, The Conference on Stability, Economic Coordination and Governance, cit. p. 362 ff. et D. Fromage, European Economic Governance and Parliamentary Involvement: Some Shortcomings of the Article 13 Conference and a Solution, in Le Cahiers Européennes de Sciences Po, 2016.

* ¹²¹Voir l'art. 330 TFUE selon lequel « Tous les membres du Conseil peuvent participer à ses délibérations, mais seuls les membres du Conseil représentant les États membres participant à une coopération renforcée prennent part au vote ».

* ¹²²Voir N. Lupo, A New Parliamentary Assembly for the Eurozone : Une mauvaise réponse à un vrai problème démocratique, in europeanpapers.eu, 2018, n. 1, p. 83 ff.

* ¹²³À cet égard, voir A. Manzella, Notes sur le « Projet de traité sur la démocratisation de la gouvernance de la zone euro », ivi, p. 93 ss.

* ¹²⁴Voir L. Bartolucci, C. Fasone, C. Kelbel, N. Lupo, J. Navarro, Representativeness and effectiveness? MPs and MEPs from opposition parties in interparliamentary cooperation, in RECONNECT Working Paper on Interinstitutional Relations in the EU, edited by C. Kelbel, J. Navarro, 28 October 2020, pp. 54-81.

* ¹²⁵Sur les « questions de visibilité, de durabilité et de praticabilité » posées par le « nombre croissant de forums de coopération interparlementaire », voir, par exemple, D. Fromage, Increasing Inter-Parliamentary Cooperation in the European Union: Current Trends and Challenges, in European Public Law, 22(4), 2016, pp. 749-772, spéc. 769.