IV.  UN IMPÉRATIF : SIMPLIFIER LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS POUR UNE MEILLEURE GESTION

Au terme de leurs investigations, vos rapporteurs soulignent la complexité qu'induit la gestion de multiples mécanismes d'exonération de cotisations, à la fois pour les entreprises et pour la branche du recouvrement.

Proposer " clefs en main " une refonte complète des mécanismes existants n'entrait pas dans le propos de vos rapporteurs dans le cadre de leur mission de contrôle sur pièces et sur place. A la lumière de leurs constatations, il leur est apparu toutefois que quelques pistes pouvaient a priori être inventoriées.

A. L'IMPÉRATIF DE RATIONALISER LES MESURES EMPLOI

1. Respecter les engagements de la convention d'objectifs et de gestion Etat - ACOSS

Les conventions d'objectifs et de gestion, signées entre l'Etat et les caisses nationales, constituent une nouvelle démarche de " contractualisation ", permettant une tutelle davantage " stratégique ". Le propre d'une convention est de comporter des engagements réciproques. Il serait opportun que l'Etat attache du prix à respecter sa part du contrat.

La convention d'objectifs et de gestion signée entre l'Etat et l'ACOSS le 3 avril 1998 comprenait un engagement de l'Etat, au paragraphe 241, intitulé " des textes clairs et adaptés aux réalités vécues par les employeurs " . La première phrase précisait cette volonté : " l'élaboration des textes législatifs et réglementaires relatifs aux cotisations et contributions devra tendre à une rationalisation des règles d'assiette au sein du régime général et en liaison avec les autres régimes de protection sociale, à une simplification des mesures d'assiette ou de taux dérogatoires en faveur de l'emploi. "

Deux ans après la signature de cette convention, force est de constater l'absence totale de réalisation de cet engagement. M. Charles Descours, président du Conseil de surveillance de l'ACOSS, indiquait dans le résumé de l'avis au Parlement du 28 septembre 1999 : " l'Etat doit également respecter ses différents engagements, notamment dans le domaine de la simplification et de la clarification de la réglementation : rationalisation des mesures en faveur de l'emploi ; meilleure écoute des gestionnaires dans le processus d'élaboration des mesures. " .

2. Etudier le regroupement de certaines mesures

La concentration financière des exonérations de cotisations laisse rêveur.

Concentration financière des mesures d'exonération (régime général)

Nature d'exonérations

en millions de francs

en % du total

en % cumulé

Exonérations RTT intégrant la ristourne bas salaires

61 315

64,80 %

64,80 %

CIE

4 551

4,81 %

69,61 %

Apprentissage

3 913

4,14 %

73,75 %

ARTT de Robien

3 100

3,28 %

77,03 %

Temps partiel

2 975

3,14 %

80,17 %

CES

2 903

3,07 %

83,24 %

Embauche 1er salarié

2 864

3,03 %

86,27 %

Contrats de qualification

2 562

2,71 %

88,98 %

CES consolidés

2 139

2,26 %

91,24 %

Exonérations emplois familiaux

1 894

2,00 %

93,24 %

Exonérations DOM

1 313

1,39 %

94,63 %

Exonérations salariés en ZFU

1 261

1,33 %

95,96 %

Aide à domicile

999

1,06 %

97,02 %

Chèque emploi service

772

0,82 %

97,84 %

Exonération des cotisations allocations familiales

451

0,48 %

98,32 %

Insertion par l'économie

381

0,40 %

98,72 %

HCR avantages en nature repas

350

0,37 %

99,09 %

Zone franche Corse

285

0,30 %

99,39 %

Créations d'emploi en ZRR

245

0,26 %

99,65 %

CRE (part compensée)

210

0,22 %

99,87 %

Créations d'emploi en ZRU

85

0,09 %

99,96 %

Contrats d'orientation

28

0,03 %

99,99 %

CRE (part non compensée)

23

0,02 %

100,00 %

Total des exonérations

94 619

100,00 %

100,00 %

La moyenne nationale fait apparaître une concentration de 80 % des crédits sur les cinq premières mesures. Mais, à l'occasion du déplacement effectué à Arras, vos rapporteurs ont pu constater que les cinq premières mesures pouvaient représenter jusqu'à 97 % des exonérations accordées.

Les mesures les plus " chères " sont d'ailleurs les plus simples, comme l'a montré le succès de la ristourne bas salaires. Dès lors, ne serait-il pas possible d'envisager un regroupement, un "toilettage " des différentes mesures d'exonération ?

Il convient de noter que la mission IGF-IGAS de mai 1998 insistait sur cette règle de bon sens : " la branche générera d'autant mieux les mesures emploi que ces dernières seront peu nombreuses, simples à appliquer et stables dans le temps. A cet égard, la succession rapide des mesures et la multiplication de leurs critères d'attribution sont autant d'obstacles à la mise en place d'une gestion rigoureuse du dispositif " 48( * ) .

Deux années après ce constat, rien n'a été fait pour simplifier les exonérations de cotisations de sécurité sociale.

La difficulté de la simplification administrative ne doit pas être mésestimée.

En dehors des mesures générales de baisse des charges, chaque mesure s'adresse à un public particulier : jeunes, chômeurs, exclus,... Chaque mesure a été " étudiée " avec soin pour pouvoir " cibler " avec précision l'objectif poursuivi. Cette volonté de cibler, et de limiter les coûts de telle ou telle mesure, a abouti à la situation actuelle : trente-six mesures d'exonération différentes, cent cinquante textes d'application...

Se borner à reconnaître que la complexité est inévitable n'est cependant pas souhaitable. Il est tout à fait envisageable d'étudier le regroupement de certaines mesures.

Ainsi, les différences entre le contrat de qualification et le contrat d'orientation ne semblent pas de nature à justifier un mécanisme différent.

Il serait également envisageable de fondre en un seul dispositif les deux mécanismes du contrat emploi-solidarité et du contrat emploi consolidé , les personnes arrivant en fin de CES étant souvent amenées à bénéficier d'un CES.

Le contrat d'accès à l'emploi dans les DOM pourrait être remplacé par le contrat initiative-emploi .

Il serait bon que toutes les administrations de l'Etat prennent une réelle conscience des difficultés que pose l'existence de mécanismes aussi divers. Il est indispensable qu'elles étudient, en concertation étroite avec la branche du recouvrement, les dispositifs qui pourraient être unifiés.

Une volonté politique claire paraît un préalable essentiel. Elle serait à l'origine de la mise en place d'une mission administrative ad hoc , disposant d'un temps limité, regroupant des fonctionnaires des directions concernées et des responsables de la branche du recouvrement, ainsi que des acteurs du terrain (directions départementales, URSSAF, ANPE, entreprises).

Face au " silence " des administrations de l'Etat sur le sujet, il n'est pas interdit à la branche du recouvrement de proposer des mesures concrètes de simplification. Il est compréhensible que le gestionnaire hésite à se prononcer sur la pertinence de faire coexister tel ou tel mécanisme. Il n'en demeure pas moins qu'il est le mieux à même d'isoler certains dysfonctionnements.

En effet, le système actuel ne permet pas une simplification " catégorie ". Les administrations de l'Etat ne souffrent pas de la complexité de la gestion des dispositifs d'exonération, puisque c'est la branche du recouvrement qui en supporte les conséquences. Par ailleurs, l'Etat n'a aucun intérêt à simplifier -voire à supprimer- les dispositifs antérieurs à 1994, dont il ne supporte pas le coût financier. Au contraire, par une interprétation hasardeuse de la loi du 25 juillet 1994, il a tendance à reconduire ces mécanismes non compensés, tout en étendant parfois leur champ 49( * ) .

Or, ces mécanismes sont nettement plus lourds en gestion que la ristourne bas salaires.

L'absence de comptabilité analytique conduit à ignorer la question du coût de gestion. Dans une logique de comptabilité analytique, il serait envisageable que l'Etat participe aux frais de gestion des mesures emploi. En comparaison, la sécurité sociale continue d'acquitter des frais d'assiette et de recouvrement pour la CSG sur les revenus du patrimoine.

Ce principe inciterait à étudier avec davantage de précision le " coût " de gestion par la branche du recouvrement et permettrait de privilégier les mécanismes à gestion " simple ".

B. LA RECHERCHE D'UNE SIMPLICITÉ À TOUTES LES ÉTAPES

1. Harmoniser les techniques d'exonération

Au-delà du regroupement des mesures d'exonération, il serait souhaitable d'harmoniser les techniques d'exonération :

- assiette ;

- durée ;

- règles de cumul.

Cette harmonisation devrait faire partie plus explicitement des missions de la Direction de la sécurité sociale, seule à même d'inspirer une cohérence des techniques d'exonération. A tout le moins, il serait possible d'imaginer un système de " visa " administratif du mécanisme d'exonération de cotisations par cette Direction. Cette fonction nécessite cependant un renforcement de ses moyens, sur lesquels vos rapporteurs appellent l'attention depuis plusieurs années.

La définition des mesures d'exonération devrait être accompagnée d'une évaluation réaliste des moyens à mettre en oeuvre pour en assurer la bonne gestion. Aujourd'hui, en effet, les études d'impact dont doivent être assortis tant les projets de loi que les décrets en conseil des ministres sont souvent lacunaires, parfois indigents 50( * ) . En outre, la formulation claire des objectifs poursuivis est un préalable à l'évaluation nécessaire des politiques publiques.

Enfin, un délai raisonnable avant la mise en oeuvre d'un nouveau mécanisme, ou d'une modification substantielle d'un dispositif d'exonération de charges sociales, s'impose. La branche du recouvrement doit aujourd'hui adapter sans relâche ses outils informatiques, ce qui conduit à une " course de vitesse " incessante.

2. Recentrer les mesures d'exonération sur un nombre plus restreint d'objectifs

Les gestionnaires des mesures d'exonération soulignent à juste titre la complexité extrême des exonérations de charges sociales liées à la politique d'aménagement du territoire.

Une réflexion pourrait être menée sur le remplacement éventuel de ces mécanismes par des aides directes de l'Etat. En effet, les règles communautaires n'interdisent pas des aides directes, sous réserve qu'elles aient été " négociées " avec la Commission. La date du 1 er janvier 2002 (échéance des ZFU -ZRR - zones franches) invite à conduire cette réflexion dès maintenant.

*

* *

Au terme de cette mission, vos rapporteurs considèrent que la multiplication des exonérations de cotisations sociales sont le révélateur du poids trop élevé des charges sociales dans notre pays.

Le développement considérable qui a été donné à ces mécanismes dans le cadre de la politique de réduction de la durée du travail a certes pour objet de compenser le coût pour les entreprises d'une mesure générale et autoritaire, mais elle représente également l'amorce pour le Gouvernement d'un " chemin de Damas ", qui le conduit à reconnaître les vertus des allégements de charges. C'est à ces dernières qu'il faudra imputer probablement, au-delà de la croissance, l'évolution de l'emploi davantage qu'au " partage du travail " résultant des trente-cinq heures.

Il reste que le financement de notre protection sociale devient de moins en moins intelligible et qu'une frontière de plus en plus ambiguë distingue l'assurance et la solidarité, en raison de la fiscalisation des recettes de la sécurité sociale et de la fiscalisation de la compensation des exonérations de cotisations.

Il n'y a que le titre abusif du " FOREC " pour laisser penser qu'une réforme a eu lieu des cotisations de sécurité sociale.

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