Quel rôle pour les Parlements nationaux dans l'Union européenne ? - The role of national parliaments in the European Union

IV. FUTUR DE L'EUROPE : POURQUOI IL FAUT UNE SECONDE CHAMBRE AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE
M. Guillaume Sacriste, maître de conférences en science politique à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, CESSP

L'idée d'introduire dans les institutions européennes une seconde chambre a été avancée avant même le traité de Rome. Dans le projet de traité de la Communauté politique européenne adopté le 10 mars 1953 on trouvait déjà « un Parlement composé de deux chambres : la chambre des peuples, formée de députés élus au suffrage universel direct et le Sénat formé de sénateurs élus par les parlements nationaux »^141(*). C'est ainsi que le sénateur Daniel Hoeffel, introduisait un rapport de 2001 sur la création d'une seconde chambre au sein de l'Union européenne. À l'époque, le projet n'avait rien de marginal ou de saugrenu. Il pouvait être soutenu par un Sénateur centriste aux convictions pro-européennes affirmées.

Pourquoi créer une telle seconde chambre? « Parce qu'en dépit de l'accroissement des compétences du Parlement européen, l'Union européenne continue de souffrir d'un déficit de légitimité ». Comme le montre longuement le rapport de Daniel Hoeffel, cette idée de créer une seconde chambre n'a jamais quitté le débat européen depuis le début de la construction européenne tant et si bien que lors de la Convention sur l'avenir des institutions de 2004, l'un des neuf groupes de travail portait sur cette question quand toute la Convention fut hantée par la volonté de son Président, Valéry Giscard D'Estaing, de créer un Congrès des peuples composé de délégués des parlements nationaux. Comme le rappelle Paul Magnette, « il apparut rapidement au cours des premiers débats que les parlementaires nationaux, dans leur grande majorité, se sentaient exclus du processus décisionnel européen et souhaitaient le contrôler davantage. Les députés européens, appuyés par la plupart des délégués des États qui le soutiennent traditionnellement (Benelux, Allemagne, Italie) étaient initialement hostiles à cette perspective, craignant qu'elle affaiblisse le Parlement européen^142(*)». Cette hostilité est sans doute l'explication majeure de sa disparition.

Alors même que soufflent en Europe les mauvais vents du nationalisme, cette idée devrait plus que jamais être remise à l'agenda afin de renforcer la légitimé d'une Europe engoncée dans une polycrise, tout en continuant de manière furtive son intégration (intégration by stealth^143(*)), clivant de plus en plus les sociétés européennes et entraînant le décrochement de pans de plus en plus larges de ces sociétés.

Je voudrais donc d'abord montrer ici comment le gouvernement européen s'est profondément transformé à la faveur de la récente crise.

Et dans un second temps, je voudrais montrer que la structure multiniveau actuelle de l'Europe maintient un ensemble d'angles morts, qui ne permettent pas un vrai contrôle démocratique de ce gouvernement, la solution d'une seconde chambre s'imposant naturellement pour remédier au déficit de légitimité grandissant de l'Europe.

1. La crise Covid-19 et le renforcement du gouvernement du Semestre européen

Pour Daniel Hoeffel, face aux pouvoirs grandissants des Conseils, il convenait de créer une seconde chambre de Parlementaires nationaux, sous peine de nourrir un déficit démocratique, qui ne pouvait que s'accroître avec le transfert de nouvelles compétences.

Or, la prophétie de Daniel Hoeffel s'est réalisée à un point qu'il n'imaginait sans doute pas lui-même à l'époque. La gouvernance européenne n'a plus rien à voir avec ce qu'elle était il y a encore 20 ans. Le pouvoir du gouvernement européen - et du Conseil en particulier - n'a cessé de s'accroître depuis. Au risque de remettre en cause sa légitimité. L'argument de Daniel Hoeffel vaut mille fois plus aujourd'hui qu'hier.

Quel diagnostic peut-on poser de la situation actuelle ? À la faveur de la crise Covid-19, nous sommes entrés dans une nouvelle ère de la gouvernance européenne. Une ère de centralisation de ce gouvernement européen autour du Semestre européen, au sein duquel désormais le plan NextgenerationEU est inséré. Et même si cette centralisation se produit de manière furtive, il va de soi qu'elle entraîne bien un ensemble de conséquences sur la définition des politiques publiques au niveau européen et national.

La création du Semestre européen en 2010 a eu pour effet d'encadrer plus avant les politiques macroéconomiques des États membres de la zone euro et dans les faits, au-delà même de la zone euro. Un ensemble d'instruments de surveillance toujours plus détaillés s'est perfectionné, assorti de sanctions toujours plus rapides et plus automatiques. Un strict encadrement des budgets nationaux, des équilibres macroéconomiques et des politiques économiques des États membres s'est ainsi progressivement mis en place.

Les recommandations spécifiques par pays se sont étoffées et la définition de ce que sont les politiques économiques des États à coordonner au sein de l'Union s'est élargie allant jusqu'à toucher certaines politiques sociales et de l'emploi sur lesquelles le Semestre européen ne s'interdit plus de faire des suggestions. Sous l'impulsion du Président Juncker, une batterie d'indicateurs a été intégrée au Semestre européen, déclinant les objectifs du Socle des droits sociaux, permettant d'évaluer les politiques sociales et de l'emploi des États membres^144(*).

Ce qu'il importe de retenir ici, c'est que depuis sa création il y a dix ans, le Semestre européen se sophistique toujours plus et attire à lui toujours plus de nouveaux secteurs de politiques publiques. Dernier avatar de cette dynamique : le Pacte vert d'Ursula von der Leyen. En décembre 2019, la nouvelle présidente y a en effet intégré les objectifs de développement durables (ODD) des Nations Unies, qui ont à leur tour été insérés comme indicateurs du Semestre européen.

Bref, depuis 2010, le Semestre européen est devenu par strates successives, la principale cabine de pilotage des politiques de l'Union.

Jusque très récemment, on se demandait quelle était la dimension contraignante de cet attirail qui se présentait d'abord sous les atours d'une soft politics^145(*). Cette question était décisive pour trancher celle connexe de l'existence bien réelle ou non de ce gouvernement puissant du Semestre européen. Était-il un fantasme ou une réalité ? Les recommandations spécifiques par pays semblaient peu suivies, les procédures pour déficit excessif, alors qu'elles se généralisaient, ne débouchaient sur aucune sanction de même que celles presqu'aussi nombreuses pour déséquilibre macroéconomique excessif^146(*).

L'adoption du plan Next generation EU a complètement changé cette donne. Et particulièrement sa pièce maîtresse : la Facilité pour la reprise et la résilience^147(*). Pourquoi ? D'abord, le Semestre européen reste le cadre général de la coordination des politiques économique et sociale des États dont la monnaie est l'Euro. Comme l'a rappelé la Commission en novembre dernier, il « procure un schéma bien établi pour la coordination des politiques économiques et d'emploi des États membres et continuera à jouer ce rôle dans la phase de reprise ^148(*)». De sorte que la Commission a l'intention de rétablir la quasi-totalité des instruments du Semestre européen d'avant-crise, qui avaient paru inadaptés dans la période exceptionnelle, que vient de connaître l'Union. Elle proposera ainsi au Conseil d'adopter de nouveau des Recommandations spécifiques par pays au printemps 2022^149(*). C'est ce qu'elle a annoncé clairement dans sa Communication sur l'examen annuel de la croissance durable. Mais l'idée est bien que désormais, ces Recommandations soient articulées avec les Plans de reprise et de résilience nationaux car la Facilité de reprise et de résilience est selon la nouvelle architecture institutionnelle, bel et bien encastrée (embedded) dans le Semestre européen. C'est pourquoi la Commission insiste par exemple sur le fait que ces recommandations « permettront d'aider et de renforcer les efforts des États dans le cadre de leur plan de reprise et de résilience, tout en soulignant les challenges émergeant afin d'accélérer les transitions jumelles et de renforcer la résilience ». Ces recommandations incluront également les recommandations sur les situations budgétaires des États membres telles qu'envisagées par le Pacte de stabilité et de croissance. Des Rapports par pays seront également de nouveau publiés, faisant le bilan de l'implémentation des Plans nationaux pour la reprise et la résilience au regard de leurs cibles et jalons. Les Rapports par pays, les Bilans approfondis et les Propositions pour Recommandations spécifiques par pays feront partie du paquet de printemps 2022 du Semestre européen.

Mais comme le remarquent de nombreux auteurs, en liant ainsi la Facilité pour la reprise et la résilience et le Semestre européen, les exécutifs européens^150(*) ont changé fondamentalement la nature du Semestre européen « d'une structure non contraignante de coordination des politiques économiques à un véhicule d'allocation de l'impulsion économique central beaucoup plus mordant »^151(*). Ce renforcement de la compliance du Semestre est atteint en permettant aux États membres d'identifier leurs cibles pertinentes, leurs jalons, et les calendriers par rapport auxquels les efforts d'implémentation seront évalués et en procurant des incitations financières en échange de réformes structurelles (les réformes listées dans les recommandations spécifiques par pays du Semestre). L'ensemble de ces développements renforce donc la pression sur les États membres en faveur de l'implémentation des Recommandations spécifiques par pays. Comme les auteurs le soulignent, la Commission européenne et les stakeholders nationaux possèdent en effet une nouvelle opportunité puissante de combiner le bâton des Recommandations spécifiques par pays avec la carotte de fonds significatifs de la Facilité^152(*). De sorte que la Facilité pour la reprise et la résilience « upgrade » le Semestre, parce qu'elle offre des incitations financières en échange d'un ensemble d'investissements publics cohérents et de (potentiellement pénibles) réformes, et donc en donnant aux gouvernements des États membres des moyens pour contrer les résistances domestiques contre les recommandations du Semestre.

Bref, afin d'obtenir le financement de leurs Plans nationaux de Relance et de résilience, les États membres doivent désormais passer sous les fourches caudines du Semestre européen et dans ce cadre, on peut en outre souligner que la Commission a une certaine discrétion dans les évaluations des jalons et des cibles que les États membres doivent atteindre et peut retarder ou annuler les paiements sans même avoir besoin du consentement formel du Conseil. Ces liens entre Semestre européen et les fonds de relance et de résilience sont omniprésents dans tous les stades de la fabrication, de la validation et de l'implémentation des plans, assurés par un même complexe d'exécutifs nationaux et européens, ceux-là même qui mettent en place le Semestre européen :

LES TROIS STADES DE L'ADOPTION DES PLANS NATIONAUX DE REPRISE
ET DE RÉSILIENCE ET LE SEMESTRE EUROPÉEN

a) Discussions en amont des plans nationaux de reprise et de résilience

Outre la prise en compte des Recommandations spécifiques par pays, il faut noter que les plans nationaux de relance et de résilience ont été préparés en amont de concert entre les administrations nationales et la Commission européenne, qui les a guidées afin de respecter le règlement sur la Facilité, qui définit pas moins de 11 critères d'évaluations de ces plans avec deux valeurs de références: 37 % en faveur d'investissements verts et 20 % soutenant la transition numérique. Les plans nationaux doivent en outre eux-mêmes être structurés autour de 6 piliers parmi lesquels 1/la Transition verte, 2/la transformation numérique ou encore 3/l'éducation.

Au sein de la Commission, c'est la nouvelle task force, RECOVER, créée en août 2020 au sein du Secrétariat général, qui a été chargée de cette tâche avec l'aide de la DG REFORM et de l'instrument d'appui technique (TSI), chargé de conseiller les États sur les manières de mettre en oeuvre des réformes structurelles préconisées par le Semestre européen ou prévus par les plans nationaux pour la reprise et la résilience. C'est la task force RECOVER qui a préparé les actes d'approbation des plans nationaux ; c'est elle, qui au sein de la Commission, surveille les progrès faits par les États membres dans l'implémentation des plans ; qui analyse désormais les rapports périodiques dans les progrès réalisés et c'est elle enfin qui est chargée de coordonner les plans avec le Semestre européen. Du reste, démontrant la centralité du Semestre européen dans ce processus, un conseiller spécial, coordinateur du Semestre européen, Johannes Luebking, prend directement place, dans l'organigramme de RECOVER, aux côtés de sa directrice, Céline Gauer.

b) Décision d'exécution du Conseil

Ces Plans nationaux de reprise et de résilience ont ensuite été approuvés par une décision d'exécution du Conseil ECOFIN des ministres des finances et de l'économie sur proposition de la Commission. Cette fois-ci, ce sont les hauts fonctionnaires nationaux des Trésors, au sein du Comité économique et financier qui entrent en jeu pour préparer ces décisions du Conseil. En octobre 2021, 22 plans nationaux avaient ainsi été approuvés par le Conseil ECOFIN, ces décisions d'approbation entraînant un premier décaissement de 13 % des fonds auxquels chaque État pouvait prétendre.

Dans les faits, qui a donc validé ces plans nationaux ? Les usual suspects du Semestre : Conseil ECOFIN, Eurogroupe, leurs comités préparatoires, le Comité économique et financier et le groupe de travail Eurogroupe, la DG ECFIN, la DG REFORM, chargée du soutien aux réformes structurelles au sein des États membres et désormais la task force RECOVER au sein du SG de la Commission, qui a fait le premier travail d'évaluation. Autrement dit, les exécutifs des États membres et les administrations de la Commission européenne, récemment renforcés avec la création de la DG REFORM en janvier 2020 et la task force RECOVER créée en août 2020.

Or, dans le cadre de cette procédure de négociation en amont des plans nationaux de reprise et de résilience, tout semble indiquer que les échanges entre les États membres et les services de la Commission et le Conseil et ses comités n'ont pas seulement été transparents. L'exemple de l'Italie a désormais fuité dans la presse^153(*). Le Plan national de reprise et de résilience y a été modifié par le gouvernement entre sa validation par le Parlement italien et sa validation finale par le Conseil et la Commission européenne.

Autrement dit, les exécutifs nationaux et européens se sont en réalité largement affranchis de tout contrôle parlementaire national dans la confection de ces plans mais nous y reviendrons.

c) Aval de la décision d'exécution

Enfin, le Règlement établissant la facilité pour la reprise et la résilience prévoit qu'en aval de ce processus de fabrication des plans nationaux, les décaissements se feront au fur et à mesure que les jalons et les cibles qu'ils ont définis seront atteints par les États et que seront prises en compte l'ensemble ou une partie non négligeable des Recommandations spécifiques par pays. Là encore, ce sont les services de la Commission, task force RECOVER, DG ECFIN et le Conseil économique et financier pour le Conseil ECOFIN, qui auront pour charge de faire ce suivi, conditionnant les décaissements à venir. L'article 24 paragraphe 6 précise que la Commission européenne peut établir que les jalons et cibles fixés dans la décision d'exécution du conseil n'ont pas été atteints de manière satisfaisante et alors, le paiement de la totalité ou d'une partie de la contribution financière et, le cas échéant, du prêt est suspendu. Dans ce cas, au bout de 18 mois, sans progrès tangible en ce qui concerne les jalons et cibles pertinents, la Commission a même la possibilité de résilier les accords et procéder aux remboursements des préfinancements par l'État fautif.

Les décaissements de la facilité sont en outre plus directement liés à certains mécanismes propre Semestre européen pré-crise, tout en remodelant en partie ces mécanismes de sanction. Ainsi d'après l'article 10 du règlement, la Commission peut présenter au Conseil une proposition visant à suspendre tout ou partie des engagements ou des paiements par exemple lorsque le Conseil a adopté deux recommandations successives dans la même procédure concernant les déséquilibres excessifs au motif qu'un État membre a présenté un plan de mesures correctives insuffisant, renvoyant directement au règlement (UE) 1176/2011 du six-pack.

Bref, les plans nationaux de reprise et de résilience sont, à tous les stades de leur fabrication, encadrée par les acteurs du Semestre européen, en amont et en aval de la prise de décision du décaissement des fonds de la facilité. Mais un Semestre européen, qui a en conséquence été modifié et renforcé puisqu'il fonctionne en retour avec un système d'incitations très puissants envers les États membres - « des carottes » - identifiées sous cette forme par la plupart des auteurs et des témoignages internes à la Commission^154(*). Du reste, on peut noter, ici encore à la suite de la Commission, que ces incitations financières des fonds de la facilité sont d'autant plus puissantes et efficaces que « les investissements privés pourraient également être encouragés par des programmes d'investissements publics, notamment des instruments financiers, des subventions et d'autres instruments ». Les fonds de la facilité sont d'autant plus incitatifs qu'ils jouent un rôle de levier auprès des investisseurs privés.

Ce gouvernement européen du Semestre, désormais armé d'une carotte et d'un bâton, oriente donc durablement les investissements économiques et financiers, sociaux et environnementaux de l'ensemble des sociétés des États membres. Il a donc gagné en effectivité et s'impose comme le plus puissant gouvernement que l'Union n'ait jamais connu.

2. De quelques malfaçons de ce gouvernement du Semestre européen post- covid

Dans une perspective de convergence et de stabilité financière, on peut néanmoins noter, à la suite de certains auteurs^155(*), que cette pression exercée par le Semestre, grâce aux fonds de la facilité sur la reprise et la résilience, n'est bien sûr pas la même selon les États et que cela pourrait devenir très problématique: ceux qui ont reçu le plus et/ou sont le plus dépendants de ces fonds se voient imposer une pression plus importante de la part du Semestre que ceux pour qui ces fonds demeurent marginaux par rapport au PIB. Autrement dit, les plus riches parmi les État-membres bénéficiaires sont moins dépendants de ces fonds que les plus pauvres de sorte que les institutions du Semestre ont moins de prise sur les premiers que sur les seconds. Pourtant, d'un point du vue financier, on sait que les excédents engrangés par des pays comme l'Allemagne et les Pays-Bas depuis de nombreuses années devraient entraîner des réformes structurelles et des investissements publics et privés dans ces pays et le Semestre devrait, sans doute tout autant que dans les pays du Sud comme la Grèce, l'Espagne ou d'Europe centrale comme la Hongrie ou la Pologne, pouvoir exercer une pression économique et/ou politique, en faveur de ces réformes et de ses investissements tout aussi nécessaires, ce qu'il ne peut pas faire en l'état^156(*).

Les auteurs insistent aussi sur un second point. Pour la première fois, disent-ils, la facilité introduit des plans d'investissement et des réformes de long terme au sein du Semestre européen. Les plans nationaux comprennent, nous l'avons relevé, des jalons et des cibles pour un ensemble d'investissements et de réformes que les États membres doivent entreprendre avant 2026. Cependant, beaucoup de choses peuvent se passer d'ici là. Comme les plans nationaux seront les principaux instruments pour coordonner les économies nationales pour les quatre ou cinq ans à venir, une question clef est, dans quelle mesure et quand les plans nationaux pourraient être adaptés ou amendés aux évolutions conjoncturelles et structurelles à venir.

Dans ces conditions, plusieurs facteurs devraient être pris en compte, qui pourraient rendre au moins partiellement obsolètes ces plans nationaux. D'abord certains projets d'investissement peuvent ne pas procurer les résultats attendus. Des plans pour des investissements de long terme sont toujours susceptibles de changer dans le temps soit quant à leur taille, soit quant à leur pertinence et dans ce cas, les ressources européennes pourraient être mieux dépensées ailleurs.

Deuxièmement, les priorités européennes peuvent changer ; cela est vrai à la fois pour les investissements et les réformes structurelles. De nouvelles réformes ou de nouveaux investissements peuvent émerger, qui pourraient s'avérer particulièrement urgentes d'un point de vue européen.

Enfin, des alternances politiques au sein des États se produiront et les nouveaux gouvernements pourraient vouloir changer leurs priorités, y compris dans le cadre défini par les différentes recommandations européennes.

Que prévoit dans ces cas le règlement sur la facilité ? Selon l'article 21 du règlement, les États bénéficiaires peuvent demander que leurs plans nationaux soient amendés « en raison de circonstances objectives ». Dans ce cas, la Commission a le pouvoir de considérer que les motifs invoqués par les États sont ou non justifiés et dans le cas où elle les considère comme injustifiées, peut rejeter la demande de l'État purement et simplement. Il y aura donc un marchandage politique entre l'État, qui souhaite amender son plan et la Commission et l'on retrouvera sans doute là la question précédente de l'asymétrie, selon que « vous serez puissant ou misérable... ».

On conçoit bien ici à quel point la gouvernance de ces mécanismes est ainsi susceptible de poser problème et la question se pose de savoir alors qui contrôlera les évaluateurs.

3. Un contrôle parlementaire impuissant.

Mais qui pour contrôler ce gouvernement du Semestre européen post-covid ? Est-ce le Parlement européen? Les Parlements nationaux ? Daniel Hoeffel nous avait prévenus déjà que le Parlement européen, faute de légitimité, n'avait pas la capacité à le faire car les parlementaires européens ne peuvent établir le même lien que les parlementaires nationaux avec les citoyens.

a) Le contrôle du Parlement européen

La marginalisation du Parlement européen est surtout évidente dans la conception et dans le suivi des plans nationaux, qui conditionne les décaissements européens.

D'abord, on l'a vu, la conception de ces plans nationaux n'implique pas le Parlement européen et la validation de ces plans se fait sous forme d'une proposition de la Commission adoptée par le Conseil, le Parlement européen a donc été entièrement écarté de ces procédures. Ensuite c'est par acte délégué d'exécution que la Commission procède aux décaissements successifs. Là encore le Parlement européen est totalement écarté.

Enfin, ce que prévoit le règlement, c'est un effort de transparence et d'information auprès du Parlement européen. Selon les articles 25 et 26 du règlement sur la facilité, la Commission communique simultanément au Parlement européen et au Conseil les plans pour la reprise et la résilience présentés officiellement par les États membres ainsi que les décisions d'exécution du Conseil. Tous les deux mois, la commission compétente du Parlement européen peut demander à la Commission européenne l'état d'avancement des jalons et cibles figurant dans le plan et/ou un état plus général de l'avancement des plans. Et sur cette base...le Parlement européen peut, le cas échéant, donner son avis par voie de résolution. Son pouvoir n'est donc que consultatif et a posteriori sur ce suivi.

Du reste, le 20 mai 2021, le Parlement européen a adopté une résolution sur son droit d'être informé au sujet de l'évaluation en cours des plans nationaux pour la reprise et la résilience où il rappelait par exemple à la Commission l'obligation qui lui ai faite, en vertu du règlement FRR, de fournir au Parlement toutes les informations pertinentes sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre du règlement FRR et de tenir compte de tout élément provenant des avis exprimés dans le cadre du dialogue sur la reprise et la résilience, y compris les avis exprimés par les commissions pertinentes et les résolutions adoptées en plénière.

Bref, le Parlement européen intervient en aval des évaluations de la Commission européenne et n'a pas de moyens positifs de peser sur les décisions les plus importantes de la Commission et du Conseil, comme celle de suspendre les fonds de la facilité. Et il faut en outre rappeler ici, qu'il n'a pas non plus le pouvoir d'intervenir sur les outils traditionnels du Semestre européen comme la définition des Recommandations spécifiques par pays, la procédure de déséquilibre excessif ou de déficit excessif.

Le point relevé par Daniel Hoeffel sur l'incapacité persistante du Parlement européen à contrôler les compétences des exécutifs apparaît donc ici plus que jamais pertinent. En fait, on pourrait tout à fait faire la démonstration que le parlementarisme européen s'est institutionnalisé sous une forme dévoyée, qui ne lui donne au mieux qu'un pouvoir d'information a posteriori.

b) Le contrôle des parlements nationaux

Si le parlement européen ne contrôle pas ce gouvernement européen du semestre post-covid, dans cette architecture européenne multiniveau, sans doute faut-il se tourner vers les parlements nationaux. On peut relever par exemple que lors de l'adoption du règlement sur la Facilité, ils ont exercé en amont leur contrôle sur la position de leur gouvernement au sein des négociations du Conseil.

Mais sur ce point, invoquons ici encore Daniel Hoeffel, qui relève un problème structurel de l'argument selon lequel le contrôle des parlements nationaux est bien réel et s'exerce via le contrôle sur leurs gouvernements nationaux. Dans son rapport, il relève ainsi que « dans chaque État membre, le parlement national contribue à résorber le déficit démocratique de l'union par le contrôle qu'il exerce sur la politique menée au sein du Conseil par son gouvernement. Mais cela ne suffit pas car le contrôle que chaque parlement national exerce sur chaque gouvernement trouve ses limites dans le fait que les gouvernements n'agissent pas isolément au sein du Conseil et que les positions des uns et des autres s'influencent réciproquement^157(*) ».

Bref, au niveau européen, le contrôle exercé par les parlements nationaux est très marginal puisque ne porte que sur la position de leur gouvernement pris individuellement. La solution préconisée par Daniel Hoeffel est qu'en face de cet ensemble d'exécutifs, on trouve des parlementaires nationaux qui travaillent également ensemble ; autrement dit, une seconde chambre composée de parlementaires nationaux^158(*).

Si l'on se tourne maintenant vers la manière dont les plans nationaux de reprise et de résilience ont été adoptés dans le cadre national, tout semble s'être passé comme si, dans de nombreux pays, les parlementaires nationaux n'avaient pas à connaître et à participer activement à la définition de ces plans. Une étude récente de Follow the money, une plate-forme de journalistes d'investigation européens^159(*) a révélé qu'en Allemagne, Belgique, République Tchèque, Slovénie, Pologne, Roumanie et Danemark, le gouvernement a adopté les plans de reprise et de résilience sans vote formel du Parlement mais en informant, tout au plus, les commissions compétentes de l'avancée de leur fabrication et des priorités inscrites. Le Premier ministre roumain, Forin Cîtu a par exemple affirmé : « le plan ne nécessite pas de passer devant le Parlement, c'est un projet du gouvernement ... c'est quelque chose que nous pouvons faire, mais ça n'a pas à être voté par le parlement, il n'y a aucune nécessité d'un vote, il n'y aucun besoin de débat ». (mai 2021).

En Pologne non plus, le plan national de reprise et de résilience n'a jamais été ratifié par le Parlement. Le Plan du gouvernement a été proposé peu après la ratification de la décision ressources propres. Cette coïncidence a créé de la confusion au sein des partis politiques qui n'ont pas requis de vote formel pour ratifier le plan national.

De manière plus spécifique, en Italie, l'Investigative Reporting Project Italy (IRPI) a révélé que les parlementaires nationaux avaient voté sur un plan qui différait de celui envoyé à Bruxelles^160(*). Quelques 400 millions d'euros qui devaient être destinés à la digitalisation ont été réalloués à la transition verte et à la mobilité durable. Avant d'envoyer le plan à Bruxelles, le Premier ministre Mario Draghi avait également changé des détails sur la réforme fiscale, une réforme de l'administration publique et une réforme judiciaire.

En France, à l'occasion d'une audition conjointe de la commission des finances et de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, le Ministre de l'Économie et des finances, Bruno Lemaire, a avancé que les réformes structurelles prévues dans le plan national de reprise et de résilience n'avaient pas été imposées à la France par la Commission européenne puisqu'elles faisaient partie du plan de relance français France Relance, affirmant même que ces réformes, comme celles de l'assurance chômage, faisait partie du programme présidentiel d'Emmanuel Macron et avaient été ratifiées de ce fait par le peuple français, insinuant sans doute qu'elles n'avaient pas à être formellement adoptées par le Parlement^161(*).

Bref, les parlements nationaux n'ont jusque-là eu qu'un rôle très marginal dans la fabrication de ces plans, qui semblent d'abord avoir été des aubaines pour les exécutifs, qui ont pu y voir, dans les limites des contraintes imposées, une manne redistribuée en leur nom à des clientèles et des projets privilégiés.

4. Quid du contrôle d'une assemblée transnationale, composée de parlementaires nationaux ?

Au total donc, ce qu'il appert de cette double structure, ce n'est pas une double démocratie au niveau européen et au niveau national mais un ensemble d'angle morts démocratiques, où ni le Parlement européen, ni les parlements nationaux ne parviennent à exercer un réel contrôle sur un puissant gouvernement européen. Pourquoi ? Parce que le schème binaire Europe/national ne rend pas compte de l'intrication européenne et nationale du gouvernement du semestre européen post-covid. Seule une assemblée de parlementaires nationaux, composée au prorata des groupes politiques des parlements nationaux serait une structure symétrique au Conseil de l'Union, capable et légitime pour en contrôler les actes. C'est une telle assemblée dont nous avions défini certains contours il y a maintenant cinq ans dans Pour un traité de démocratisation de l'Europe^162(*).

En intervenant par définition au coeur des souverainetés des États, la question se posait déjà de savoir dans quelle mesure le Semestre européen ne venait pas limiter ou évider les démocraties des États membres, question soulevée il y a déjà longtemps par des auteurs comme Peter Mair^163(*). Le Semestre européen, marié à la Facilité sur la reprise et la résilience, pose de manière un peu plus cruciale un problème qui continuera de s'accroître de pair avec la progression de l'intégration européenne dans les domaines les plus sensibles de la souveraineté étatique, qu'il s'agisse aussi bien de questions internationales comme le soulignait déjà Daniel Hoeffel, ou de questions de macroéconomie, de fiscalité, d'investissements et de réformes structurelles nationales.

Une assemblée de délégués des parlements nationaux, qui aurait à la fois une légitimité fortement ancrée dans les démocraties nationales mais qui interviendrait au niveau européen, brouillant ainsi les frontières entre le national et l'européen, de manière symétrique par rapport au brouillage des instruments du Semestre, devrait par exemple avoir la légitimité de valider ou d'invalider les Recommandations spécifiques par pays, dont la finalité est qu'elles influencent les démocraties nationales. Mais contrairement à ce qui s'est passé pour la formation du marché unique réalisée par l'intégration négative^164(*) et de la reconnaissance mutuelle des standards, les parlementaires nationaux réunis dans cette assemblée n'auraient aucun intérêt à mener une course générale vers les bas standards, mus par la pression de la concurrence transnationale puisqu'en faisant pression à la baisse sur les standards d'un autre État membre de cette assemblée transnationale, ils feraient mécaniquement pression à la baisse sur les standards de leur propre État membre. Pour le dire autrement, la situation structurelle est en partie similaire à celle au sein du Conseil, à l'exception des vetos qu'aucune délégation nationale ne possède dans cette assemblée. De sorte qu'au total, on peut raisonnablement penser qu'au sein de cette assemblée transnationale, la pression pourrait donc être inversée en faveur de la défense de plus hauts standards, chacun des parlementaires nationaux ayant intérêt à défendre de tels standards pour les autres puisqu'on peut faire l'hypothèse qu'une fois libérés de la question de la concurrence entre État, chacun perd la raison décisive de privilégier de bas standards pour ses concitoyens.

Premier exemple : faisons l'hypothèse qu'une Recommandation spécifique par pays soit formulée insistant sur la nécessité de l'investissement public massif en Allemagne dans les infrastructures ou l'éducation ainsi que d'une politique salariale plus allante (cette hypothèse n'étant pas complètement fictive...). Cette Recommandation devrait donc être discutée au sein de cette assemblée transnationale. On peut faire l'hypothèse qu'une majorité de parlementaires allemands issus de la CDU et du FDP, ne soutiendrait pas cette recommandation avec pour argument la défense du sacro-saint équilibre budgétaire.

On peut néanmoins penser qu'une majorité au sein de cette assemblée transnationale soutiendrait en revanche cette recommandation pour des raisons liées au rééquilibrage de l'excédent commercial de l'Allemagne, qui a bénéficié de l'Euro au détriment de la plupart des autres États de la zone euro/Union^165(*). On pourrait également penser que l'Assemblée lierait spécifiquement la mise en oeuvre de cette Recommandation à l'obtention par l'Allemagne de fonds issus de la Facilité pour la relance ou la résilience dans des proportions incitatives, maniant ainsi la carotte et le bâton en faveur de l'intérêt général européen. L'assemblée ferait ainsi pression sur le gouvernement allemand, une pression que l'Union européenne a été incapable de faire peser sur l'Allemagne jusqu'à présent. On pourrait même penser que dans ce cadre, en fin de processus, l'Allemagne pourrait être condamnée, si elle ne modifiait pas sa politique, dans le cadre d'une procédure de déséquilibre macro-économique, que l'assemblée transnationale voterait.

Second exemple : une réforme des pensions de retraites, comprise dans les Recommandations spécifiques par pays pour la France et conditionnant l'obtention de fonds issus de la facilité de reprise et de résilience, pourrait être discutée au sein de cette assemblée transnationale. On peut penser que ceux des parlementaires français qui seraient favorables à la réforme auraient intérêt à essayer de construire une vaste coalition transnationale pour obtenir une majorité avec des arguments qui seraient sans doute d'abord politiques autour d'un clivage droite/gauche traditionnel, ici les soutiens à la réforme en question venant plutôt tendanciellement de la droite. Sans doute les arguments invoqués auraient aussi des dimensions nationales insistant sur les spécificités françaises : on peut penser par exemple que les parlementaires français favorables à la réforme insisteraient sur les contraintes que constitue la soutenabilité de la dette française et la nécessité de réduire les dépenses publiques en France. Mais au sein de cette assemblée transnationale, on peut raisonnablement penser qu'une troisième dimension émergerait des débats : une dimension propre aux dynamiques transnationales. Dans les échanges qui se produiraient entre parlementaires nationaux, on peut ainsi parier que des solutions transnationales européennes de financement des retraites pourraient être invoquées afin de parvenir à certaines convergences européennes. Ces solutions vers des standards européens élevés pourraient être pour partie compensés pour les États les moins performants. Par exemple, les solutions européennes pourraient envisager la création d'un Fonds européen de réserve des retraites, capable de financer une partie des retraites des États membres selon une clef de répartition sur le modèle de celle de la répartition de la facilité sur la reprise et la relance pourrait être avancée.

Autrement dit, alors que les logiques nationales prédominent seules dans le cadre de chaque parlement national pris un à un, comme c'est le cas aujourd'hui, privilégiant l'intérêt national et donc le chacun pour soi, cette assemblée transnationale, comportant des représentants de chaque parlement national contraindrait les parlementaires nationaux à jouer un jeu collectif vers l'intégration positive en vue de construire des majorités transnationales européennes dont l'élaboration serait facilitée par l'usage du bâton et de la carotte que constituent l'obtention ou la privation des fonds de la facilité pour la reprise et la résilience. Du reste, on voit bien que dans l'ensemble, ce type de logique prévaut bien au sein du Parlement européen. Mais seule une assemblée transnationale de parlementaires nationaux serait susceptible d'intervenir de manière légitime au coeur même des souverainetés des États, comme le fait actuellement, de manière symétrique le Semestre européen, sans contrôle aucun.

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* ¹⁴¹ D. Hoeffel, Rapport d'information fait au nom de la délégation du Sénat pour l'union européenne sur une deuxième chambre européenne, n°381, annexe au PV de la séance du 13 juin 2001, p. 4.

* ¹⁴² P. Magnette, « La Convention européenne : argumenter et négocier dans une assemblée constituante multinationale », Revue française de science politique, 2004/1, (54), pp. 5-42. L'opposition plus marquée des parlementaires européens à cette idée est également relatée dans A. Dauvergne, L'Europe en Otage ? Histoire secrète de la convention, Éditions Saint-Simon, 2004, p. 130 : « Il faut compter désormais avec les parlementaires nationaux, par exemple. Au départ beaucoup d'entre eux étaient des néophytes, mais à force de travail et d'assiduité, ils ont acquis une réelle compétence. Ils se sont organisés. Ils veulent peser et ils disposent pour cela de soutiens non négligeables ; Paris et Berlin - non que les deux capitales jouent contre les eurodéputés (l'Allemagne leur apporte leur soutien sans faille), mais elles sont favorables à une plus grande implication des parlements nationaux dans la vie de l'Union ; enfin, Giscard lui-même, dont la volonté têtue de créer un Congrès des peuples préoccupe beaucoup les eurodéputés. Ils craignent que cet organisme réduise leur sphère d'influence. Ils ont peur aussi qu'il ne s'agisse que de la première dent d'un dangereux engrenage ».

* ¹⁴³ Référence à L. Cram I. Tömmel, et A. Verdun, From « integration by stealth » to « good governance » in EU social policy, Boulder, 2008 et plus récemment : Y. Mény, « Managing the EU Crisis. Another of integration by stealth ? », West european politics, 37, 2014.

* ¹⁴⁴ Sur le développement du semestre européen, on se permet de renvoyer à G. Sacriste et A. Vauchez, « L'Euro-isation de l'Europe. Trajectoire historique d'une politique hors-les-murs et nouvelle question démocratique », Revue de l'OFCE, 164, 2019, pp. 5-46. https://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/revue/1-164OFCE.pdf et G. Sacriste, « Le défi démocratique de l'Europe d'après-crise », AOC, 1^er septembre 2020. à https://aoc.media/analyse/2020/08/31/le-defi-democratique-de-leurope-dapres-crise/ Sur la dimension sociale du Semestre, voir notamment : A. Crespy, l'Europe sociale. Acteurs politiques, débats, ULB, 2019, p. 206 et ss.

* ¹⁴⁵ Voir : Cour des comptes européenne, « le Semestre européen : les recommandations par pays abordent des problématiques importantes mais leur mise en oeuvre laisse à désirer », Rapport spécial, 16/2020, Voir aussi : https://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/revue/1-164OFCE.pdf

* ¹⁴⁶ https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2020/651368/IPOL_IDA(2020)651368_EN.pdf

* ¹⁴⁷ Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience.

* ¹⁴⁸ European Commission, « Communication from the commission to the european parliament, the european council, the european central bank, the european economic and social committee, the committee of the regions and the européen investment bank », Annual sustainable growth survey, 2022, Bruxelles, 24 novembre 2021.

* ¹⁴⁹ Voir également : « the future of the european Semester in context of recovery and Resilience Facility - Council conclusions » et par exemple : « calls for a swift return to the core elements of the european semester in the 2022 cycle, especially reintating country reports and country specific recommendations ».

* ¹⁵⁰ On trouve dès les conclusions du Conseil européen de juillet 2020 le lien entre Semestre et la Facilité : « The criteria of consistency with the country-specific recommendations, as well as strengthening the growth potential, job creation and economic and social resilience of the Member State shall need the highest score of the assessment. ». Et au titre évocateur : T. Nguyen et N. Reddeker, « How to make the mariage work. Wedding the recovery and resilience facility and the european Semester », Hertie School, policy Paper, 31 janvier 2022.

* ¹⁵¹ B. Vanhercke and A. Verdun, From the european Semester to the recovery and resilience facility. Some social actors are (not) resurfacing, ETUI Working Paper, 2021/13, p. 34. Voir aussi S. Bekker, « The EU's Recovery and resilience facility: a next phase in the EU socioeconomic governance? », Politics and Governance, 9 (3), pp. 175-185.

* ¹⁵²Ibidem p. 34.

* ¹⁵³ « En dépit de son engagement pour la transparence, Bruxelles refuse de dévoiler des documents sur le plan de relance européen », Le Monde, 9 février 2022.

* ¹⁵⁴ B. Vanhercke and A. Verdun, From the european Semester to the recovery and resilience facility. Some social actors are (not) resurfacing, ETUI Working Paper, 2021/13, p. 34 et voir aussi T. Wieser, « What Role for the European Semester in the recovery plan ? », In-Depth Analysis, request by the Econ Committee, E-Gov, october 2020 et T. Nguyen et N. Reddeker, « How to make the mariage work. Wedding the recovery and resilience facility and the european Semester », Hertie School, policy Paper, 31 janvier 2022.

* ¹⁵⁵ T. Nguyen et N. Reddeker, « How to make the mariage work. Wedding the recovery and resilience facility and the european Semester », Hertie School, policy Paper, 21 janvier 2022.

* ¹⁵⁶Ibidem.

* ¹⁵⁷ D. Hoeffel, Rapport d'information..., op. cit, p.13

* ¹⁵⁸ « Dès lors que les gouvernements travaillent ensemble, les parlements nationaux doivent aussi travailler ensemble s'ils veulent établir un véritable dialogue démocratique avec le Conseil. Il est donc nécessaire de mettre en place les moyens d'établir de manière régulière cette concertation entre parlements nationaux », ibidem, p. 13.

* ¹⁵⁹ https://www.ftm.eu/articles/corona-recovery-fund-europe

* ¹⁶⁰ https://irpimedia.irpi.eu/greenwashing-pnrr-industria-gas/

* ¹⁶¹  https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/actualites-accueil-hub/plan-national-pour-la-reprise-et-la-resilience-de-la-france-audition-de-bruno-le-maire-et-olivier-dussopt

* ¹⁶² S. Hennette, T. Piketty, G. Sacriste et A. Vauchez, Pour un traité de démocratisation de l'Europe, Paris, Seuil, 2017.

* ¹⁶³ P. Mair, Ruling the void. The Hollowing of western democracy, Verso, 2013.

* ¹⁶⁴ Sur l'intégration négative et l'intégration positive : « on entend par intégration négative la suppression des droits de douane, des restrictions quantitatives et autres entraves aux échanges ou encore des obstacles à une concurrence libre. En revanche, l'intégration positive consiste à reconstruire un système de régulation économique au niveau d'une plus grande entité », F. Scharpf, Gouverner l'Europe, Presses de Sciences po, 2000, p. 53 et ss.

* ¹⁶⁵ Par exemple : sur le mécanisme de déséquilibre excessif et les surplus allemands : P. De Grauwe, « In search of symmetry in the eurozone », CEPS Policy Brief, N° 268, 2012.