III. LA RECHERCHE DE L'EFFICACITÉ PAR UNE STRICTE POLITIQUE DE RATIONALISATION BUDGÉTAIRE ET DE RESPONSABILISATION INDIVIDUELLE AUX PAYS-BAS ET AU ROYAUME-UNI
Les Pays-Bas ont fait le choix de confier l'accompagnement et le placement des chômeurs à l'organe central de gestion des assurances sociales, l'Institut de mise en oeuvre des assurances des travailleurs ( Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen - UWV ). Il s'agit d'un acteur essentiel des politiques sociales néerlandaises. Né en 2002 de la fusion de 6 instances précédentes, l'UWV a reçu du législateur 210 ( * ) la mission générale de mettre en oeuvre les différentes lois de protection sociale des salariés. Il a absorbé en 2009 le Centre pour le travail et les revenus (CWI) qui gérait les bureaux publics de placement. On peut diviser ses missions, constamment amplifiées et reformulées au fur et à mesure que les lois sociales évoluent, en quatre tâches essentielles :
- les évaluations médicosociales visant à déclarer une personne en situation de maladie ou d'inaptitude au travail ( arbeidsongeschiktheid ) 211 ( * ) et la gestion des dispositifs de réintégration et d'accroissement de la participation sur le marché du travail de ces personnes ;
- la gestion des allocations-chômage ( uitkering ) : enregistrement des demandes, calculs, versements, contrôle du respect des obligations ;
- le placement des demandeurs d'emplois et plus largement l'intermédiation entre l'offre et la demande sur le marché du travail ( arbeidsbemiddeling ) 212 ( * ) ;
- la gestion des données ( gegevensbeheer ), l'UWV servant de guichet unique d'enregistrement en matière de travail, de revenus et d'allocations de telle sorte que les personnes concernées n'aient qu'une seule fois leurs données personnelles à transmettre aux autorités néerlandaises.
L'UWV a été constitué comme une autorité administrative indépendante ( zelfstandig bestuursorgaan - zbo ) dotée de la personnalité morale 213 ( * ) . Il est placé sous la tutelle du ministre des affaires sociales et du travail mais revêtu d'une autorité publique propre ( openbaar gezag ), il échappe au contrôle hiérarchique direct du ministre. Sous la direction d'un conseil d'administration de 3 membres, il doit appliquer la politique sociale décidée par le gouvernement, sans en assumer la responsabilité politique devant le Parlement, mais il décide lui-même des voies et des moyens pour la mettre en place dans les limites de son budget. C'est par la contrainte financière, par l'encadrement du mandat des membres du conseil d'administration et par leur nomination qui lui revient que le ministre des affaires sociales peut amener l'UWV à infléchir son action.
Structurellement, les quatre missions fondamentales de l'UWV sont attribuées à quatre divisions différentes. C'est la division WERKBedrijf qui s'occupe du placement des chômeurs, de la réintégration dans le marché du travail des personnes qui en sont éloignées, de l'enregistrement des demandeurs d'emplois et des emplois vacants ( vacatures ) et, en général, de tous les dispositifs d'intermédiation visant à faire concorder l'offre et la demande d'emplois. 214 ( * )
Une grande réforme a eu lieu en 2012 pour alléger les prestations globales de l'UWV destinés aux demandeurs d'emploi et les recentrer sur les publics plus en difficulté, responsabiliser davantage demandeurs d'emploi et entreprises et laisser plus de tâches aux collectivités et aux agences d'intérim privées ( uitzendbureaus ). Grâce à la dématérialisation généralisée et à la mise en retrait de l'organisme dans un rôle d'accompagnement seulement complémentaire des efforts individuels, l'achèvement de la réorganisation de l'UWV devait rendre le service public de l'emploi néerlandais plus souple et plus efficace tout en réalisant des économies budgétaires massives.
Il convient de relever qu'au cours de la réforme a été supprimé l'ancien Conseil pour le travail et les revenus ( Raad voor Werk en Inkomen ) qui avait un rôle consultatif. Ainsi, les partenaires sociaux ont perdu toute inscription institutionnelle dans le système de mise en oeuvre de la politique de l'emploi défini par la loi en 2001. Cela ne les empêche pas d'émettre des avis informels et d'interpeller le gouvernement sur sa politique sociale.
La réforme s'est placée sous l'égide du slogan « Du travail plutôt qu'une allocation » 215 ( * ) . Elle visait à responsabiliser davantage les demandeurs d'emploi et les entreprises, l'UWV ne devant plus assurer qu'un rôle complémentaire. Les prestations de service d'accompagnement intensif et personnalisé pour préparer la réintégration sur le marché du travail ont été ciblées sur les personnes les plus éloignées de l'emploi (personnes handicapées ; jeunes sans formation ; inaptes ; seniors) et ne s'adressent plus en principe aux simples demandeurs d'emploi, titulaires de l'allocation chômage classique 216 ( * ) ou encore dans l'emploi mais en attente d'un licenciement notifié.
Pour ces derniers, bien que la loi sur le chômage de 1986 reconnaisse à chaque travailleur le droit à un soutien pour son insertion dans l'emploi 217 ( * ) , on en est revenu largement à un travail d'intermédiation basique, qui ne prévoit pas nécessairement de rencontres en face à face avec un conseiller-emploi dédié ( adviseur ). Toutefois, en 2016, le gouvernement a relâché partiellement cette approche par groupes cibles pour accorder plus d'espace à la personnalisation de l'accompagnement pour un public de demandeurs d'emploi plus large, en incluant ceux qui n'ont qu'entre 25 % et 50 % de chance de retrouver un emploi en un an après évaluation de leur profil par l'UWV. 218 ( * )
En particulier, le ministère des affaires sociales et du travail a ouvert 150 millions d'euros pour financer des aides à la formation. Ainsi les demandeurs d'emplois qui sont régulièrement inscrits auprès d'UWV et qui souhaitent suivre une formation dirigée vers un métier d'avenir en tension ( kansberoep ) et reconnue par l'État, peuvent recevoir des chèques-formation ( scholingsvoucher ) d'un montant maximal de 2 500 euros. 219 ( * ) Le succès de cette mesure est tel que par exemple en 2017, les crédits alloués étaient épuisés dès le 3 mars, si bien que la distribution de chèques-formation s'est arrêtée à cette date.
Un second dispositif vise spécifiquement une aide aux formations longues alternées débouchant sur un contrat de travail garanti par le futur employeur pour une durée d'au moins 6 mois. Dans ce cas, l'UWV accorde le maintien intégral de l'allocation-chômage ( brug-WW ) pendant le temps de la formation et son cumul avec huit heures de travail rémunérées auprès du futur employeur. En outre, l'UWV peut autoriser le maintien de l'allocation-chômage lors d'un placement à l'essai 220 ( * ) ( proefplaatsing ) chez un employeur.
Le nouveau gouvernement Rutte III réfléchit à de nouvelles mesures pour prolonger l'effort de personnalisation qui avait été mis de côté au profit de la digitalisation du placement et de l'accompagnement.
Comme au Danemark, un des axes essentiels de la réforme fut en effet la dématérialisation. Désormais, l'intermédiation est largement réalisée en ligne sur le site www.werk.nl : enregistrement des demandeurs d'emploi et de leur CV ; enregistrement des offres d'emplois transmises par les entreprises au sein de la plus grande base de postes vacants des Pays-Bas ; questionnaire sur les compétences pour définir des profils d'emploi et évaluer les chances de retrouver un emploi ( Werkverkenner ) ; moteurs de recherche pour sélectionner les offres et possibilité de déposer sa candidature à une offre repérée directement en ligne.
C'est sur le même site que l'on doit faire en ligne sa demande d'allocation-chômage. Ce système centralisé facilite également le contrôle par l'UWV de l'obligation de recherche active d'emploi qui pèse sur les demandeurs d'emploi. Hors cas particuliers justifiant des dérogations, en principe, le demandeur d'emplois doit postuler au moins à quatre offres en quatre semaines.
Tous les éléments sont rassemblés dans une interface et un dossier électronique individuel ( Mijn Werkmap). Par cette interface, tout demandeur d'emplois régulièrement inscrit communique avec l'UWV, envoie et reçoit des messages, des questions, des rapports, des conseils pour faciliter sa recherche d'emplois. Il reçoit également par cette interface les invitations éventuelles à rencontrer un conseiller dans une antenne du service public de l'emploi installée près de chez lui. Il peut s'inscrire à des formations ou des ateliers en ligne ou en présentiel. Il sollicite les chèques-formation et tout aide financière complémentaire en ligne. Des après-midi portes ouvertes sont organisées dans les antennes physiques d'UWV spécifiquement pour donner tous les renseignements sur les ressources numériques du site Internet et sur l'utilisation du dossier électronique individuel.
Enfin, il est indéniable que la réforme menée en 2012 avait aussi pour but de réaliser d'importantes économies budgétaires ( bezuinigingen) en période de crise. Le budget de l'UWV a été en fait réduit de moitié et son implantation territoriale drastiquement réduite de plus des deux tiers. Des 98 antennes précédentes, il ne reste plus que 30 antennes dont la localisation correspond approximativement aux 35 différents bassins de coopération pour le marché du travail ( arbeidsmarktregio's ).
Le 11 juillet 2012, un accord a en effet été conclu entre l'association des maires néerlandais VNG, l'UWV et le ministère des affaires sociales pour dessiner la carte des nouveaux bassins de coopérations régionaux, les communes ayant une responsabilité particulière en matière d'action sociale et à l'égard des personnes les plus éloignées du marché du travail. Un Conseil stratégique national ( Programmaraad ) coordonne les différentes actions et apporte son soutien aux acteurs régionaux.
Les évaluations de la réorganisation du service public de l'emploi néerlandais menées par l'institut de recherches Panteia en 2015, l'inspection des affaires sociales néerlandaise en 2016 et par la Cour des comptes néerlandaise en 2017 ont noté qu'elle avait été caractérisée par une étatisation et une centralisation accrue du système au nom de l'efficacité, de l'égalité de traitement et de la gouvernabilité. Les coupes budgétaires ont transitoirement affectées au moins jusqu'en 2015 la qualité du service d'autant que le nombre de demandeurs d'emplois avait augmenté sous l'effet de la crise économique. C'est pourquoi le gouvernement néerlandais a remis l'accent sur la personnalisation des prestations de l'UWV en 2016. Progressivement, la dématérialisation portée par le site werk.nl porte ses fruits.
De même, la coopération entre les communes et l'UWV a pâti de la refonte du maillage territorial mais progressivement la situation s'améliore. En particulier, les communes et l'UWV ont construit des points-service-employeurs ( werkgeversservicepunt ) qui sert de guichet unique aux entreprises pour les aider à recruter le personnel adapté à leurs besoins, à remplir les offres vacantes dans les métiers en tension et à créer des places de travail adaptées pour les personnes handicapées ou très éloignées de l'emploi.
Parallèlement, l'UWV accroît sa coopération avec les agences de placement et d'intérim privées. En 2016, 93 000 demandeurs d'emploi ont retrouvé un travail grâce à un contrat d'intérim, dont seulement 9 % pour moins de 6 mois et plus de la moitié pour au moins un an. L'Institut souhaite qu'en 2020 au moins 20 % des personnes envoyées en intérim bénéficie d'une formation pour accroître leur chance de rester en emploi. L'UWV travaille avec les agences privées à monter des stages et des formations ciblées pour placer les allocataires des prestations chômage dans des métiers en tension (charpentier-menuisier, maçon, soudeur, mécanicien, magasinier, logisticien, dans l'entretien des espaces verts et l'horticulture). 221 ( * )
Le Royaume-Uni (Angleterre et Pays de Galles) a connu d'importantes réformes du marché du travail sous le premier gouvernement Cameron entre 2010 et 2015 sur la base d'une revue de l'état du droit du travail ( employment law review ). Ces réformes ont concerné notamment la refonte du droit du licenciement, la création d'un statut de travailleur actionnaire, l'intensification du recours au contrat « zéro heures » sans garantie d'un nombre minimal d'heures travaillées, la révision de la politique d'allocations et d'aides sociales. En matière d'accompagnement et de placement des chômeurs, la philosophie déjà ancrée de l'activation de la politique de l'emploi a été prolongée. Outre le renforcement du contrôle des obligations des demandeurs d'emploi et un durcissement des conditions d'allocations, la transformation a porté sur les structures chargées du service public de l'emploi et sur la mise en place de programmes pluriannuels ciblés sur certains publics (jeunes, chômeurs de longue durée).
En 2001 avait été créé par fusion du service public chargé du placement et de l'agence chargée des allocations chômage, une nouvelle agence gouvernementale autonome ( executive agency, quango ), dirigée par un Conseil d`administration, Jobcentre Plus (JCP). Ce mouvement de fusion et de création d'un guichet unique sous l'égide d'une autorité indépendante anticipait sur des réformes analogues dans les autres pays européens. Mais, en 2011, le Gouvernement britannique a pris la décision d'abroger le statut d'agence de Jobcentre Plus pour le réintégrer comme service du ministère des affaires sociales ( Department for Work and Pensions ). Ce fonctionnement en régie directe par le ministère en charge de toute la politique de l'emploi démarque le Royaume-Uni des autres pays de l'échantillon considéré. La décision a été motivée par l'objectif de réduction de 40 % de ses frais de fonctionnement imposée au ministère des affaires sociales et aux organes sous sa tutelle.
Jobcentre Plus conserve néanmoins, en tant que service ministériel, sa double mission de gestion des allocations et d'intermédiation sur le marché du travail. La première mission est touchée par la transformation du régime d'aides avec l'introduction d'une prestation universelle Universal Credit fusionnant progressivement 6 précédentes allocations et crédits d'impôts, ainsi que le durcissement des conditions et des contreparties demandées aux chômeurs sous l'empire de la loi de réforme de la protection sociale de 2012 222 ( * ) . La seconde mission a été concernée par la politique de dématérialisation en complément des entretiens en face-à-face avec un conseiller ( job coach ) et par l'ouverture de programmes spéciaux comme Work Programme pour les chômeurs de longue durée et Work Choice pour les demandeurs d'emploi souffrant d'un handicap. 223 ( * )
En novembre 2012 a été lancé Universal Jobmatch qui offre gratuitement à la fois une base d'offres d'emploi vacantes et un portail de recrutement en ligne ouvert à la fois aux bénéficiaires d'une allocation chômage et à toute personne cherchant un poste. Les bénéficiaires d'une allocation sont tenus de s'inscrire sur le site, qui est aussi accessible sur des terminaux informatiques installés dans les antennes locales de Jobcentre Plus. Leur activité de recherche d'emploi en ligne peut être surveillée par les conseillers emplois soit pour assurer un suivi entre les entretiens personnalisés, soit pour contrôler leurs obligations en contrepartie du bénéfice de l'allocation chômage.
Il semble que les fonctionnalités accessibles par ce portail Internet soient toutefois moins diverses et avancées que celles qui sont offertes sur les sites analogues au Danemark, aux Pays-Bas, en Flandre ou en Italie par exemple. La Chambre des Communes dans un rapport d'évaluation de 2014 a reconnu l'apport de Universal Jobmatch dans l'intermédiation tout en notant la tension entre la fonction de contrôle des obligations et la fonction de soutien à la recherche d'emploi, en relevant des imperfections dans la mise en ligne des offres d'emplois (doublons, mauvaise indexation, péremption des postes) et en souhaitant le développement de fonctionnalités permettant aux chômeurs de mieux évaluer leurs chances avant de postuler afin de cibler leurs efforts. 224 ( * )
En principe, les demandeurs d'emploi bénéficient d'un entretien initial de 40 mn dans une antenne au cours duquel est effectué un profilage et signée une convention de recherche d'emploi ( jobseeker agreement ) définissant leurs obligations. 225 ( * ) Puis, ils bénéficient d'entretien de suivi ( job-search review) en général toutes les deux semaines. Ces entretiens sont très brefs (4-7 mn d'après le National Audit Office ). Avec le ralentissement économique, leur durée a eu tendance à diminuer. Certains sont conduits par téléphone ou en groupe. Les entretiens personnalisés en profondeur ( work-focused interwiews ) sont organisés à la discrétion des conseillers emplois. 226 ( * )
L'action de Jobcentre Plus a aussi nettement évolué avec l'instauration du Work Programme 227 ( * ) , qui remplaça de juin 2011 à avril 2017 une série de dispositifs d'aide ciblés sur des publics précis qui avaient été mis en place par les précédents gouvernements travaillistes. L'idée était de désegmenter le soutien aux personnes les plus éloignées du marché du travail, de donner plus de latitude aux conseillers de Jobcentre Plus dans l'appréciation des situations et des instruments à mobiliser, enfin d'accroître le rôle des agences privées de placement en synergie avec un service public de l'emploi budgétairement contraint.
Étaient éligibles les bénéficiaires d'allocation sans emploi en principe depuis un an, mais la durée de chômage minimale pour être admis était réduite pour les jeunes de moins de 25 ans et d'autres publics très désavantagés dans leur recherche d'emploi en raison d'une incapacité (maladie,...) ou de leur situation (ancien détenu, ancien membre des forces armées, sans domicile fixe...). Il appartenait au conseiller de l'antenne locale de Jobcentre Plus d'adresser le chômeur aux acteurs privés gérant le programme. En fonction de leur situation, l'affectation et la participation au programme, qui pouvait durer jusqu'à deux ans, étaient obligatoires (cas fréquent) ou facultatives. Le programme était piloté par des agences privées de placement sous contrat qui disposait d'une très large liberté pour définir un parcours personnalisé de sortie du chômage et des actions d'accompagnement vers l'emploi adaptées aux personnes qui lui étaient adressées.
Dans ce dispositif, comme dans les mécanismes allemand et italien de chèque-reclassement, l'opérateur privé était payé aux résultats. Dans les trois premières années d'exercice, les opérateurs privés recevaient une faible rémunération d'entrée ( attachment payment) pour chaque chômeur qui leur était adressé. Ce forfait fut ensuite supprimé à partir de la 4 ème année de mise ne oeuvre du dispositif. Trois éléments de rémunération dépendaient ensuite de l'efficacité de l'opérateur à sortir la personne du chômage :
- un paiement à l'entrée dans l'emploi ( job outcome payment ), en principe lorsque le chômeur retrouve un emploi stable, versé au bout de 26 semaines dans l'emploi ;
- un paiement à la conservation de l'emploi ( sustainment outcome payment ), sous forme de sommes versées à l'agence privée toutes les 4 semaines supplémentaires où la personne placée reste dans l'emploi au-delà des 26 premières semaines. Ces versements pouvaient durer jusqu'à 52 semaines ;
- une prime supplémentaire ( incentive payment ) en cas de surperformance par rapport à un objectif fixé par le ministère de l'emploi sur le volume de chômeurs adressés à l'opérateur privé de placement.
Quantitativement, 1,81 million de demandeurs d'emploi ont participé au Work Programme entre juin 2011 et décembre 2015, 503 000 ont retrouvé un emploi stable résultant dans le paiement de l'opérateur privé. 228 ( * ) Ces résultats ont été considérés comme décevants, si bien qu'en novembre 2015, le gouvernement britannique a indiqué qu'il préparait le remplacement de Work Programme et Work Choice par un nouveau Work and Health Programme. Le principe de la délégation aux opérateurs privés des publics de chômeurs les plus difficile est conservé, de même que le paiement aux résultats, mais le nouveau programme sera plus restreint puisque son financement se montera à 130 millions £ (environ 145 millions d'euros) par an à partir 2019-2020 contre 416,4 millions £ (environ 470 millions d'euros) pour le seul Work Programme sur 2015-2016. Il restreint nettement les conditions d'éligibilité : il faudra désormais avoir passé deux ans sans emploi contre un an au plus dans l'ancien programme. Il sera rendu systématiquement facultatif. Aucune classe de chômeurs ne sera tenue d'y participer. Après une mise en oeuvre initiale au Nord-Ouest de l'Angleterre et au Pays de Galles fin 2017, il sera progressivement étendu au reste de l'Angleterre et en Ecosse en 2018. 229 ( * )
* 210 Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (SUWI) du 29 novembre 2001.
* 211 Cette catégorie de personnes malades ou inaptes partiellement ou totalement à exercer un travail est très importante aux Pays-Bas. Elle est deux fois plus nombreuse que les chômeurs et représente environ 8 % de la population active. Sur les 1,4 million de personnes recevant une allocation de l'UWV, 940 000 environ étaient malades ou inaptes contre 450 000 chômeurs (Rapport de la Cour des comptes des Pays-Bas : Algemene Rekenkamer, UWV, balanceren tussen ambities en middelen , janvier 2017, p. 6). Un certain nombre de ces « inaptes » pourraient en fait être comptabilisés comme chômeurs dans d'autre pays. Être déclaré inapte ou être considéré comme chômeur par l'UWV n'ouvre pas les mêmes dispositifs d'accompagnement, ni les mêmes droits et obligations, le cadre légal étant différent. Pour éviter une présentation trop complexe et pour faciliter les comparaisons entre les systèmes de mise en oeuvre du service public de l'emploi entre les différents pays, la présente note se concentre sur les chômeurs.
* 212 Il convient de noter que l'UWV n'assume pas de mission à l'égard des personnes travaillant pour les autorités publiques, dans l'éducation ou comme sportifs professionnels. C'est la structure qui les emploie qui doit assurer leur reclassement en cas de cessation de la relation de travail.
* 213 Art.2 al.2 de la loi SUWI de 2001 précitée.
* 214 Art. 30a et 30 b de la loi SUWI précitée.
* 215 « Werk boven uitkering »
* 216 WW - uitkering, l'allocation prévue par la loi sur le chômage est une allocation parmi d'autres au sien de la politique de emploi ; les autres groupes (jeunes handicapés, inaptes, personnes en longue maladie, etc.) disposent d'autres allocations spécifiques.
* 217 Werkloosheidswet (WW) du 6 novembre 1986, art. 73.
* 218 Rapport de la Cour des comptes des Pays-Bas : Algemene Rekenkamer, UWV, balanceren tussen ambities en middelen , janvier 2017, pp. 9-10.
* 219 Le montant du chèque-formation peut être plus élevé si l'emploi est garanti à la sortie de la formation.
* 220 Art. 76a de la loi sur le chômage WW précitée.
* 221 Communique de presse de l'UWV, « Uitzendwerk biedt kansen voor WW'ers » (L'intérim offre des opportunités aux allocataires des prestations de chômage), 20 décembre 2017.
* 222 Welfare Reform Act 2012 du 8 mars 2012.
* 223 House of Commons, Work and Pensions Committee, The role of Jobcentre Plus in the reformed welfare system , HC 479, 20 janvier 2014, p. 5.
* 224 House of Commons, Work and Pensions Committee, rapport précité, HC 479, 20 janvier 2014, pp. 17-18 & pp. 33-35.
* 225 Depuis 2013, sous le régime des règles applicables à la nouvelle prestation Universal Credit, il peut leur être imposé jusqu'à 35 heures de recherche d'emploi par semaine.
* 226 House of Commons, Work and Pensions Committee, rapport précité, HC 479, 20 janvier 2014, p. 14.
* 227 Ce programme couvrait l'Angleterre, le Pays de Galles et l'Ecosse mais pas l'Irlande du Nord.
* 228 Aliyah Dar, “Work Programme: background and statistics”, House of Commons Briefing Paper Nr.6340, 21 mars 2016.
* 229 Andrew Powell, “Work and Health Programme”, House of Commons Briefing Paper Nr.7845, 8 janvier 2018.