EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous entendons à présent l'avis de notre collègue Catherine Di Folco sur les crédits du programme « Fonction publique ».
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis du programme « Fonction publique ». - Les crédits du programme 148 « Fonction publique » de la mission « Transformation et fonction publiques » financent le volet interministériel de la politique de formation, d'action sociale et de ressources humaines de l'État.
J'aborderai successivement les effectifs et la masse salariale de l'État ; le programme 148 en lui-même ; et enfin le suivi des réformes en cours.
Concernant les effectifs, la fonction publique comptait, au 31 décembre 2023, un peu plus de 5,8 millions d'agents, dont 44,3 % dans la fonction publique de l'État, 34,4 % dans la fonction publique territoriale (FPT) et 21,4 % dans la fonction publique hospitalière. Par rapport à fin 2022, les effectifs ont augmenté de 1,1 %.
Le schéma d'emplois du projet de loi de finances (PLF) pour 2026 prévoit la création globale de 6 724 équivalents temps plein (ETP), avec, d'une part, la création de 8 459 emplois pour l'État, dont 1 600 emplois pour la justice ; 1 500 emplois pour l'intérieur et 5 400 emplois pour l'éducation nationale ; et d'autre part, la diminution de 1 735 postes pour les opérateurs de l'État et sept ministères, dont 565 postes en moins pour le ministère de l'action et des comptes publics.
Au vu de cette trajectoire, l'atteinte de l'objectif de stabilisation des emplois pour les années 2023-2027 semble hautement incertaine, d'autant que les lois de programmation sectorielle des ministères des armées, de la justice et de l'intérieur ont à elles seules un impact de + 33 193 ETP pour 2023-2027, tandis que la réforme de la formation initiale des enseignants se traduit par la création de 11 520 ETP sur la période 2026-2027.
La masse salariale de l'État hors pensions, quant à elle, atteindrait 109,47 milliards d'euros dans le PLF 2026, soit une augmentation de 1,30 % par rapport à 2025. Au total, depuis 2017, la progression de la masse salariale de l'État s'élève à 26,4 %.
Au regard du ralentissement de l'inflation depuis 2024 et des fortes contraintes budgétaires, le Gouvernement n'envisage pas de mesures générales indiciaires, ni de mesures catégorielles nouvelles en 2026.
J'en viens au programme 148 « Fonction publique », qui finance les actions interministérielles en matière de formation des fonctionnaires, d'action sociale et de gestion des ressources humaines, en complément des initiatives de chaque ministère. Aucun emploi n'y est inscrit.
Le montant des autorisations d'engagement (AE) prévues par le PLF 2026 est en diminution de 14 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de 2025, passant de 263,5 millions d'euros à 226,5 millions d'euros.
L'action nº 01 « Formation des fonctionnaires » couvre principalement les dépenses liées à la subvention pour charges de service public versée aux instituts régionaux d'administration (IRA), à l'organisation du concours d'accès à ces instituts, à des actions de formation interministérielle, aux classes prépas Talents et aux bourses Talents.
Ses crédits, qui correspondent à 35,3 % des AE du programme, s'élèveraient, en 2026, à 77,1 millions d'euros, soit une diminution de 17,2 %.
Cette baisse s'explique à titre principal par la disparition, par rapport à 2025, de la contribution versée par l'État au financement de l'apprentissage dans la FPT.
S'agissant des IRA, plusieurs réformes ont été réalisées en 2019, puis en 2024 sur les parcours de formation, la durée et les modalités de la scolarité. En 2026, la fusion des cinq IRA en un opérateur de formation unique devrait se traduire par la création d'un nouvel établissement public, au plus tard au 1er janvier 2027. Il est à souhaiter que ce projet de fusion contribue à la lisibilité du concours des IRA et, in fine, à renforcer l'attractivité de la filière administrative.
S'agissant des classes prépas « Talents », qui visent à promouvoir l'égalité des chances et à diversifier le recrutement de la haute fonction publique, elles reçoivent une subvention de 6 500 euros par élève pour un total de 12,2 millions d'euros au PLF 2026. Les étudiants reçoivent chacun une bourse de 4 000 euros. Le montant des subventions versées par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) à ce titre s'élève à 8,3 millions d'euros en AE.
À la rentrée 2025, 1 762 places étaient offertes en prépas « Talents », réparties sur 102 classes sur l'ensemble du territoire hexagonal et ultramarin, soit une légère baisse, afin de tenir compte de la demande réelle et d'assurer un taux de remplissage satisfaisant. Il me paraît toutefois nécessaire de renforcer les actions de communication de manière à mieux faire connaître ce dispositif, qui me semble indispensable.
Je rappelle que ce dispositif était expérimental jusqu'au 31 décembre 2024 et que nous avons prolongé l'expérimentation jusqu'au 31 août 2028 par la loi n° 2025-269 du 24 mars 2025, tout en élargissant son périmètre à l'accès aux écoles assurant la formation des militaires.
S'agissant de l'apprentissage, je précise que, dans les trois versants de la fonction publique, le dispositif expérimental de titularisation des personnes en situation de handicap à l'issue du contrat d'apprentissage a pris fin le 6 août 2025.
Cette mesure, même si elle ne concerne qu'un faible nombre de personnes, est un outil précieux d'attractivité pour la fonction publique : j'invite donc le Gouvernement à prévoir sa pérennisation dès que possible.
Je souhaite évoquer rapidement la problématique du financement de l'apprentissage dans le versant territorial. Les crédits relatifs au financement de l'apprentissage dans la FPT, qui étaient de 15 millions d'euros dans les PLF 2024 et 2025, sont absents du PLF 2026.
L'extinction de la contribution versée par l'État au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est certes conforme à l'objectif de la réforme du financement de l'apprentissage public local décidée unilatéralement par le Gouvernement à l'automne 2022, mais ce désengagement de l'État est profondément regrettable au regard des risques qu'il fait peser sur l'avenir de l'apprentissage comme voie de recrutement dans la FPT.
Depuis 2023, l'écart entre le nombre des demandes de contrats d'apprentissage par les employeurs territoriaux et la capacité effective de financement par le CNFPT ne cesse en effet de se creuser.
Quelques chiffres pour illustrer mon propos : en 2022, 12 500 contrats d'apprentissage ont pu être pris en charge, contre 8 000 contrats en 2023, 7 000 en 2024 - alors même que 21 000 intentions de recrutement de la part des collectivités avaient été recensées au début de cette année. En 2025, 5 000 contrats ont été pris en charge alors que l'État avait fixé aux employeurs territoriaux un objectif de 9 000 recrutements d'apprentis.
Afin de sélectionner les contrats à financer, le CNFPT priorise désormais les métiers en tension et ne prend en charge que les contrats couvrant des qualifications inférieures au niveau bac +3. En 2026, seuls 5 000 contrats seront pris en charge, correspondant aux contrats finançables uniquement par la cotisation additionnelle « apprentissage » de 0,1 % versée par les employeurs.
L'apprentissage public local constitue une modalité privilégiée de recrutement des collectivités territoriales, ainsi qu'une voie majeure d'insertion professionnelle des jeunes, et participe à l'attractivité du secteur public. C'est pourquoi on ne peut que déplorer le manque de cohérence de l'État qui, tout en demandant aux employeurs territoriaux de soutenir l'apprentissage, supprime son engagement financier, ainsi que l'inégalité de traitement par rapport au secteur privé.
Afin de permettre le financement d'environ 1 600 contrats supplémentaires par cohorte d'apprentis, je vous propose un amendement visant à inscrire au PLF 2026 la contribution de l'État d'un montant de 15 millions d'euros, tout en ayant bien conscience que cela ne couvrira pas l'ensemble des demandes.
Par ailleurs, l'action nº 02 « Action sociale interministérielle » finance des prestations individuelles directement gérées par la DGAFP au niveau central, et des dispositifs collectifs qui font l'objet de délégations de crédits vers le niveau déconcentré.
Dans le PLF 2026, les crédits de l'ensemble des prestations d'action sociale, qui correspondent à 53,2 % des AE, s'élèvent à 118,3 millions d'euros, soit une diminution de 15,7 % par rapport à 2025.
Ce sont 84 000 agents qui ont bénéficié des chèques-vacances en 2024. L'accès à cette prestation pour les agents retraités de l'État a pris fin le 24 juillet 2025, ce qui va générer des économies substantielles.
Le chèque emploi service universel (Cesu) pour la garde d'enfant âgé de 0 à 6 ans devrait bénéficier à environ 65 000 agents en 2025, contre 72 000 agents en 2024 - ce nombre élevé étant lié aux Jeux olympiques et paralympiques de Paris.
En outre, l'aide au maintien à domicile augmente du fait du vieillissement de la population des retraités.
S'agissant des prestations collectives, les 5 050 berceaux réservés en crèches seront conservés en 2026, pour un coût estimé à 29,3 millions d'euros.
Une fois de plus, je regrette que les deux indicateurs de performance relatifs à l'action sociale interministérielle, qui figuraient dans le programme annuel de performance du PLF 2021, aient été remplacés, depuis le PLF 2022, par un indicateur de performance unique, le « taux de satisfaction des bénéficiaires de certaines prestations d'action sociale », qui paraît à la fois très partiel et fort peu révélateur.
Enfin, les crédits de l'action nº 03 « Appui et innovation des ressources humaines », qui représentent 11,4 % des AE, connaîtraient une augmentation de 3,5 %. Il est à noter que, dans un objectif de réduction du déficit public, le fonds interministériel pour l'amélioration des conditions de travail (FIACT) a été supprimé au regard de sa valeur ajoutée discutable.
Enfin, plusieurs réformes sont en cours, et il conviendrait de les mener à bien malgré la valse des ministres à l'oeuvre depuis un an.
La transposition dans le versant territorial de la réforme de la haute fonction publique prévoit ainsi, sur le modèle du versant étatique, le classement des emplois supérieurs du versant territorial en quatre niveaux, ainsi que l'instauration d'un régime indemnitaire propre aux emplois fonctionnels administratifs et d'une nouvelle grille indiciaire applicable aux administrateurs territoriaux, identique à celle des administrateurs de l'État.
Certaines organisations professionnelles et organisations syndicales expriment de fortes réserves, bien compréhensibles, s'agissant de la suppression de la nouvelle bonification indiciaire et des primes existantes.
Les discussions se poursuivent au sein du conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT).
Concernant la loi de 2019 de transformation de la fonction publique, trois dispositions demeurent encore sans effet, faute de mesures d'application. Il s'agit de celles qui sont relatives à l'usure professionnelle et à l'entretien de carrière, aux autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité, ainsi qu'à la création d'une catégorie A pour l'administration de la Polynésie française.
Concernant le temps de travail dans la fonction publique, l'alignement du temps de travail dans le versant territorial sur la durée de travail annuelle légale progresse.
Concernant enfin la protection sociale complémentaire (PSC), l'Assemblée nationale examinera en séance publique le 11 décembre prochain la proposition de loi relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux qui avait été déposée par Isabelle Florennes et que le Sénat a adoptée le 2 juillet dernier. La procédure accélérée n'a pas été engagée par le Gouvernement ; toutefois, une entrée en vigueur est vivement souhaitée pour appliquer les dispositions figurant dans l'accord national signé entre les employeurs territoriaux et les organisations syndicales en juillet 2023.
Néanmoins, la poursuite de la navette parlementaire doit être l'occasion de préciser certaines dispositions du texte, de manière à sécuriser pleinement la prise en charge des agents en cas de succession de contrats, et à parer aux situations contentieuses se présentant actuellement au détriment des agents territoriaux.
En revanche, dans le secteur hospitalier, les négociations entre l'État et les partenaires sociaux sont à l'arrêt depuis décembre 2023, alors que l'entrée en vigueur de la PSC était prévue pour le 1er janvier 2026 par l'ordonnance de février 2021. Un report est donc inévitable.
C'est pourquoi je remercie la rapporteure pour la branche assurance maladie de la commission des affaires sociales d'avoir, par amendement, rétabli l'article 23 du PLF, qui avait été supprimé par l'Assemblée nationale. L'entrée en vigueur de la PSC a ainsi été reportée au 1er janvier 2027. Je souhaite que cette échéance ambitieuse incite l'ensemble des parties prenantes à la reprise et à la poursuite des négociations.
Enfin, à plus long terme, une révision des régimes indiciaires demeure une nécessité compte tenu du tassement des grilles indiciaires. Une telle réforme devra toutefois tenir compte des fortes contraintes budgétaires pesant sur les employeurs publics territoriaux et hospitaliers, qui font face à l'augmentation de douze points du taux de cotisation à la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) et à la mise en oeuvre de la PSC.
Sous réserve de l'approbation de l'amendement que je vous présente, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Fonction publique ».
Mme Isabelle Florennes. - Je vous remercie de votre intervention et de votre travail, comme tous les ans, sur les crédits relatifs à la fonction publique.
Je suis sensible au fait que vous ayez déposé un amendement visant à rétablir le financement de l'État pour l'apprentissage dans la fonction publique territoriale à hauteur de 15 millions d'euros, répondant ainsi à l'inquiétude exprimée par le CNFPT et les employeurs territoriaux. Comme vous l'avez rappelé, l'apprentissage est un facteur important d'attractivité et de recrutement pour un certain nombre de métiers dans les collectivités territoriales, et je trouve particulièrement regrettable que l'État se désengage aujourd'hui de son financement. Le groupe Union Centriste (UC) sera donc favorable à votre amendement.
Je note aussi avec intérêt les avancées de la proposition de loi relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux, que le Sénat a votée le 2 juillet dernier. Elle doit être examinée par la commission des lois de l'Assemblée nationale ce mercredi 26 novembre 2025. Son rapporteur et président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée, Stéphane Delautrette, souhaite obtenir un vote conforme. Cela reviendrait à adopter un texte en cinq mois, ce qui serait assez remarquable compte tenu de la situation politique actuelle et ce qui montrerait qu'il demeure possible de trouver des accords sur des sujets transpartisans.
Mme Audrey Linkenheld. - À mon tour, je vous remercie de votre présentation et du panorama, toujours un peu plus large que le seul programme 148, qu'elle dresse. Il est en effet intéressant que nous sachions où nous en sommes pour les trois versants de la fonction publique et les réformes qui les concernent.
S'agissant du programme 148 proprement dit, nous observons des évolutions contrastées : d'un côté, et sous réserve de l'adoption de votre amendement, les crédits affectés aux actions principales du programme, la formation des fonctionnaires et l'action sociale interministérielle, subissent plutôt des baisses ; de l'autre, les crédits de l'action no 03 « Appui et innovation des ressources humaines » augmentent, mais ils ne représentent que 11 %, du budget global du programme.
Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) est évidemment favorable à cette augmentation des crédits de l'action no 3, susceptible de renforcer l'attractivité de la fonction publique via la plateforme « Choisir le service public » et la « marque employeur ». Cependant, peut-être est-il quelque peu contradictoire d'essayer d'améliorer le « contenant » au travers d'actions de communication sans chercher véritablement à améliorer le « contenu », c'est-à-dire la réalité du statut de fonctionnaire dans les trois fonctions publiques, dont font partie l'action sociale et la formation.
Nous partageons vos regrets sur l'apprentissage, ce que nous avions également eu l'occasion d'exprimer les années précédentes, et l'adoption de votre amendement serait une bonne nouvelle. Vous pourrez compter sur notre soutien.
Toutefois, je ne sais si cela pourra suffire à renforcer l'attractivité de la fonction publique que nous appelons de nos voeux. D'autres éléments interviennent en la matière, particulièrement les aspects de rémunération, de retraite, de protection sociale, de congés paternité et maternité, qui ne figurent pas nécessairement dans le programme 148.
Enfin, je vous adresserai deux questions.
Premièrement, sur l'action sociale, savons-nous quelles sont les prestations, individuelles ou collectives, touchées par les baisses de crédits ? Ce devrait notamment être le cas du Cesu, en contrecoup du dispositif temporaire qui avait été mis en place pendant la période des Jeux olympiques et paralympiques.
Deuxièmement, le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » prévoit une baisse de dix ETP au sein de l'institut national du service public (INSP), en compensation de l'augmentation de l'effectif du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Cette diminution intervient-elle en accord avec la direction de l'INSP ou est-elle, au contraire, préjudiciable à l'établissement et fragilise-t-elle le service public qu'il dispense ?
M. David Margueritte. - Merci à Catherine Di Folco de son rapport. Je rejoindrai Isabelle Florennes sur la question de l'apprentissage public et soutiendrai aussi l'amendement que vous proposez.
Nous relevons depuis plusieurs années le paradoxe d'un État qui incite les entreprises à recourir à l'apprentissage, en n'étant pas lui-même exemplaire dans ce domaine, faute de s'en donner les moyens et, surtout, de les donner aux collectivités territoriales. C'est là l'un des angles morts de la loi du 5 septembre 2018 qui avait pour objet de relancer l'apprentissage dans notre pays.
Il s'avère d'autant plus utile de rétablir les crédits qui concernent l'apprentissage dans la fonction publique territoriale que plusieurs mesures tendent actuellement à remettre fortement en cause cette loi du 5 septembre 2018 : ainsi de celles qui ont trait à l'exonération des cotisations sociales sur les apprentis, de la baisse massive des aides aux entreprises ou de la baisse des niveaux de prise en charge des contrats d'apprentissage (NPEC).
Mme Lana Tetuanui. - Je vous remercie d'avoir également rappelé que rien n'a encore été fait en vue de créer une catégorie A pour la fonction publique d'État en Polynésie française, pourtant prévue par la loi de 2019 de transformation de la fonction publique.
La frustration que nous vivons dans nos outre-mer et en particulier dans les collectivités du Pacifique est grandissante sur le sujet des fonctionnaires d'État. J'avais déposé en 2022 une proposition de loi visant à supprimer tous les avantages octroyés aux fonctionnaires d'État métropolitains affectés en Polynésie française et qui reposent sur les dispositions d'un décret antérieur à la Constitution de 1958, prises à une époque où le voyage en bateau depuis la métropole prenait presque trois mois et où nos territoires avaient réellement besoin de fonctionnaires expatriés qualifiés. Or ce n'est plus aujourd'hui le cas et nos enfants venus suivre leurs études en métropole et ayant acquis des compétences équivalentes peinent à rentrer au pays pour les y faire valoir. C'est une injustice que nous continuons à subir.
Chaque année, je réitère mes propos devant différents interlocuteurs ministériels et l'on ne cesse de me répéter qu'il n'est pas souhaitable que seuls les Polynésiens occupent les emplois locaux de la fonction publique d'État. Ce serait pourtant l'occasion de réaliser des économies, car les fonctionnaires de l'Hexagone qui se rendent dans nos territoires jouissent de tous les avantages.
Dans le même temps, quand nos ressortissants des outre-mer réussissent un concours de la catégorie supérieure de la fonction publique et qu'ils doivent suivre en métropole une formation d'une durée d'un an, voire deux ans, ils ne bénéficient d'aucune aide. Je le répète : c'est une injustice !
Voyez quelles en sont les conséquences, par exemple en Nouvelle-Calédonie. La frustration croissante conduit à ne plus vouloir soutenir la République et nourrit les revendications indépendantistes dans nos territoires. Je m'en inquiète et si je conçois que l'on nomme encore des fonctionnaires métropolitains dans les services de la police nationale, de la gendarmerie nationale ou de l'administration pénitentiaire, je plaide pour le retour de nos enfants, à compétences égales, dans nos territoires pour tous les autres corps de l'État, dont celui de l'éducation nationale.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Merci chers collègues de votre soutien à l'amendement que je vous propose.
La répartition des crédits de l'action n° 02 « Action sociale interministérielle » du programme 148 n'a pas encore été établie ; elle fait toujours l'objet de discussions avec les partenaires sociaux. C'est la raison pour laquelle je n'ai pas pu entrer dans le détail à ce sujet.
Pour sa part, le Cesu avait donné lieu à une prise en charge tout à fait particulière en 2024, lors des Jeux olympiques et paralympiques de Paris. La diminution que nous constatons en 2025 tient compte du retour à une situation moins exceptionnelle.
Je ne saurais répondre à votre question sur l'INSP, qui ne relève pas directement du programme 148.
J'entends le courroux de Lana Tetuanui et il va en effet falloir insister sur la question de la création d'une catégorie A pour la fonction publique d'État en Polynésie française. Sur ce point, nous ne perdrons en tout cas aucune occasion de remettre l'ouvrage sur le métier.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Je précise que la loi de finances rectificative pour 2022 avait posé les bases d'un système de financement de l'apprentissage public local réparti entre l'État, à hauteur de 15 millions d'euros, France Compétences, pour un même montant, le CNFPT, pour 10 à 13 millions d'euros, et les collectivités territoriales par leur cotisation de 0,1 %.
La contribution de France Compétences n'atteignait plus que 5 millions d'euros en 2025 ; elle sera nulle en 2026.
L'État avait maintenu son versement de 15 millions d'euros jusqu'à cette année, dans le cadre de la convention d'objectifs et de moyens pour les années 2023 à 2025. Ce versement disparaît à son tour dans le PLF 2026.
Par ailleurs, la convention d'objectifs et de moyens revêtait jusqu'à présent un caractère annuel, ce qui permettait aux partenaires de rediscuter régulièrement du sujet. Depuis la loi de finances initiale pour 2023, elle n'a plus qu'un caractère facultatif, si bien qu'elle Elle- reste hypothétique pour l'avenir e. Je présenterai en séance en mon nom propre un amendement visant à réinstaurer une convention d'objectifs et de moyens annuelle.
Par le présent amendement, je vous propose d'abonder de 15 millions d'euros les crédits de l'action « Formation des fonctionnaires » du programme 148, de manière à prévoir la participation de l'État au financement de l'apprentissage dans la FPT.
L'amendement LOIS.1 est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Fonction publique » de la mission « Transformation et fonction publiques », sous réserve de l'adoption de son amendement.