C. RÉALITÉ ET PERCEPTION DE L'INTERCOMMUNALITÉ
1. L'hétérogénéité des situations intercommunales, reflet de la diversité des territoires
L'intercommunalité s'est progressivement imposée comme un élément structurant du paysage institutionnel français, selon un double mouvement de renforcement de l'intégration communautaire, via un transfert croissant de compétences, et de généralisation des structures intercommunales sur l'ensemble du territoire.
À cette reconnaissance de l'intercommunalité comme modèle de coopération entre communes fait écho une réalité plus complexe au niveau de sa mise en oeuvre dans les territoires. L'analyse du fait intercommunal révèle en effet une très grande hétérogénéité des situations, lesquelles dépendent largement des contextes politiques et institutionnels locaux ainsi que des modes de gouvernance mis en place.
Nombreux sont les interlocuteurs auditionnés par la mission d'information qui ont insisté sur cette diversité intercommunale.
Ainsi, parmi les représentants des collectivités et les élus, Romain Colas, vice-président de l'Association des petites villes de France (APVF), a mis en évidence des différences en matière de « gouvernance, d'état d'esprit et [de] maturité communautaire ». Ayant également relevé « la diversité des réponses » en matière intercommunale, Éric Woerth, ancien ministre, entendu en qualité d'auteur, en 2024, du rapport au Président de la République sur la décentralisation48(*), y voit la conséquence logique de la diversité des territoires en France.
Du côté des représentants institutionnels, l'analyse est identique. Jean-Pierre Viola, président de section à la quatrième chambre de la Cour des comptes, a ainsi indiqué qu'« il y [avait] autant d'intercommunalités que de situations différentes, qu'il est difficile de caractériser et de faire entrer dans une catégorie commune », tandis que Cécile Raquin, directrice générale des collectivités locales (DGCL) au ministère de l'intérieur, a rappelé l'extrême diversité des formules intercommunales (métropoles, communautés d'agglomération, communautés de communes).
L'intercommunalité se décline donc au pluriel, aussi bien en termes de périmètre, de mode de gouvernance que d'esprit communautaire. La mission d'information a pu pleinement le mesurer lors de ses déplacements sur le terrain, notamment dans le département des Hautes-Pyrénées. Les neuf intercommunalités qui le constituent, parmi lesquelles huit communautés de communes et une communauté d'agglomération49(*), bien que liées par une histoire commune, n'ont ni les mêmes caractéristiques ni les mêmes pratiques. La table ronde réunissant à l'Hôtel du département l'ensemble des neuf présidents d'intercommunalité a ainsi mis en évidence d'importantes différences en matière d'exercice des compétences et de fonctionnement interne des structures intercommunales.
Un certain nombre de facteurs identifiés au cours des travaux de la mission d'information permettent d'expliquer pour partie la variété des situations intercommunales :
- l'histoire institutionnelle locale, qui conditionne l'existence ou non d'une culture de la coopération ;
- le rapport ville-centre/périphérie, qui est un facteur déterminant dans le transfert de compétences, la présence d'une ville-centre dominante d'un point de vue démographique pouvant susciter des réticences de la part des petites communes50(*) ;
- le degré de portage politique du projet communautaire, qui dépend beaucoup de la personnalité du président de l'intercommunalité ;
- le mode de gouvernance mis en place, qui associe plus ou moins les maires et les élus municipaux.
Au regard de la multiplicité des situations intercommunales, la mission d'information souligne la difficulté à définir des règles uniques destinées à s'appliquer de manière indifférenciée à l'ensemble des structures intercommunales et plaide, en conséquence, pour une adaptation du cadre juridique de l'intercommunalité à la diversité des territoires.
2. Un sentiment de dépossession très présent chez les maires et les élus municipaux, révélateur d'un défaut de gouvernance intercommunale
La mission d'information s'est attachée à analyser ce qu'il est possible de qualifier de « ressenti » des élus locaux, c'est-à-dire leur perception personnelle du fait intercommunal.
S'il n'est pas aisé d'objectiver un phénomène intrinsèquement subjectif, la mission d'information a souhaité donner le plus possible la parole aux élus de terrain pour croiser les constats, les points de vue et les retours d'expérience. Elle s'est également appuyée sur la propre expérience d'élus locaux de ses membres et sur une consultation en ligne qu'elle a élaborée à destination des élus municipaux.
Les informations qu'elle a ainsi recueillies lui ont permis de constater, sur un large spectre d'émotions allant de la résignation à l'enthousiasme, la récurrence d'un sentiment de dépossession chez les maires et les élus municipaux, tout particulièrement des petites communes.
Cette dépossession se fait ressentir au niveau des prérogatives communales : face à des intercommunalités parfois de taille XXL et aux compétences élargies à des domaines relevant auparavant du pré carré communal, nombreux sont les maires qui estiment que leurs marges de manoeuvre se sont réduites comme peau de chagrin et qu'ils ne sont plus en capacité à agir au plus près de leurs concitoyens. Ceci alimente chez eux un sentiment d'impuissance et de perte de sens de leur mission. Associée à d'autres facteurs (baisse des ressources financières, complexité croissante des affaires publiques locales), cette dépossession participe du « blues des maires », phénomène abondamment analysé ces dernières années.
Mais cette dépossession a également un impact fort sur le fonctionnement intercommunal : le fait que le centre de gravité décisionnel ait été déplacé au niveau de l'intercommunalité et la difficulté, si ce n'est parfois l'incapacité, de celle-ci à associer de manière pertinente ses communes membres et leurs représentants à la prise de décision donnent aux élus municipaux le sentiment qu'ils sont peu écoutés voire relégués au rang de simples observateurs. À ce problème de gouvernance s'ajoute une complexité de fonctionnement, parfois perçue comme technocratique, qui contribue au sentiment d'incompétence voire au « décrochage » de certains élus.
Extraits de propos tenus en audition évoquant le sentiment de dépossession des maires et des élus municipaux
? Jean Deguerry, vice-président de l'Assemblée des départements de France (ADF) : « Les intercommunalités sont parfois ressenties comme technocratiques par les maires, notamment ruraux, qui s'y sentent étrangers. J'observe de plus en plus de désaffection de la part de maires, qui ne trouvent plus leur place et qui, à mon avis, ne l'ont jamais vraiment trouvée. Beaucoup redoutent une dépossession du pouvoir communal et une négation de leur capacité à agir au plus près de leurs concitoyens. »
? Marie Annick Fournier, déléguée générale de l'Association nationale des élus de la montagne (Anem) : « Les élus de montagne ont souvent le sentiment d'être éloignés, incompris, notamment lorsqu'ils sont minoritaires. [...] S'agissant de la répartition des compétences entre communes et intercommunalités, on a le sentiment que le bloc de compétences obligatoires dépossède les élus d'une partie des prises de décision. La gouvernance n'est pas adaptée et ne permet pas aux petites communes d'être suffisamment prises en compte dans les débats, qui peuvent, en outre, parfois revêtir une certaine technicité. »
? Géraldine Leduc, directrice générale de l'Association nationale des élus des territoires touristiques (Anett) : « L'une des principales difficultés est le sentiment de perte d'identité de nos petites communes touristiques, qui se retrouvent diluées dans de grandes intercommunalités. Certains maires n'ont plus les moyens de promouvoir leur tourisme communal. De nombreuses communes ont ainsi perdu en termes de lisibilité et de visibilité auprès des touristes. »
?Paul-Roland Vincent, maire de Bourgneuf : « Nous avons le sentiment de gérer le quotidien et que les grandes décisions nous échappent, ce qui est assez désagréable. »
Les résultats de la consultation en ligne conduite par la mission, même s'ils doivent être pris avec les précautions méthodologiques nécessaires puisqu'ils reposent sur une base déclarative, corroborent le sentiment de dépossession des élus municipaux : 46 % des répondants indiquent ainsi ne pas peser suffisamment sur les décisions de leur intercommunalité ; a contrario, ils ne sont que 18 % à considérer être en mesure de le faire.
La consultation révèle toutefois un rapport ambivalent des élus municipaux à l'intercommunalité. Alors qu'une majorité de répondants s'estime insuffisamment pris en compte dans le processus intercommunal, ils sont 75 % à considérer soit que l'intercommunalité fonctionne bien, soit qu'elle ne fonctionne ni bien ni mal. En outre, 44 % des répondants déclarent que l'intercommunalité bénéficie à leur commune. Cette ambivalence, qui avait déjà été relevée, il y a deux ans, par la mission d'information du Sénat sur l'avenir du maire et de la commune, montre que l'intercommunalité n'a pas les mêmes conséquences pour toutes les communes et qu'elle n'est donc pas vécue de la même manière par leurs élus : dans certains cas, elle est considérée comme un atout pour l'action publique locale, dans d'autres, comme une menace pour la capacité d'intervention communale, voire comme la source d'une perte de sens.
C'est ce qu'illustrent les propos de Yann Scotte, maire d'Hardricourt, lors de son audition : « Je ne me représenterai pas, car le mandat a beaucoup perdu de son sens. Pour moi, c'était le plus beau mandat, le plus proche aussi, mais aujourd'hui j'en doute, car beaucoup de choses nous échappent ».
D'une manière générale, la table ronde de maires non membres d'un exécutif communautaire organisée par la mission a montré que ceux-ci avaient une vision fort différente de leur intercommunalité selon qu'ils étaient déjà élus lors de la mise en place des intercommunalités issues de la loi NOTRe ou qu'ils avaient été élus pour la première fois en 2020 et, par conséquent, n'ont connu que ces intercommunalités : les premiers étaient nettement plus critiques que les seconds.
Par ailleurs, comme l'a expliqué Romain Colas, maire de Boussy-Saint-Antoine, vice-président de l'Association des petites villes de France, devant la mission : « Je partage largement votre diagnostic sur le regard que l'on porte à l'exécutif des intercommunalités selon qu'on y appartienne ou non, mais j'ai tendance à porter un jugement très négatif sur la paralysie des institutions du fait de rancoeurs personnelles. Nous avons là une responsabilité collective et individuelle : l'intérêt général doit passer avant l'expression de nos inimitiés. [...] Au-delà des désaccords, nous devons être exigeants envers nous-mêmes. Nous avons la fâcheuse tendance à critiquer la loi, mais ce sont parfois les personnes qui sont responsables. »
Compte tenu de la récurrence avec laquelle le sentiment de dépossession, principalement des maires des petites communes, a été évoqué lors de ses travaux, la mission d'information estime que ce ressenti est le signe d'un réel dysfonctionnement dans le couple intercommunalité-communes, qui nécessite de renouer avec une démarche ambitieuse de partenariat de territoire.
3. Une appréciation globalement positive de l'intercommunalité de la part des exécutifs intercommunaux
En 2024, le centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof) a mené une enquête51(*) sur un échantillon de 3 566 présidents et vice-présidents intercommunaux pour tenter d'objectiver les rapports entre communes et intercommunalités.
Celle-ci révèle que, selon les répondants, 60 % des intercommunalités ne connaissent pas de franche opposition interne ; dans la plupart des cas, les votes au sein des conseils communautaires se déroulent de manière unanime.
Cet aspect consensuel se retrouve également dans l'avis porté sur le fonctionnement du conseil communautaire. Seuls 10 % des répondants estiment que leur conseil fonctionne mal, alors que le taux de satisfaction dépasse les 70 %. Le bon fonctionnement des conseils communautaires domine donc largement dans la perception que s'en font les exécutifs communautaires.
Cette appréciation positive se traduit aussi dans le jugement porté sur les résultats de l'intercommunalité : près des trois-quarts des répondants estiment que le bilan de leur intercommunalité depuis 2020 est positif.
L'étude souligne enfin l'aspiration des élus intercommunaux à la stabilité, 68 % d'entre eux déclarant souhaiter maintenir la taille actuelle de leur intercommunalité.
4. Renouer avec une logique de partenariat de territoire en conciliant stabilisation de la carte intercommunale et évolution parfois nécessaire
Les objectifs fixés par les lois « RCT » et « NOTRe » en matière de développement de l'intercommunalité ont été atteints. Comme indiqué supra, le territoire national est en effet intégralement couvert par des EPCI à fiscalité propre, à l'exception des quatre communes isolées, qui bénéficient d'une dérogation octroyée par le législateur.
Le nombre d'EPCI à fiscalité propre reste, en outre, relativement stable depuis l'achèvement de la carte intercommunale opéré par les lois « RCT » et Maptam et les personnes entendues par la mission d'information ont fait état de la stabilité des périmètres.
Nombre d'EPCI à fiscalité propre
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2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
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Métropole |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
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Communautés urbaines |
14 |
14 |
14 |
14 |
14 |
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Communautés d'agglomération |
223 |
227 |
227 |
229 |
230 |
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Communautés de communes |
996 |
992 |
992 |
990 |
989 |
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Nombres d'EPCI à fiscalité propre |
1 253 |
1 254 |
1 254 |
1 254 |
1 254 |
Source : Bulletin d'information
statistique,
Département des études et des statistiques
locales, DGCL, n° 195 - avril 2025
Interrogé à ce sujet, Sébastien Martin, président d'Intercommunalités de France a indiqué que « depuis 2020, parmi les 1 254 intercommunalités, il y a eu six fusions, trois scissions et quelques retraits d'adhésion de communes : neuf en 2023, cinq en 2024 et quatre identifiés pour 2025 », témoignant de la globale pertinence des périmètres des intercommunalités retenus dans les SDCI élaborés depuis l'entrée en vigueur des lois « RCT » et « NOTRe ». Certains observateurs estiment toutefois que les conditions mises pour quitter une intercommunalité au profit d'une autre sont à ce point difficiles à remplir que très peu de communes en expriment le souhait, sans compter la volonté de certains préfets de bloquer toute évolution à l'approche des élections municipales de mars 2026.
L'atteinte des objectifs que s'était assignés le législateur en matière de développement de l'intercommunalité à fiscalité propre ainsi que la stabilité de la carte intercommunale depuis lors plaide donc, à l'avenir, pour la stabilisation globale de la carte intercommunale issue des réformes « RCT » et « NOTRe ».
Une nouvelle modification de grande ampleur, avec l'octroi de pouvoirs dérogatoires aux préfets, permettant la modification autoritaire de la carte intercommunale, avec parfois trop peu de concertation avec les élus locaux doit impérativement être écartée à l'avenir.
Comme l'a résumé par Romain Colas, vice-président de l'Association des petites villes de France (APVF) : « nous sommes encore en train de digérer l'application de la loi NOTRe. À l'exception de quelques endroits marginaux où les choses se passent manifestement très mal et où des erreurs de périmètres ont été commises, des élus ayant la velléité de modifier la carte - cela ne marchera jamais -, nous sommes encore en train de digérer la création des intercommunalités. À l'échelle politico administrative, celles-ci sont encore très jeunes. Dans certains endroits, les projets de territoires ou les intérêts communautaires sont à peine définis. À moyen terme, personne n'appelle à un grand big bang de la carte intercommunale. »
Cette affirmation a par ailleurs été objectivée par une étude du Cevipof52(*) menée auprès d'environ 3 000 élus locaux et dont les résultats ont été publiés en 2024. Concernant le périmètre de leur intercommunalité, 61 % des élus interrogés indiquaient ainsi vouloir conserver le périmètre actuel de leur intercommunalité. Cette forte proportion d'élus en faveur de la stabilité du périmètre de leur EPCI à fiscalité propre plaide donc également pour le maintien de la carte intercommunale actuelle.
Recommandation n° 1 : Éviter à l'avenir un nouveau « big bang territorial », donnant lieu à une modification autoritaire de l'intégralité de la carte intercommunale.
S'il convient de stabiliser, de manière globale, la carte intercommunale issue des lois « RCT » et NOTRe », compte tenu des faibles demandes de modifications de celle-ci et de la nécessité de prendre le temps pour s'approprier les périmètres définis en 2017, des ajustements mineurs, conduits en concertation avec les élus locaux, ne doivent pas être écartés.
Les périmètres des EPCI à fiscalité propre demeurent en effet, dans certaines régions, peu adaptés aux réalités locales et ne correspondent pas aux bassins de vie et d'emploi existants.
Ainsi, lors de son audition, Annick Fournier, déléguée générale de l'Association nationale des élus de montagne (Anem) a indiqué à la mission d'information que « certains maires ne comprennent pas la carte intercommunale : ils se demandent pourquoi ils ont été rattachés à telle intercommunalité alors qu'elle ne compte que quatre communes de montagne et que l'intercommunalité voisine est intégralement composée de communes de montagne ».
De même, en Corse, la Chambre régionale des comptes notait que « le périmètre de la communauté de communes Pasquale Paoli coïncide avec le bassin de vie de Corte, mais duquel on aurait retranché sa zone la plus peuplée53(*) ».
Il y a deux ans, ce constat avait du reste déjà été établi dans le rapport de la mission d'information du Sénat consacrée à l'avenir de la commune et du maire54(*) : celui-ci soulignait que « les maires ont (...) fait part de leurs interrogations sur la pertinence du découpage intercommunal avec les réalités territoriales, en particulier s'agissant des communes du littoral. Elles sont actuellement réparties dans trois intercommunalités différentes, dont deux d'entre elles (...) possèdent à la fois une façade côtière importante et un arrière-pays conséquent mais très éloigné des communes côtières. Les communes côtières, notamment en raison de leur activité touristique, n'ont pas les mêmes problématiques que les autres communes de l'intercommunalité, et inversement. » Aux yeux d'Interco' outre-mer, il était clair que, dans le contexte territorial spécifique (très petit nombre de communes, peuplées et étendues le plus souvent), les intercommunautés d'outre-mer paraissent inadaptées et victimes d'une appropriation insuffisante.
Face à ce constat, il convient donc de permettre l'adaptation à la marge et à la demande des élus locaux des périmètres des intercommunalités, afin qu'ils correspondent bien aux bassins de vie et d'emploi. On notera toutefois que, comme l'a souligné un élu entendu par la mission, ce n'est pas tant le périmètre de la structure intercommunale qui importe que les services rendus aux habitants.
Quoi qu'il en soit, il pourrait être envisagé de faciliter les retraits et scissions d'intercommunalité, pour permettre une adaptation plus rapide des intercommunalités aux réalités locales.
Recommandation n° 2 : Faciliter les adaptations, à la marge et en concertation avec les élus locaux, des périmètres des intercommunalités, afin de les faire coïncider avec les bassins de vie et d'emploi.
À cet effet, assouplir les conditions de retrait et de scission des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
* 48 « Décentralisation : le temps de la confiance », rapport d'Éric Woerth au Président de la République, mai 2024.
* 49 La Communauté d'agglomération Tarbes Lourdes Pyrénées, la Communauté de communes Adour Madiran, la Communauté de communes Aure Louron, la Communauté de communes de la Haute-Bigorre, la Communauté de communes des Coteaux du Val d'Arros, la Communauté de communes du Pays de Trie et du Magnoac, la Communauté de communes du Plateau de Lannemezan, la Communauté de communes Neste Barousse, la Communauté de communes Pyrénées Vallées des Gaves.
* 50A l'inverse, il peut également arriver que la ville-centre se retrouve de fait exclue de la prise de décision, comme l'a signalé à la mission le maire de Lamballe-Armor, ville-centre de la communauté d'agglomération Lamballe Terre et Mer (mais représentant moins de 25 % de la population).
* 51 « Une intercommunalité bien loin des idées reçues », enquête 2024 sur les exécutifs intercommunaux, Martial Foucault et Éric Kerrouche, Cevipof, octobre 2024.
* 52 Cevipof, Enquête 2024 sur les exécutifs communautaires.
* 53 Chambre régionale des comptes de Corse, « Communauté de communes Pasquale Paoli (Haute-Corse) », 20 juillet 2023.
* 54 Rapport n° 851 (2022-2023) du 5 juillet 2023 de Maryse Carrère, présidente et Mathieu Darnaud, rapporteur, au nom de la mission d'information sur l'avenir de la commune et du maire en France.