DEUXIÈME
PARTIE
RAMENER LA SÉCURITÉ SOCIALE À
L'ÉQUILIBRE
I. QUELLE ÉCHÉANCE POUR LE RETOUR DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À L'ÉQUILIBRE ?
A. SELON LE GOUVERNEMENT DÉMISSIONNAIRE, UN OBJECTIF DE RETOUR DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À L'ÉQUILIBRE EN 2029
1. L'absence de document public affichant une trajectoire explicite de retour à l'équilibre
Aussi paradoxal que cela puisse paraître, l'objectif de ramener à moyen terme la sécurité sociale à l'équilibre ne figure dans aucun document annexé aux PLFSS ou Placss, ni même dans aucun document public.
Cette situation a provoqué l'étonnement de plusieurs personnes auditionnées par les rapporteures.
En particulier, la projection à moyen terme annexée aux LFSS ne prévoit aucune mesure autre que celles déjà prévues.
Dans son premier plan budgétaire et structurel national à moyen terme (PSMT), transmis le 31 octobre 2024 à la Commission européenne, la France s'est engagée à ce que le déficit des administrations publiques passe sous le seuil de 3 points de PIB en 2029, avec un déficit de 2,8 points de PIB.
Il paraît donc logique de se fixer une cible de retour de la sécurité sociale à l'équilibre à cet horizon.
2. Un horizon de 2029 évoqué par la ministre des comptes publics
Ainsi, la ministre chargée des comptes publics a déclaré, le 19 avril 2025, que l'objectif était de ramener la sécurité sociale à l'équilibre en 2028-2029107(*). Elle l'a confirmé au Sénat le 28 mai 2025, lors des questions d'actualité au Gouvernement108(*), puis le 23 juin 2025, lors de l'examen du projet de loi d'approbation des comptes (Placss) pour 2024109(*).
De même, lors de son audition par les rapporteures, le directeur de la sécurité sociale a indiqué que le Gouvernement souhaitait ramener la sécurité sociale à l'équilibre en 2029. Il a précisé que si l'on prolongeait la projection annexée à la LFSS 2025, qui prévoyait un déficit de 24,1 milliards d'euros en 2028, on obtenait un déficit d'environ 25 milliards d'euros en 2029. Comme par ailleurs l'hypothèse de croissance de l'Ondam de 2,9 % par an en valeur impliquait des mesures de 15 milliards d'euros sur quatre ans110(*), cela impliquait de prendre d'ici 2029 des mesures d'amélioration du solde d'environ 40 milliards d'euros.
B. UN OBJECTIF AMBITIEUX, MAIS ATTEIGNABLE, D'AMÉLIORATION DU SOLDE
Ramener la sécurité sociale à l'équilibre en 2029 est un objectif ambitieux, mais atteignable.
En effet, en supposant que les hypothèses de croissance de la LFSS pour 2025 se réalisent111(*), cela implique des mesures d'amélioration du solde d'environ 40 milliards d'euros en quatre ans, soit 10 milliards d'euros par an.
Comme on l'a vu supra, dans les années 2010 la sécurité sociale a été ramenée à l'équilibre structurel dès 2014 (le solde structurel s'étant ensuite dégradé jusqu'à la crise sanitaire). Un tel objectif ne paraît donc pas irréaliste.
La sécurité sociale devrait vraisemblablement être ramenée à l'équilibre au plus tard en 2035. En effet, à défaut un nouveau transfert de dette sociale à la Cades pourrait impliquer une durée d'amortissement excessivement longue sans augmentation des ressources de celle-ci (cf. infra).
On calcule que dans un scénario de croissance du PIB de 1 % par an en volume, plus cohérent avec une croissance potentielle d'environ 1 % et un effort de réduction du déficit, l'effort à accomplir serait majoré de 15 milliards d'euros. L'effort à accomplir serait donc d'environ 55 milliards d'euros en quatre ans, soit 14 milliards d'euros par an.
À titre de comparaison, les mesures d'amélioration du solde de la LFSS pour 2025 ont été de 9 milliards d'euros (à peu près également réparties entre économies et augmentations de recettes)112(*). De 2011 à 2019, elles ont été de 9 milliards d'euros par an (dont les deux tiers d'économies), avec des différences importantes selon la période considérée : de 2011 à 2014 elles ont été de près de 12 milliards d'euros par an (dont près de 7 milliards d'euros sur les recettes), alors que de 2015 à 2019 elles ont été de seulement 6 milliards d'euros par an (en totalité sur les dépenses).
Point d'accord n° 1 : Ramener la sécurité sociale à l'équilibre structurel si possible en 2029 et au plus tard en 2035.
* 107 « En juin, le conclave sur les retraites se termine. On se penchera alors sur la sécurité sociale et ses 22 milliards d'euros de déficit. L'objectif est un retour à l'équilibre en 2028-2029 » (Amélie de Montchalin, interview au Parisien, 19 avril 2025).
* 108 « Nous nous fixons comme objectif de revenir à l'équilibre avant 2029 » (compte rendu intégral des débats, séance du 28 mai 2025).
* 109 « Nous sommes parvenus à rééquilibrer les comptes sociaux entre 2010 et 2019 ; entre 2020 et 2028, ou au plus tard en 2029, nous devrons avoir reconstruit une telle trajectoire » (compte rendu intégral des débats, séance du 23 juin 2025).
* 110 On calcule que cela implique une hypothèse de croissance spontanée de l'Ondam légèrement supérieure à 4 %.
* 111 1,1 % en 2025, 1,4 % en 2026, 1,5 % en 2027, 1,5 % en 2028.
* 112 Les mesures du texte initial étaient de 15 milliards d'euros.