IV. DES ENJEUX FORTS DE PILOTAGE STRATÉGIQUE ET DE COORDINATION DES ACTEURS TERRITORIAUX ET PROFESSIONNELS EN ESPAGNE, EN ITALIE ET EN BELGIQUE
La dernière refonte du service public de l'emploi en Espagne date de 2015 230 ( * ) , lorsque le Gouvernement a été habilité à réviser le texte de la loi sur l'emploi de 2003. 231 ( * ) Pour accroître l'efficacité de la politique de l'emploi, compétence partagée entre l'État et les Communautés autonomes, et améliorer l'utilisation des fonds publics dans un contexte budgétaire très difficile, le gouvernement espagnol avait auparavant élaboré une nouvelle Stratégie espagnole d'activation pour l'emploi 232 ( * ) , en concertation avec les Communautés autonomes en associant les partenaires sociaux et articulée autour de six axes : orientation, formation, opportunité d'emploi, égalité des chances dans l'accès à l'emploi, incitation à l'entrepreneuriat et amélioration du cadre institutionnel du Système national de l'emploi.
Institutionnellement, la gestion de la politique de l'emploi est confiée au Système national de l'emploi qui recourt expressément à trois types d'instruments, l'intermédiation entre l'offre et la demande sur le marché du travail, les politiques actives de l'emploi et la coordination entre ces dernière et les transferts financiers contre le chômage. 233 ( * ) Le Système national de l'emploi est formé de la réunion du Service public d'État de l'emploi ( Servicio Público de Empleo Estatal - SEPE ) et des services publics de l'emploi des Communautés autonomes, qui doivent garantir à tout citoyen, dans des conditions de parfaite égalité, l'accès à des prestations gratuites. Il comprend deux organes : la Conférence sectorielle de l'emploi et du travail, forum de coopération entre l'État et les régions autonomes, et le Conseil général du système national de l'emploi, instance tripartite État-régions-partenaires sociaux capable de convenir d'accords généraux sur la politique d'emploi et de formation professionnel. 234 ( * )
C'est au Système national de l'emploi que revient la coordination de la stratégie espagnole d'activation pour l'emploi et sa déclinaison en plans annuels pour l'emploi. À l'appui de sa mission d'impulsion, de coordination, d'harmonisation et d'adaptation des services publics nationaux et régionaux de l'emploi, il peut compter sur un système d'information unifié, inscrit dans la loi, commun à toutes les structures, et destiné à intégrer toutes les données collectées : registre des demandeurs d'emploi, suivi de leur parcours et de leurs relations avec les services publics de l'emploi, suivi des actions d'orientation et de formation professionnelle, recours à des bureaux de placement extérieurs, statistiques.
Au niveau non plus stratégique mais opérationnel, la direction de la mise en oeuvre des politiques de l'emploi appartient au Service public d'État de l'emploi (SEPE) et aux services publics de l'emploi de chaque Communauté autonome.
Tout comme la plupart de ses homologues européens, le SEPE 235 ( * ) est une autorité administrative indépendante ( organismo autónomo de la Administración General del Estado ), sous la tutelle du ministre de l'emploi et de la sécurité sociale. Créé en 2003 pour remplacer l'ancien Institut national de l'emploi, il est doté de la personnalité morale et de l'autonomie de gestion, il dispose d'un patrimoine et d'une trésorerie propres. Sa direction est confiée à un directeur général, nommé par décret royal en conseil des ministres sur proposition du ministre et tutelle. Le directeur général répond à deux organes de supervision : le Conseil général (24 membres) et la Commission exécutive centrale (9 membres) qui en est un démembrement. Ces deux organes sont paritaires en étant composé d'autant de représentants de l'administration d'État que de représentants des employeurs et des salariés. 236 ( * )
Le SEPE est compétent pour gérer les allocations chômage et autres aides financières diverses ( prestaciones por desempleo ), définir au niveau national des dispositifs opérationnels d'orientation et de formation professionnelle en fonction des besoins des personnes et des entreprises, et réaliser des études et des analyses sur la situation du marché du travail et les mesures susceptibles de l'améliorer. C'est à lui également que revient de porter le système d'information unifié.
Les missions d'intermédiation stricto sensu , d'accompagnement présentiel personnalisé non seulement des demandeurs d'emplois, mais aussi des entreprises qui cherchent à recruter, sont assumées par les services publics de l'emploi des communautés autonomes. Tout chômeur a le droit, garanti par la loi, à l'élaboration d'un itinéraire individuel et personnalisé vers l'emploi, qui commence nécessairement par un premier entretien qui permet l'inscription du demandeur d'emploi et l'évaluation des prestations requises pour son insertion sur le marché du travail. 237 ( * )
Toutefois, le SEPE prend toutefois un rôle grandissant dans l'intermédiation via la politique de dématérialisation progressive : il gère en effet le portail www.empleate.gob.es accessible aux demandeurs d'emploi et aux entreprises qui agrègent toutes les données des portails locaux et également des bureaux de placement partenaires. Néanmoins, la politique de dématérialisation est moins poussée qu'au Danemark, aux Pays-Bas ou en Flandre, très en pointe.
L'Espagne a clairement fait le choix de maintenir une forte implantation territoriale et un accompagnement en présentiel généralisé. À côté de ses services centraux, le SEPE est tenu par la loi de déployer un réseau déconcentré sur l'ensemble du territoire. Il comprend 52 directions, une par province et celles de Ceuta et de Melilla. En outre, il déploie un vaste réseau d'antennes qui sont distribuées dans toutes les provinces et partagent leurs locaux avec les services publics de l'emploi des communautés autonomes, ce qui permet d'offrir un guichet unique aux usagers.
La collaboration entre le service public de l'emploi et les bureaux de placement ( agencia de colocación ) a été facilitée les dernières années et constitue aussi un des axes de réforme mis en avant par le gouvernement espagnol. Soumises à une réglementation propre, ces agences généralement privées peuvent être utilisées par le SEPE et les services des Communautés autonomes lorsqu'elles l'estiment nécessaire pour accélérer le retour à l'emploi de certains chômeurs. Depuis juillet 2014, les bureaux de placement n'ont plus besoin d'une autorisation préalable du service public de l'emploi, ni national, ni régional, pour proposer leurs prestations aux chômeurs. 238 ( * ) Elles en font simplement déclaration au service compétent.
Des conventions de partenariat peuvent être conclues entre les services publics de l'État ou des Communautés autonomes et les bureaux de placement. Par ce biais, les agences de placement privées peuvent se voir reconnues comme collaboratrices du service public et peuvent recevoir des subventions publiques. Elles s'engagent à offrir leurs prestations gratuitement aux demandeurs d'emploi et aux entreprises, le service public de l'emploi contractant s'engage pour sa part à assumer la charge financière correspondante selon les termes inscrits à la convention. Pour garantir une harmonisation des termes des conventions, le SEPE a finalisé en 2014 un Accord cadre définissant la procédure des agences de placement amenées à collaborer au service public de l'emploi. La plupart des Communautés autonomes 239 ( * ) y ont adhéré et une liste de 80 agences sélectionnées a été publiée au bulletin officiel.
Une telle répartition coordonnée des compétences entre l'État, agissant par le biais d'une agence nationale de pilotage de l'activation des politiques de l'emploi, les régions chargées du placement et de l'accompagnement de proximité, et des agences privées collaborant au service public, imprègne également très nettement le modèle de l' Italie . Toutefois, à la différence de plusieurs pays européens, notamment l'Allemagne, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l'Espagne, le calcul et le versement des différentes allocations ne sont pas confiés à une structure chargée aussi de l'accompagnement et du placement des chômeurs. La coordination des nombreuses structures existantes et l'articulation entre les politiques d'activation et d'indemnisation demeurent un enjeu en Italie.
L'état actuel du service public de l'emploi italien découle de trois vagues de réformes : les lois de décentralisation Bassanini de 1997 240 ( * ) sous le gouvernement Prodi, la loi Biagi 241 ( * ) de 2003 sous le gouvernement Berlusconi et le paquet « Jobs Act » 242 ( * ) de 2014-2015 sous le gouvernement Renzi. La première réforme transforme le système public de placement des chômeurs en instituant des centres pour l'emploi ( centri per l'impiego - cpi ) placés sous l'autorité des régions et régis par une législation différenciée adoptée par les régions elles-mêmes, dans le respect des garanties apportées par les lois nationales. La deuxième visait notamment à donner un cadre aux agences privées de placement, de recrutement et de travail temporaire ( agenzie per il lavoro ) avec accréditation auprès des autorités. La dernière réforme a revu les prestations d'indemnisation du chômage, dont la tutelle demeure confiée à la Sécurité sociale italienne ( Istituto Nazionale della Previdenza Sociale - INPS ), et mis l'accent sur l'activation des politiques de l'emploi, tâche confiée à une nouvelle agence nationale, l' Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL). L'accompagnement et le placement des chômeurs en Italie dépend désormais du réseau formé par l'ANPAL, les centres pour l'emploi des régions et les agences privées de placement.
Le pilotage et la coordination du réseau des structures publiques et privées dans le secteur de l'emploi sont assurés par l'ANPAL, qui est dotée de la personnalité morale, de l'autonomie organisationnelle, réglementaire, administrative et comptable, sous la tutelle du ministre du travail et des affaires sociales. 243 ( * ) L'Agence est dirigée par un conseil d'administration de trois membres : le président est nommé par décret du Président de la République sur proposition du ministre de tutelle, les deux autres membres sont nommés par décret du Président du Conseil, l'un sur proposition de la Conférence des régions et des provinces autonomes italiennes, l'autre sur proposition du ministre de tutelle. Le conseil d'administration est épaulé par un conseil de surveillance de 10 membres désignés par les partenaires sociaux, qui formule des propositions sur la stratégie et les lignes directrices de la politique décidées par le conseil d'administration. Les services de l'ANPAL sont placés sous la direction d'un directeur général nommé par décret du Président de la République sur proposition du ministre de tutelle. 244 ( * )
Suivant un modèle que l'on peut considérer comme classique en Europe occidentale, l'ANPAL met en oeuvre le système d'information unifié 245 ( * ) permettant la collecte et la mise à disposition de tous les acteurs concernés, y compris la Sécurité sociale italienne, les chambres de commerce et d'industrie et les Régions, des données sur le demandeur d'emploi et son parcours. Toutes les données sont rassemblées dans un dossier électronique personnel ( fascicolo elettronico del lavoratore ) qui facilite à la fois l'accompagnement, le suivi de prestations offertes et des formations et le contrôle des obligations. La dématérialisation concerne également les contacts avec les demandeurs d'emploi, puisque sur le portail de l'ANPAL www.anpal.gov.it , ces derniers peuvent :
- s'enregistrer en remplissant en ligne une déclaration de disponibilité immédiate ( dichiarazione di immediata disponibilità - DID ) aussi bien que dans un centre pour l'emploi ;
- remplir des questionnaires pour définir un profil d'employabilité ( profilo personale di occupabilità ) ;
- télécharger leur CV et consulter les offres d'emploi ;
- solliciter les aides auxquelles ils ont droit ;
- prendre rendez-vous dans un centre pour l'emploi pour engager leur parcours personnalisé.
Chaque demandeur d'emploi régulièrement inscrit doit conclure un pacte de service personnalisé avec un centre pour l'emploi qui contient la désignation d'un conseiller référent, la description du profil d'employabilité selon les modalités définies nationalement par l'ANPAL, les obligations de recherche d'emploi à la charge du chômeur, la fréquence des contacts avec le conseiller, l'engagement du demandeur d'emploi à suivre des formations, des parcours de requalification ou de renforcement des compétences et à accepter des offres d'emploi adéquates ( congrue ), selon les critères définis par l'ANPAL. 246 ( * )
La définition du profil personnel d'employabilité vise à mesurer la distance du demandeur au marché du travail. Elle prévoit le calcul du niveau de désavantage et de la probabilité de rester inemployé pendant un temps déterminé, indépendamment des causes initiales de la perte d'emploi. L'ANPAL distingue des facteurs individuels (genre, âge, nationalité, niveau d'études) et collectifs (dynamisme du marché du travail local, fréquence du chômage dans les familles de la région, densité entrepreneuriale) Un logiciel de l'ANPAL pondère ces critères en fonction des données transmises par le demandeur d'emploi lors de son enregistrement en ligne. Le niveau de désavantage comparatif du chômeur est ainsi calculé et ramené à une valeur comprise entre 0 et 1 : avec un indice proche de 0, on propose directement des offres de travail avec un contrat de travail immédiat ; avec un indice proche de 1, on envisage un parcours de requalification complète. Cette mesure quantitative aiguille le conseiller du centre pour l'emploi au moment de la conclusion du pacte de service personnalisé ; elle est ensuite réévaluée tous les 90 jours en fonction de l'évolution de la situation du chômeur.
Si, au bout de quatre mois du bénéfice de l'allocation-chômage refondue en 2014 ( Naspi ), le demandeur d'emploi n'a pas retrouvé de travail, il peut bénéficier d'un chèque-reclassement ( assegno di ricollocazione ) 247 ( * ) , selon des modalités proches du cas allemand. La demande peut être réalisée sur le portail de l'ANPAL ou auprès d'un centre pour l'emploi. Le chômeur choisit librement son prestataire, qui peut donc être une agence privée de placement accréditée. L'ANPAL tient le registre des opérateurs privés accrédités. Un programme intensif de recherche de travail avec désignation d'un tuteur est défini avec le prestataire sur 6 mois, reconductible une fois. Le montant du chèque-reclassement varie entre 250 et 5 000 euros en fonction du profil d'employabilité et du résultat. La particularité est que les sommes ne sont en effet versées au prestataire qu'en cas de réussite du placement avec l'obtention d'un contrat de travail à durée indéterminée, un contrat à durée déterminée d'au moins 6 mois 248 ( * ) , un contrat à temps partiel au moins à mi-temps ou un contrat d'apprentissage.
L'articulation du service public de l'emploi en Belgique reflète l'organisation fédérale du pays, de telle sorte que la décentralisation y est encore plus poussée qu'en Espagne et en Italie, au risque du cloisonnement géographique du marché du travail. Il faut distinguer les responsabilités au niveau fédéral d'une part, au niveau des régions (Flandres, Bruxelles-capitale et Wallonie) et communautés (française, flamande et germanophone), d'autre part.
L'Office national de l'emploi (ONEM) est une institution fédérale chargée pour l'ensemble du pays de l'assurance-chômage. Il évalue l'éligibilité des demandeurs d'emplois à une indemnisation, ouvre les droits, calcule le montant et assure le versement. En revanche, l'accompagnement vers l'emploi, les mesures d'activation et d'intermédiation relève de trois organismes régionaux et d'un organisme propre à la communauté germanophone.
Le contrôle des efforts de recherche d'emploi des bénéficiaires d'allocations de chômage ou d'insertion appartient également aux compétences des organismes régionaux. Une coopération interrégionale baptisée Synerjob a été mise en place à partir de 2007 entre les organismes régionaux pour tenter de limiter la fragmentation excessive du marché du travail belge et de faciliter la mobilité des demandeurs d'emploi.
La coupure entre politique passive et active de l'emploi est le reflet d'une division verticale entre l'État belge et les régions autonomes, alors qu'avant la régionalisation entre 1984 et 1989 de l'intermédiation et du placement des chômeurs, l'ONEM assurait une gestion centralisée et globale. Toutefois, les organismes régionaux de l'emploi peuvent aussi faire bénéficier certains publics d'aides particulières (aides à la mobilité, à la formation, en cas de reconversion d'entreprise ; aides spécifiques pour travailleurs handicapés, jeunes ou séniors sans emploi). La multiplication des aides à l'emploi régionales s'est amplifiée avec l'approfondissement du transfert de compétences en 2015.
Le danger réside plutôt dans le risque de dispersion inefficace des fonds, d'illisibilité et d'incohérence du schéma général tant pour les employeurs que pour les demandeurs d'emploi. Une rationalisation du régime des aides complémentaires de l'assurance chômage est d'ailleurs intervenue en Wallonie en 2017 pour en diminuer le nombre des ¾ par suppression ou fusion de dispositifs. Quatre nouvelles aides ciblées ont vu le jour au 1 er juillet 2017 mais reprennent des formes de subvention et de contrats aidés très classiques :
- « impulsion insertion » pour les jeunes de moins de 25 ans inoccupés depuis 18 mois avec un contrat de travail à temps plein sur 12 mois ;
- « impulsion - 25 ans » qui constitue une allocation pour les demandeurs d'emplois de moins de 25 ans peu ou moyennement qualifiés ;
- « impulsion 12 mois + » qui constitue une allocation pour les demandeurs d'emplois inoccupés depuis plus d'un an ;
- « impulsion 55 ans + » qui prend la forme de réduction de cotisations sociales patronales en cas d'embauche d'un sénior de 55 ans et plus.
On se concentrera dans la présente note sur le Forem, qui constitue le service public wallon de l'emploi et de la formation professionnelle, et son pendant flamand le VDAB. 249 ( * ) Les deux organismes ont des statuts analogues : ce sont des organismes d'intérêt public dotés de la personnalité juridique et de l'autonomie de gestion, sous la tutelle de leur gouvernement régional respectif. 250 ( * ) Elles sont gérées par un Comité de gestion ou Raad van Bestuur composé essentiellement de représentants des salariés et des employeurs, qui ont seuls voix délibérative et sont désignés par leurs organisations représentatives. Les présidents sont nommés par les gouvernements régionaux. Deux commissaires des gouvernements wallon ou flamand respectivement assistent aux réunions.
Des contrats pluriannuels de gestion ou beheersovereenkomsten sont en principe conclus entre le Forem et le gouvernement wallon et entre VDAB et le gouvernement flamand pour fixer des priorités et définir les engagements réciproques de chacune des parties. Cependant, en 2014, le gouvernement flamand n'a pas souhaité prolonger la méthode. Désormais le cadre à moyen terme des orientations du VDAB comme d'autres agences flamandes défini dans un document d'orientation global ( beleidsnota ) pour le secteur « Emploi, Économie, Recherche et Innovation » préparé par le gouvernement régional. La Wallonie poursuit en revanche la contractualisation.
Les deux organismes et leurs antennes proposent aux demandeurs d'emploi des prestations de conseil et d'orientation personnalisées comparables aux autres pays européens étudiés en présentiel et en ligne. L'utilisation intensive des nouvelles technologies est une des marques du VDAB tout comme de son homologue néerlandais l'UWV et du système danois. Par exemple, l'initiative « Labo » menée avec les universités vise le développement d'applications sur mobile et d'outils numériques adaptés ciblant certains publics. En outre, après l'inscription en ligne sur www.vdab.be, une interface d'assistance permet de procéder à un premier profilage du demandeur et de l'orienter soit vers un entretien dans un jobcenter , soit vers les solutions numériques (moteurs de recherche, dépôt de candidatures, etc.) qu'il gèrera en autonomie. Le système d'information est construit de telle sorte qu'en interne, une alerte soit déclenchée au bout d'un certain temps lorsqu'un demandeur d'emploi n'a reçu aucun service après son inscription pour qu'un conseiller prenne contact avec lui.
Il faut noter également le fort accent mis en Wallonie et en Flandre sur la formation professionnelle puisque les opérateurs ont la particularité d'être non seulement directement responsables de la politique de formation professionnelle mais aussi de pouvoir agir eux-mêmes en tant qu'organisme de formation et proposer des formations qualifiantes. C'est un des points positifs saillants relevés lors d'une mission d'évaluation européenne du VDAB. 251 ( * )
Malgré des structures semblables, les deux régions peuvent se distinguer par les accents différents qu'elles mettent sur les instruments à leur disposition en matière d'accompagnement et de placement. Cela peut s'expliquer par leur situation économique et leur culture politique divergente. C'est sans doute le cas en matière de recours aux agences privées de placement accréditées, qui semble plus encouragé en Flandre. 252 ( * ) Les accords conclus entre le gouvernement flamand et les partenaires sociaux pour l'emploi des séniors en 2008 et en 2011 ont insisté sur le développement des coopérations entre l'intermédiation publique de VDAB et l'intermédiation privée, notamment par les agences d'intérim et de reclassement après licenciement. 253 ( * )
* 230 Real Decreto Legislativo 3/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo du 23 octobre 2015
* 231 Ley 56/2003 de Empleo du 16 décembre 2003
* 232 Estrategia Española de Activación para el Empleo, approuvée par le décret royal 751/2014 du 5 septembre 2014 et conforme à l'article 10 de la loi sur l'emploi de 2003 qui en définit le cadre.
* 233 Art. 5 de la loi sur l'emploi précitée
* 234 Art. 6 à 14 de la loi sur l'emploi précitée
* 235 Art. 15 à 18 de la loi sur l'emploi précitée.
* 236 Real Decreto 1383/2008 por el que se aprueba la estructura orgánica y de participa ción institucional del Servicio Público de Empleo Estatal du 1 er août 2008.
* 237 Art. 28 de la loi sur l'emploi précitée.
* 238 Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes ara el crecimiento, la competitividad y la eficiencia du 4 juillet 2014.
* 239 Sauf l'Andalousie, la Catalogne et le Pays basque.
* 240 Legge n. 59/1997 , recante delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa du 15 mars 1997.
* 241 Legge n. 30/2003 recante delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro du 14 février 2003 et le décret législatif (équivalent fonctionnel d'une ordonnance) DL n. 276 du 10 septembre 2003.
* 242 Legge n. 183/2014 Jobs Act du 10 décembre 2014, suivie d'une série de décrets législatifs dont le plus important pour notre sujet est le DL n. 150 du 14 septembre 2015.
* 243 Art. 4 du décret législatif 150/2015 précité.
* 244 Art. 5 à 8 du décret législatif précité.
* 245 Art. 13 et 14 du décret législatif précité.
* 246 Art. 20 et 25 du décret législatif précité.
* 247 Art. 23 du décret législatif précité.
* 248 D'au moins 3 mois dans les régions très en difficulté du Sud : Basilicate, Calabre, Campanie, Pouilles et Sicile.
* 249 Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding, littéralement le service flamand pour l'intermédiation sur le marché du travail et la formation professionnelle. On laisse de côté Actiris et l'ADG qui sont compétents respectivement dans la région Bruxelles-Capitale et auprès de la Communauté germanophone.
* 250 Art. 2 du décret du 6 mai 1999 relatif à l'Office wallon de la formation professionnelle et de l'emploi. Réciproquement, le VDAB est décrit comme une « agence indépendante externe » (extern verzelfstandgid agentschap - EVA) dans les documents officiels flamands.
* 251 European Network of Public Employment Service, Benchlearning Initiative External Assessment - PES of Flanders - VDAB, juillet 2015, pp. 3-4.
* 252 Le texte applicable est le décret de l'autorité flamande du 10 décembre 2010 relatif au placement privé.
* 253 Fons Leroy, « De samenwerking tussen private en publieke arbeidsbemiddeling ? Uitzend en VDAB: a never ending story », OVER-WERK, Uitgeverij Acco, janvier 2013, pp. 102-109.