|
N° 145 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2025 |
|
AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des lois constitutionnelles,
de législation, du suffrage universel, du Règlement et
d'administration générale (1) |
|
TOME V FONCTION PUBLIQUE |
|
Par Mme Catherine DI FOLCO, Sénateur |
|
(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Marc-Philippe Daubresse, Mmes Laurence Harribey, Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset, vice-présidents ; Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, Lauriane Josende, M. Olivier Bitz, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie Briante Guillemont, M. Ian Brossat, Mme Agnès Canayer, MM. Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, David Margueritte, Hervé Marseille, Thani Mohamed Soilihi, Mme Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mme Anne-Sophie Patru, M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel. |
|
Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 1906, 1990, 1996, 2006, 2043, 2047, 2048, 2060, 2063 et T.A. 180 Sénat : 138 et 139 à 145 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
Les crédits du programme 148 « Fonction publique » de la mission « Transformation et fonction publiques », qui financent le volet interministériel de la politique de formation, d'action sociale et de ressources humaines de l'État, connaissent une diminution de 10 % par rapport à 2025.
Si cette baisse traduit l'objectif du Gouvernement de réduction de déficit public, elle reflète également le désengagement de l'État du financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale. À ce sujet, le rapporteur attire, cette année encore, l'attention sur les risques que le système de financement issu de la loi de finances initiale pour 2023 fait peser sur l'avenir de l'apprentissage public local. Afin de limiter la baisse du nombre de contrats finançables par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), le rapporteur a proposé de doter le programme « formation » de 15 millions d'euros supplémentaires.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Fonction publique », sous réserve de l'amendement du rapporteur.
I. LA MAÎTRISE DES EFFECTIFS ET DE LA MASSE SALARIALE DE LA FONCTION PUBLIQUE : UN ENJEU BUDGÉTAIRE INSUFFISAMMENT PRIS AU SÉRIEUX
A. DES EFFECTIFS DE LA FONCTION PUBLIQUE EN FORTE AUGMENTATION MAIS UNE PROGRESSION CONTENUE DE LA MASSE SALARIALE
1. En 2023, les effectifs de la fonction publique ont poursuivi leur augmentation
Au 31 décembre 2023, la fonction publique comptait un peu plus de 5,8 millions d'agents, dont 44,3 % dans la fonction publique de l'État (FPE), 34,4 % dans la fonction publique territoriale (FPT) et 21,4 % dans la fonction publique hospitalière (FPH). Par rapport à fin 2022, les effectifs ont ainsi augmenté de 1,1 %.
Évolution des effectifs de la fonction publique de 2020 à 2023 (en millions)
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
Évolution |
|
|
Fonction publique de l'État |
2,53 |
2,52 |
2,55 |
2,57 |
+ 0,95 % |
|
Fonction publique territoriale |
1,96 |
1,98 |
1,97 |
1,99 |
+ 1,49 % |
|
Fonction publique hospitalière |
1,21 |
1,22 |
1,22 |
1,24 |
+ 1,92 % |
Source : commission des lois à partir des réponses au questionnaire budgétaire
La part des contractuels dans l'ensemble des agents publics continue sa croissance entamée en 2016, atteignant 23 % fin 2023, contre 22 % fin 2022. Le versant territorial est celui où le poids des contractuels est le plus élevé (26 % des agents1(*)).
2. Le projet de loi de finances pour 2026 prévoit de nombreuses créations de postes
Le schéma d'emploi du PLF pour 2026 prévoit la création globale de 6 724 emplois en équivalents temps plein travaillé (ETP), en conséquence de la création de 8 459 emplois pour l'État et de la suppression de 1 735 postes pour les opérateurs de l'État. Les ministères régaliens seraient les premiers bénéficiaires de ces créations (+ 1 600 ETP pour la justice et + 1 550 pour l'intérieur). En outre, 5 400 postes seraient créés pour le ministère de l'éducation nationale. À l'inverse, sept ministères verraient leurs effectifs diminuer, dont en premier lieu le ministère de l'action et des comptes publics (- 565 ETP).
Le rapporteur ne peut que s'étonner de la trajectoire retenue pour 2026, au regard de la situation préoccupante des finances publiques et des engagements pris dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027. Compte tenu de l'objectif de création de postes affiché pour 2026, la perspective de compenser le schéma d'emplois prévisionnel cumulé des années 2023 à 20252(*) de manière à attendre l'objectif de stabilisation des emplois pour les années 2023-2027 semble hautement incertaine3(*). Il rappelle, du reste, que les lois de programmation sectorielle des ministères des armées, de la justice et de l'intérieur ont à elles seules un impact de + 33 193 ETP pour 2023-20274(*). Par ailleurs, la réforme de la formation initiale des enseignants se traduit par la création de 11 520 ETP sur la période 2026-2027.
* 1 Contre 21 % dans la FPH et 23 % dans la FPE (source : direction générale de l'administration et de la fonction publique).
* 2 Qui s'élève à 21 265 ETP pour l'État et ses opérateurs (+ 10 267 ETP en 2023 ; + 8 634 ETP en 2024 ; et + 2 364 ETP en 2025) - source : réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur.
* 3 Arithmétiquement, il serait nécessaire pour cela d'avoir un schéma d'emploi d'environ - 28 000 ETP en 2027.
* 4 Loi de programmation militaire : +3 100 ETP ; loi d'orientation et de programmation du ministère de la Justice : + 10 000 ETP ; loi de programmation du ministère de l'Intérieur : + 8 573 ETP.