B. EN L'ABSENCE DE NOUVELLES MESURES GÉNÉRALES ET CATÉGORIELLES, LA PROGRESSION DE LA MASSE SALARIALE DE L'ÉTAT RESTERAIT MODÉRÉE EN 2026
Dans le PLF pour 2026, la masse salariale de l'État hors pensions atteindrait 109, 47 milliards d'euros, soit une augmentation de 1,30 % par rapport à 2025. Il s'agit de la deuxième plus faible augmentation à l'échelle des six dernières années (après l'augmentation de + 0,99 % entre 2024 et 2025).
Au total, depuis 2017, la progression totale de la masse salariale de l'État n'en demeurerait pas moins conséquente (+ 26,4 %).
1. Après les deux dernières augmentations de la valeur du point d'indice, le Gouvernement n'envisage pas de nouvelle mesure générale en 2026
En 2025 et 2026, le coût des mesures générales serait limité à respectivement 23 millions et 14 millions d'euros5(*). Ces chiffres contrastent avec ceux des années précédentes6(*), marquées par le déploiement de plusieurs mesures générales successives de revalorisation en soutien à l'ensemble des agents publics, d'une part, et de mesures ciblant les moyens et bas salaires, d'autre part.
Les mesures indiciaires générales mises en oeuvre depuis 2022
Face à la crise inflationniste née du conflit en Ukraine, le Gouvernement a mis en oeuvre, au 1er juillet 2022, une première revalorisation de 3,5 % du point d'indice7(*), dont le coût est évalué à 7,6 milliards d'euros en année pleine pour l'ensemble de la fonction publique, puis une deuxième revalorisation de 1,5 % à compter du 1er juillet 2023, pour un coût de 3,4 milliards d'euros en année pleine.
La valeur annuelle brute du point pour les agents des trois versants est ainsi passée de 56,23 euros à 59,07 euros, se traduisant par un gain mensuel brut par agent estimé, dans la fonction publique d'État :
- en 2022, à 107 euros pour les agents de la catégorie A, de 74 euros pour ceux de la catégorie B, et de 65 euros pour ceux de la catégorie C ;
- en 2023, de 47 euros pour les agents de catégorie A, de 32 euros pour ceux de la catégorie B et de 29 euros pour ceux de la catégorie C8(*).
De plus, au 1er janvier 2024, cinq points d'indice majoré supplémentaires ont été attribués à l'ensemble des agents publics. Chaque agent a ainsi bénéficié de 295 euros bruts par an, pour un coût total estimé à 2,1 milliards d'euros pour les trois versants.
Par ailleurs, au 1er juillet 2023, les grilles des agents de catégories B et C ont été revalorisées, avec l'attribution de 9 points (au plus) d'indice majoré différenciés supplémentaires - soit un gain mensuel brut pouvant atteindre 42 euros pour les agents de catégorie B et 39 euros pour les agents de catégorie C - pour un coût en année pleine de 437 millions d'euros.
Au regard du ralentissement de l'inflation depuis 2024 et des fortes contraintes budgétaires, le Gouvernement n'envisage pas de nouvelles mesures générales indiciaires en 2026.
2. Un coût des mesures indemnitaires en nette diminution
D'une manière comparable, le coût des mesures catégorielles prévu pour 2025 et 2026 est très inférieur à celui des années précédentes : après avoir atteint un pic de 3 705 millions d'euros en 2024, il devrait s'élever à 590 millions d'euros en 2025, et 321 millions d'euros en 2026. La progression attendue pour 2026 résulterait, pour 204 millions d'euros, d'extensions en année pleine de mesures initiées en 2025, et pour 117 millions d'euros, de mesures nouvelles.
La multiplication de mesures catégorielles intervenues en 2022, 2023 et 2024
Visant à compenser la perte de pouvoir d'achat pour les agents dont le traitement indiciaire a évolué moins vite que l'indice des prix à la consommation (hors tabac) au cours des quatre dernières années, la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA)9(*) a été reconduite en 2022 et 2023, pour un coût total pour les trois versants de la fonction publique de 121 millions d'euros en 2022, et 311 millions d'euros en 202310(*). Elle n'a pas été reconduite en 2024 ni 2025, et le Gouvernement n'envisage pas non plus sa reconduction pour 2026.
Par ailleurs, le forfait mobilité durable a été rénové au 1er septembre 2022, tandis que le taux de prise en charge du titre de transport collectif domicile-travail a été relevé de 50 % à 75 % au 1er septembre 202311(*), pour un coût en année pleine de 129 millions d'euros.
Une prime exceptionnelle de pouvoir d'achat a été en outre attribuée aux agents publics dont la rémunération se situait entre le SMIC et 3 250 € bruts par mois12(*). Elle a ainsi bénéficié à près de deux millions d'agents dans la FPE et la FPH, pour un coût d'un milliard d'euros dans ces deux versants13(*).
Enfin, le montant du « forfait télétravail » a été relevé à 2,88 euros par jour de télétravail14(*) au 1er janvier 2023, tandis que le barème de monétisation du compte épargne-temps (CET) a été revalorisé de 10 % à compter du 1er janvier 2024, pour un coût estimé pour la FPE et la FPH de 29 millions d'euros15(*). Les frais de mission ont eux aussi été revalorisés.
* 5 Cette somme correspond au coût des revalorisations liées à l'évolution du Smic pour les contractuels (principalement dans la police nationale et chez les accompagnants en situation de handicap).
* 6 Le coût des mesures générales s'est élevé à 1 552 millions d'euros en 2022 ; à 2 272 millions d'euros en 2023, et à 839 millions d'euros en 2024.
* 7 Décret n° 2022-994 du 7 juillet 2022 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation, article 1er.
* 8 Source : éléments transmis par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).
* 9 Décret n° 2022-1101 du 1er août 2022 et décret n° 2023-775 du 11 août 2023.
* 10 En 2023, le gain moyen brut annuel par bénéficiaire s'est élevé à 822 euros pour les agents de catégorie A, à 498 euros pour les agents de catégorie B, et à 406 euros pour les agents de catégorie C (source : DGAFP).
* 11 Décret n° 2023-812 du 21 août 2023.
* 12 Décret n° 2023-702 du 31 juillet 2023.
* 13 Le dispositif a été transposé dans la FPT (décret n° 2023-1006 du 31 octobre 2023). Sa mise en oeuvre y est conditionnée à une délibération des organes délibérants, qui déterminent le montant de la prime. Les données relatives au montant consolidé des versements effectués ne sont pas disponibles, comme indiqué par la DGAFP.
* 14 Arrêté du 23 novembre 2022 modifiant l'arrêté du 26 août 2021 pris pour l'application du décret n° 2021-1123 du 26 août 2021.
* 15 Dans la FPT, l'ouverture du CET est de droit, mais son utilisation sou forme d'indemnisation ou de retraite additionnelle requiert une délibération. Les données relatives au montant consolidé des versements effectués par les collectivités territoriales ne sont pas disponibles.