B. LES TROIS PROGRAMMES RELATIFS AU LOGEMENT VOIENT LEURS CRÉDITS ÉVOLUER DE FAÇON DIFFÉRENCIÉE
1. Les crédits du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » augmentent sensiblement mais restent néanmoins sous-évalués
a) La structure du programme 177 voit sa structure substantiellement modifiée
Le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » vise à « poursuivre et à développer des réponses globales dans le but d'agir simultanément sur tous les freins qui font obstacle à l'inclusion sociale » 49 ( * ) . Son objectif est, « tout en s'écartant des logiques de pur assistanat, d'agir sur les situations de grand dénuement » 50 ( * ) .
Il se compose cette année de cinq actions , contre quatre dans la loi de finances pour 2010.
Dans un souci de meilleure lisibilité , la structure de ce programme a en effet été modifiée par le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), suites aux observations formulées tant par la Cour des comptes que par la Commission des Finances de notre Haute assemblée :
- l'aide alimentaire, qui figurait jusqu'alors dans l'action 2 « Actions en faveur des plus vulnérables », constitue désormais une action à part entière ;
- l'action 2 « Actions en faveur des plus vulnérables » perd également l'allocation de logement temporaire (ALT2), qui vise à financer le fonctionnement des aires d'accueil des gens du voyage : elle est intégrée à l'action 1 « Prévention de l'exclusion ». En conséquence, l'action 2 est rebaptisée « Hébergement et logement adapté » ;
- l'action 3 « Conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion est rebaptisée « Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale », sans que son contenu ne soit modifié ;
- les actions de soutien à la lutte contre la prostitution, qui figuraient dans l'action 1 figurent désormais au sein de la mission budgétaire « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
Votre rapporteur pour avis relève que la modification de la structure du programme rend difficile toute analyse portant sur l'évolution des différentes lignes budgétaires de ce programme.
b) Le programme 177 se compose désormais de cinq actions d'importance inégale
Les crédits du programme 177 augmentent de 7,5 % tant en AE qu'en CP .
Structure du programme 177 (en millions d'euros)
|
AE |
Part des crédits du programme (en AE) |
CP |
|
|
Prévention de l'exclusion |
62,6 |
5,3 % |
62,6 |
|
Hébergement et logement adapté |
1 079,2 |
91,1 % |
1 079,2 |
|
Aide alimentaire |
13,1 |
1,1 % |
13,1 |
|
Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale |
15,8 |
1,3 % |
15,8 |
|
Rapatriés |
14,3 |
1,2 % |
14,3 |
Source : Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011
L' action « Prévention de l'exclusion » comprend les actions d'accès au droit, d'information, d'aide à l'insertion et de prévention de l'exclusion qui visent notamment les gens du voyage et les jeunes en situation de risque. Les crédits de cette action sont essentiellement consacrés à l'aide au logement temporaire qui finance le fonctionnement des aires d'accueil des gens du voyage 51 ( * ) ou les points d'accueil et d'écoute des jeunes (PAEJ).
L' action « Hébergement et logement adapté » concentre la très grande majorité des crédits du programme (91,1 %) : elle finance notamment la veille sociale, les services d'hébergement d'urgence, les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ou l'aide à l'intermédiation locative.
Cette action a été recentrée, par rapport à 2010, sur les dépenses d'hébergement et de logement adapté, avec l'objectif de mettre en oeuvre la stratégie du « logement d'abord » : il s'agit de préférer l'accès au logement à une logique centrée essentiellement sur l'urgence.
L' action « Aide alimentaire » est une nouveauté du projet de loi de finances pour 2011 : cette création se situe dans la droite ligne des mesures prises dans le cadre de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche 52 ( * ) (LMAP) en matière d'aide alimentaire. Votre rapporteur pour avis est sceptique quant au rattachement de cette action à la mission « Ville et logement ». Cette action est dotée de 13,1 millions d'euros en 2011, soit un niveau inférieur aux crédits ouverts dans le projet de loi de finances pour 2010 (21,2 millions d'euros) 53 ( * ) .
L' action « Conduite et animation des politique de l'hébergement et de l'inclusion sociale » comprend 1,3 % des crédits du programme 177 en AE. Elle finance majoritairement le soutien aux têtes de réseau intervenant dans le domaine de la lutte contre les exclusions ou dans un cadre d'intervention sociale (80 associations environ) et certaines actions d'animation, d'évaluation des politiques publiques et d'élaboration des outils de gouvernance.
Enfin l'action « Rapatriés » , dont votre rapporteur pour avis s'interroge également sur la pertinence du rattachement à la mission « Ville et logement », finance différentes actions en faveur des rapatriés mises en place par la loi du 23 février 2005 54 ( * ) , telles que l'allocation de reconnaissance ou l'allocation aux orphelins.
c) L'augmentation des crédits ne répond que partiellement à la sous-budgétisation chronique du programme 177
L'augmentation des crédits du programme 177 est présentée par le Gouvernement comme la traduction budgétaire de la poursuite du chantier de refondation de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion mise en place dans le cadre du « Grand chantier prioritaire 2008-2012 pour l'hébergement et l'accès au logement ».
Votre rapporteur pour avis chargé des programmes « Logement » pourrait d'autant plus se réjouir de cette évolution qu'il avait souligné l'année dernière l'écart structurel entre les crédits accordés en loi de finances initiale et ceux réellement consommés en cours d'année. Il avait appelé le Gouvernement, à propos du programme 177, à davantage de sincérité budgétaire 55 ( * ) .
Le Gouvernement semblait d'ailleurs avoir entendu cet appel : à la fin de l'été 2010, le secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme avait en effet annoncé qu'il entendait renoncer aux abondements de crédits, ceci en « rebasant » les crédits du programme 177 au niveau des besoins constatés.
Il apparaît cependant que l'augmentation des crédits du programme n'est pas suffisante au regard des besoins constatés. D'après les données figurant dans le rapport annuel de performances (RAP) annexé à au projet de loi de règlement pour 2009, les crédits consommés ont atteint plus de 1 290 millions d'euros en 2009 (tant en AE qu'en CP), soit plus de 100 millions de plus que les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2011.
Cette situation de sous-budgétisation est d'autant plus regrettable qu'elle nuit à l'efficacité des services de l'État en charge de la lutte contre l'exclusion ainsi qu'au travail des associations , qui souffrent du manque de visibilité en matière de financement.
Enfin, votre rapporteur pour avis ne peut passer sous silence le lien existant entre ce programme et la politique de construction de logements sociaux . L'objectif de la politique de lutte contre l'exclusion doit en effet être in fine la sortie des centres d'hébergement ou des logements de transition : cette sortie n'est envisageable que si une réponse est apportée à la pénurie de logements sociaux (et surtout très sociaux). Aux yeux de votre rapporteur pour avis, l e projet de loi de finances pour 2011 n'apporte aucune solution, bien au contraire, puisque les crédits destinés aux aides à la pierre diminuent , comme il le soulignera par la suite.
2. Les crédits du programme 109 « Aide à l'accès au logement » sont en recul
Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » vise à « rendre effectif le droit au logement, en aidant les ménages aux ressources modestes à faire face à leurs dépenses et en les accompagnant dans leurs démarches pour l'accès au logement » 56 ( * ) .
Ce programme regroupe les crédits destinés aux « aides à la personne » et les crédits de soutien aux associations actives dans le domaine du logement .
Evolution des crédits du programme 109
« aide à l'accès au logement »
(en
millions d'euros)
|
En autorisations d'engagement (AE) |
En crédits de paiement (CP) |
|||||
|
LFI 2010 |
PLF 2011 |
Évolution |
LFI 2010 |
PLF 2011 |
Évolution |
|
|
Action 1 - Aides personnelles |
5 361,0 |
5 277,0 |
- 1,6 % |
5 361,0 |
5 277,0 |
- 1,6 % |
|
Action 2 - Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté |
8,8 |
8,4 |
- 4,5 % |
8,8 |
8,4 |
- 4,5 % |
|
Total du programme 109 |
5 369,8 |
5 285,4 |
- 1,6 % |
5 369,8 |
5 285,4 |
- 1,6 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011
L'action 2 « Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté » , qui constitue une part minime des crédits du programme 109, comprend les subventions accordées aux associations actives dans le secteur du logement telles que l'Association nationale pour l'information sur le logement (ANIL) et les associations départementales pour l'information sur le logement.
L'action 1 « Aides personnelles » représente plus de 99,5 % des crédits du programme en AE. Cette action constitue la contribution de l'État au financement du Fonds national d'aide au logement (FNAL) 57 ( * ) qui finance deux des trois aides personnelles au logement :
- l'allocation de logement à caractère social (ALS) vise les catégories de personnes aux revenus modestes autres que les familles (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés) ;
- l'aide personnalisée au logement (APL) dont bénéficient les occupants des logements conventionnés.
La troisième aide, l'allocation de logement à caractère familial (ALF), est financée par le Fonds national des prestations familiales (FNPF).
Votre rapporteur pour avis chargé des programmes « Logement » s'étonne, à titre personnel, que, en pleine période de crise économique, le Gouvernement puisse envisager une réduction des crédits destinés aux aides personnelles au logement : l'appauvrissement d'une partie de la population devrait conduire automatiquement à une augmentation des bénéficiaires et donc du niveau des crédits.
Votre rapporteur pour avis relève que deux dispositifs soumis actuellement au Parlement constituent des mesures d'économie visant à assurer un équilibre entre ressources et dépenses du FNAL.
D'une part, l'article 54 du projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit la rétroactivité des aides au logement . En l'état actuel du droit, lorsqu'il présente sa demande, l'allocataire bénéficie en effet d'une rétroactivité de trois mois.
La suppression de la rétroactivité devrait conduire, d'après les informations figurant dans les documents budgétaires, à une économie de 240 millions d'euros, dont 120 millions d'euros pour l'État et 120 millions pour la branche famille de la sécurité sociale. Votre rapporteur pour avis estime, à titre personnel, que cette mesure est particulièrement injuste , car, comme le note notre collègue Alain Vasselle, « sans modification de comportement de la part des allocataires, la suppression de la rétroactivité pénaliserait 20 % des bénéficiaires, dont plus de la moitié sont des étudiants et un quart des salariés » 58 ( * ) .
D'autre part, l'article 98 du présent projet de loi de finances prévoit d'augmenter de 0,4 à 0,5 % le taux de la cotisation additionnelle pour la part des salaires au-dessus du salaire plafond de la sécurité sociale due par tous les employeurs, publics et privés, de plus de 20 salariés, hors régime agricole 59 ( * ) . Cette mesure devrait assurer une recette supplémentaire de 86 millions d'euros.
Votre rapporteur pour avis rappelle qu'il s'était inquiété l'année dernière du financement des aides : « une partie de celui-ci provient des cotisations des employeurs, amenées à décroître sous l'impact du ralentissement économique » 60 ( * ) . Il prend donc acte de cette recette supplémentaire pour le FNAL , qui conduira donc à la diminution parallèle de la contribution de l'État. Il relève cependant que cette augmentation visera également les collectivités territoriales , dont la situation financière difficile n'est plus à souligner.
3. Les crédits du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » ne sont pas à la hauteur des enjeux en matière de logement social
a) Un programme dont la structure évolue et dont les différentes actions voient leurs crédits évoluer de façon différenciée
Le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » comprend « l'ensemble des moyens que l'État consacre à la production de nouveaux logements, à l'amélioration du parc existant (hors outre-mer et opérations de rénovation urbaine) et à l'accession à la propriété » 61 ( * ) . Il comprend donc essentiellement les aides à la pierre. Votre rapporteur pour avis souligne que ce programme permet de mesurer l'effort budgétaire de l'État pour la construction et la réhabilitation de logements sociaux.
La structure de ce programme connaît cette année une modification avec la création d'une action supplémentaire, « Garantie des risques locatifs » 62 ( * ) regroupant les crédits budgétaires destinés au remboursement à Action Logement des frais occasionnés par les publics dont la charge lui revient, dans le cadre du dispositif mis en place en décembre 2009.
Evolution des crédits du programme 135 (en millions d'euros)
|
En autorisations d'engagement (AE) |
En crédits de paiement (CP) |
|||||
|
LFI 2010 |
PLF 2011 |
Évolution |
LFI 2010 |
PLF 2011 |
Évolution |
|
|
Construction locative et amélioration du parc |
485,5 |
509,0 |
+ 5 % |
604,3 |
469,0 |
- 22 % |
|
Soutien à l'accession à la propriété |
4,7 |
4,7 |
0 % |
4,7 |
4,7 |
0 % |
|
Lutte contre l'habitat indigne |
0 |
0 |
0 |
0 |
||
|
Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction |
7,7 |
16,8 |
+ 118 % |
7,7 |
16,8 |
+ 118 % |
|
Soutien |
12,9 |
11,9 |
- 8% |
12,9 |
11,9 |
- 8 % |
|
Garantie des risques locatifs |
- |
16,0 |
- |
16,0 |
||
|
Total du programme 135 |
510,8 |
558,4 |
+ 9 % |
629,6 |
518,4 |
- 18 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011
Outre l'action GRL , le programme 135 comprend cinq actions .
L' action 1 « Construction locative et amélioration du parc » comprend les subventions destinées au financement du logement locatif social et les aides à la réalisation d'aides d'accueil pour les gens du voyage 63 ( * ) . Elle regroupe plus de 90 % des crédits du programme . Ses crédits sont en augmentation de 5 % en AE et en forte baisse, de 22 %, en CP .
L' action 2 « Soutien à l'accession à la propriété » , dont les crédits sont stables en 2011, finance les frais de gestion des différents dispositifs d'accession à la propriété 64 ( * ) .
L' action 3 « Lutte contre l'habitat indigne » demeure cette année une « coquille vide » . Comme l'année dernière, aucun crédit n'est en effet inscrit cette année sur cette action. En effet, depuis la loi MOLLE 65 ( * ) , le financement de la lutte contre l'habitat indigne, « un objectif majeur de la politique du logement sur le parc privé » 66 ( * ) menée par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) repose sur des ressources extra budgétaires...
L' action 4 « réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » voit ses crédits plus que doubler entre 2010 et 2011. Ces crédits visent à assurer le financement des risques contentieux et de certaines études et recherches en matière de qualité de la construction. L'augmentation des crédits prévue en 2011 s'explique par l'inscription de 9,3 millions d'euros au titre du contentieux relatif à la mise en oeuvre du droit au logement opposable (DALO).
Enfin, l' action 5 « Soutien » rassemble les crédits destinés aux différentes actions support de la politique du logement (études, communication, formation...). Ceux-ci sont en baisse de 8 % par rapport à 2010.
b) Le désengagement de l'État en matière de logement social
Au vu de ces différentes évolutions, votre rapporteur pour avis chargé des programmes « Logement » s'inquiète particulièrement de la réduction des aides à la pierre . Le niveau des crédits destinés au développement et à l'amélioration du parc locatif social est en effet fixé cette année à 500 millions d'euros en AE et 450 millions d'euros en CP (hors fonds de mutualisation).
Votre rapporteur pour avis ne peut que rappeler ses propos de l'année dernière et « regretter le désengagement progressif de l'État qu'il considère comme inacceptable, alors même que la mobilisation des opérateurs du logement social ne cesse de se confirmer et de s'amplifier et que les collectivités locales sont de plus en plus mises à contribution » 67 ( * ) .
Les perspectives d'évolution des aides à la pierre sont d'ailleurs particulièrement inquiétantes à moyen terme .
L'évolution des crédits du programme 135 , dont les aides à la pierre concentrent près de 90 % des crédits, sur la période 2011-2013 figurant dans le projet annuel de performances illustre ainsi le désengagement, voire le désintérêt, de l'État vis-à-vis de la politique de construction de logements sociaux.
Evolution des crédits du programme 135 sur la période 2011-2013
|
2011 |
2012 |
2013 |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Programme 135 - développement et amélioration de l'offre de logement |
558,4 |
518,4 |
538,7 |
458,7 |
496,9 |
386,9 |
Source : projet annuel de performances de la mission « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances pour 2011, p. 8
Votre rapporteur pour avis note avec regret que les fonds de concours, ressources extrabudgétaires , deviennent la clé du financement du logement social . En 2011, 80 millions d'euros en CP, issus du dispositif mis en place par l'article 99 du projet de loi de finances pour 2011 - sur lequel votre rapporteur pour avis reviendra longuement par la suite - devraient venir abonder l'action 1 « Construction locative et amélioration du parc ». Ainsi près de 15 % des aides à la pierre devraient être financées par ce fonds de concours.
Votre commission pour avis relève que le dispositif alternatif à l'article 99 proposé par notre commission des Finances devrait permettre un abondement plus important de la ligne fongible, à hauteur de 150 millions d'euros , confortant ainsi le niveau des aides à la pierre.
Le tableau suivant illustre que les aides budgétaires à la pierre sont en constante diminution depuis le début des années 2000 et qu'en parallèle, la part des collectivités territoriales dans l'effort public en faveur du logement s'est accrue considérablement.
Votre rapporteur pour avis note par ailleurs que, s'agissant de l'effort des collectivités territoriales, les données pour 2009 et 2010 sont certainement sous-estimées.
Effort public en faveur du logement (en millions d'euros)
|
2000
|
2002
|
2005
|
2009
|
2010
|
2011
|
|
|
Total aides budgétaires Dont aides budgétaires à la pierre |
10 096,9 1 987,8 |
10 238,8 1 938,3 |
9 922,5 1 537,9 |
9 169,7 829,9 |
9 339,0 1 051,4 |
9 201,9 1 102,5 |
|
Total dépenses fiscales |
9 177,1 |
9 280,0 |
10 161,0 |
11 346,0 |
11 922,0 |
12 593,0 |
|
Total contributions extérieures |
9 064,6 |
10 683,0 |
12 262,0 |
10 094,0 |
10 376,0 |
10 436,0 |
|
Total général État |
28 334,6 |
30 201,8 |
32 345,5 |
30 609,7 |
31 637,0 |
32 230,9 |
|
Effort des collectivités locales 68 ( * ) |
430,0 |
476,0 |
830,1 |
1 793,4 |
1 793,4 |
1 793,4 |
Source : Réponse au questionnaire budgétaire transmis par votre rapporteur pour avis
Votre rapporteur pour avis note enfin que les objectifs fixés en matière de construction de logements sociaux sont ambitieux : 120 000 logements locatifs sociaux nouveaux 69 ( * ) , contre 110 000 dans le cadre de la loi de finances pour 2010. Au vu de l'évolution des dotations, on devrait donc aboutir à une réduction sensible des subventions unitaires moyennes ... évolution constante depuis plusieurs années.
* 49 Projet annuel de performances de la mission « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances pour 2011, p. 16.
* 50 Ibid. , p. 16.
* 51 Sur les 18,2 millions d'euros inscrits à l'action « Prévention de l'exclusion » pour les actions en faveur des gens du voyage, 15,5 millions d'euros sont destinés au financement de l'aide au logement temporaire (« ALT2 »).
* 52 Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche.
* 53 Réponse au questionnaire budgétaire transmis par votre rapporteur pour avis.
* 54 Loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des rapatriés.
* 55 Avis n° 105 (2009-2010) présenté au nom de la commission de l'économie sur le projet de loi de finances pour 2011, Tome VIII : Ville et Logement, Pierre André et Thierry Repentin, p. 47.
* 56 Projet annuel de performances de la mission « Ville et logement », Ibid. , p. 54.
* 57 Outre la contribution de l'État, les ressources du FNAL sont également constituées par des contributions des régimes de prestation familiales et le produit des cotisations employeurs prévues à l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale.
* 58 Rapport n° 88 (2010-2011) fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, Alain Vasselle, Tome VII : Examen des articles.
* 59 La commission des Finances a adopté, lors de sa réunion du 27 octobre 2010, un amendement présenté par son rapporteur spécial, Philippe Dallier, visant à supprimer l'exemption de cotisation pour les employeurs relevant du régime agricole.
* 60 Avis n° 105 (2009-2010), Ibid. , p. 42.
* 61 Projet annuel de performances de la mission « Ville et logement ».
* 62 A l'initiative de François Scellier, rapporteur spécial de la commission des Finances, nos collègues députés ont adopté un amendement transférant cette nouvelle action dans le programme 109 « Aide à l'accès au logement », soulignant que l'objectif de la GRL était d'améliorer l'accès au logement de locataires exclus du marché de la location.
* 63 D'après les données figurant dans le projet annuel de performances de la mission « Ville et logement », une enveloppe de 5 millions d'euros est prévue pour 2011 à cet effet.
* 64 La dotation prévue en 2011 finance exclusivement la commission versée par le ministère du logement à la Société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (SGFGAS) au titre des frais de gestion du nouveau dispositif de garantie de l'accession sociale à la propriété (NFGAS).
* 65 Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.
* 66 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011, p. 81.
* 67 Avis n° 105 (2009-2010), Ibid. , p. 50.
* 68 L'effort des collectivités locales recouvre les prêts et subventions versés dans le secteur du logement par les communes et groupements fiscalisés de plus de 5 000 habitants, les départements et les régions. Pour 2009 et 2010, le dernier montant constaté a été repris.
* 69 Il s'agit de 55 500 prêts locatifs à usage social (PLUS), 22 500 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) et 42 000 prêts locatifs sociaux (PLS) dont 1 000 financés par l'Association foncière logement.