EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous commençons nos travaux par l'examen du rapport pour avis de notre collègue Michel Masset sur les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
M. Michel Masset, rapporteur pour avis de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ». - La mission « Direction de l'action du Gouvernement » est comme toujours hétérogène et singulière.
Elle rassemble en effet des entités très différentes les unes des autres : neuf autorités administratives indépendantes, une autorité publique indépendante - l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) - ainsi que plusieurs administrations rattachées au Premier ministre, chargées de missions de prospective, de coordination et de soutien.
Dans le cadre de la préparation de ce rapport, j'ai rencontré onze institutions. Je considère en effet qu'il est indispensable de rencontrer ces acteurs dont nous contrôlons et évaluons les crédits. Toute réflexion sur une éventuelle maîtrise de leurs dépenses doit s'inscrire dans une logique de dialogue et de respect de leur indépendance.
Je me suis également rendu dans les locaux de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) et de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi), que je remercie pour la qualité de leur accueil et de nos échanges.
Dans la continuité des auditions de cette année, je veillerai, en 2026, à aller à la rencontre des autres entités visées par cette mission au mois de mars ou d'avril, afin de faire un point d'étape.
Cette mission contribue, elle aussi, à l'effort budgétaire national, même si l'évolution de ses moyens est contrastée. Ses crédits - hors dépenses de personnel - augmenteront de 10,6 millions d'euros, soit une progression de 1,7 %, à un rythme voisin de l'inflation prévue pour 2026.
Cet effort repose autant sur les entités du programme 129, dont les crédits hors secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) augmentent de 0,7 % par rapport à la loi de finances de 2025, que sur celles du programme 308 dont les crédits, hors masse salariale, demeurent quasiment stables - à 50 000 euros près.
Je veux également saluer la gestion très rigoureuse du budget annexe de la Direction de l'information légale et administrative (Dila). Son excédent prévisionnel atteint 28 millions d'euros, grâce à une maîtrise fine des dépenses et à des investissements menés avec discernement et constance.
Lors des auditions, j'ai interrogé les différentes entités sur leur bilan de l'année écoulée, sur les nouvelles missions qui leur ont été confiées, sur leur analyse du projet de loi de finances (PLF) pour 2026 et sur leurs besoins, compte tenu du contexte national et international.
Je concentrerai mon propos sur quatre autorités représentatives de cette mission : la Cnil, le Défenseur des droits, l'Arcom et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
Toutes ont fait état d'une très forte mobilisation en 2025 et de nouvelles responsabilités viendront s'ajouter en 2026, sans qu'aucun renfort d'effectifs ne soit prévu. Et je tiens à souligner que la plupart de ces nouvelles responsabilités leur ont été confiées par le législateur. Nous avons donc une charge particulière à assurer la mise en oeuvre de ces missions supplémentaires en prévoyant des moyens adéquats. Je vous proposerai plusieurs amendements en ce sens, même si je suis sceptique sur l'issue des votes...
La HATVP, en premier lieu, a dû absorber une hausse importante des saisines préalables aux nominations, en particulier celles concernant les cabinets ministériels. Cette charge a eu pour conséquence de retarder le traitement des projets de mobilité public-privé.
Une nouvelle dissolution placerait clairement la HATVP dans une situation très difficile : elle devrait alors consacrer l'essentiel de ses moyens aux contrôles liés à cette séquence politique, au détriment de ses autres missions et de tout accompagnement, alors même que 2026 sera une année charnière pour les élus locaux.
De plus, les missions confiées à la HATVP par la loi du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France n'ont pas été suivies d'un renfort de ressources humaines alors qu'elles participent activement à notre défense nationale dans un contexte très tendu.
La Cnil et l'Arcom ont, toutes deux, été sollicitées à la suite de l'adoption de textes européens majeurs, comme le règlement sur les services numériques (RSN) ou celui sur l'intelligence artificielle (RIA). Elles sont pressenties pour devenir autorités de surveillance du marché dans des secteurs stratégiques, notamment pour la supervision des hypertrucages, afin de lutter contre les techniques trompeuses, subliminales ou exploitant des vulnérabilités.
Les autorités que nous avons auditionnées ont d'ailleurs fait part de leurs vives inquiétudes quant au niveau des moyens qui leur seront alloués l'année prochaine, considérant que le PLF 2026 ne tient pas suffisamment compte de leurs besoins réels et qu'il maintient des équilibres déjà fragiles.
La Défenseure des droits m'a ainsi alerté sur la baisse de ses moyens de fonctionnement pour les systèmes d'information, qui entravera la poursuite de projets de transformation numérique et obligera l'institution à se tourner vers des solutions moins coûteuses, mais aussi moins performantes et moins durables.
Nous devons absolument éviter que la France ne perde l'avance qu'elle avait su prendre dans ce domaine : les investissements numériques d'aujourd'hui conditionnent l'efficacité et la crédibilité de nos institutions demain.
Par ailleurs, aucune perspective de fusion, à l'instar de celle qui a été opérée pour créer le Haut-Commissariat à la stratégie et au plan (HCSP), n'apparaît pertinente en l'état actuel des choses.
Je veux également exprimer un regret concernant les efforts menés en matière de cybersécurité et de lutte contre les ingérences étrangères.
Certes, 18 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires et 15 millions d'euros de crédits ont été accordés au SGDSN, conformément à la stratégie nationale de cybersécurité adoptée l'an dernier. Mais ces moyens n'ont pas été répercutés au sein des budgets des différentes entités de la mission, alors même que la menace cyber s'intensifie dans un contexte international extrêmement complexe, et que les opérations d'ingérence numérique évoluent tous les jours.
Chaque entité devrait pouvoir disposer aujourd'hui des moyens minimaux nécessaires pour se prémunir des attaques.
C'est pourquoi je tiens à vous alerter sur les conséquences des amendements déposés par le rapporteur spécial qui visent à réduire de 4 millions d'euros les crédits de cette mission, ce qui fragiliserait encore davantage des autorités dont plusieurs sont déjà en sous-capacité.
Je rappelle, à titre d'exemple, que la Cnil constitue une institution rentable pour l'État : elle a prononcé plus de 1 milliard d'euros d'amendes entre 2019 et 2024, alors même que son budget reste très inférieur à celui de ses homologues allemand ou italien.
Je veux enfin remercier ma collègue Audrey Linkenheld pour son implication et sa présence à mes côtés lors des auditions.
Au terme de l'ensemble de ces travaux, et malgré les vives réserves exprimées, je considère que les principales orientations de la mission et ses mesures nouvelles sont globalement satisfaisantes en l'état.
Je vous propose donc, mes chers collègues, d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ainsi qu'à l'adoption des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
Je souhaite toutefois vous sensibiliser sur les risques que feraient peser les efforts de réduction des crédits demandés à cette mission et vous invite à adopter mes amendements, qui me semblent indispensables au regard des enjeux auxquels les autorités concernées doivent répondre.
M. Dany Wattebled. - Merci pour votre rapport, mon cher collègue. Si je vous ai bien compris, vous avez parlé d'un excédent de 28 millions d'euros pour bonne gestion. L'augmentation des crédits que vous demandez me surprend donc.
Où était la Cnil quand on a accepté que 60 millions de données de santé des Français soient hébergées dans le Health Data Hub ? L'École polytechnique et le ministère de l'enseignement supérieur ont également fait appel à Microsoft pour héberger leurs données. Je m'interroge donc sur certains aspects des missions de la Cnil.
La HATVP est sans pitié pour les élus, mais les hauts fonctionnaires peuvent pantoufler à souhait.
Je suis donc défavorable à une augmentation des crédits.
Mme Agnès Canayer. - Aucun décret d'application n'a été pris sur la loi visant à prévenir les ingérences étrangères en France, notamment concernant les nouvelles missions attribuées à la HATVP.
Dans le droit fil des propos de mon collègue, il s'agit d'une question non pas de moyens, mais de réorganisation de ces instances, pour garantir un meilleur fonctionnement. Augmenter leurs moyens ne leur permettra pas forcément de mieux remplir leurs missions.
Permettez-moi de vous faire part de ma brève expérience ministérielle : en trois mois, j'ai dû faire huit déclarations à la HATVP. Quand on sait que les données aujourd'hui préremplies doivent être ressaisies à la main, nul doute qu'il y a là des possibilités de simplification. C'est une meilleure performance du fonctionnement de ces institutions qui sera de nature à garantir l'effectivité de leurs missions et non pas des moyens supplémentaires.
M. David Margueritte. - Je partage les propos de mes deux collègues. D'ailleurs, le rapporteur pour avis a pressenti notre position sur les amendements d'augmentation des crédits qu'il va nous présenter. Nous avons tous vécu des expériences surprenantes avec la HATVP, qui relance de manière extrêmement intrusive les élus. Il y aurait matière à alléger les procédures.
De manière plus générale, il serait singulier d'augmenter les crédits de ces autorités dans le contexte budgétaire contraint. C'est pourquoi je ne voterai pas les amendements proposés par le rapporteur pour avis. D'ailleurs, une bonne politique publique ne s'évalue pas à l'aune de l'augmentation de ses moyens. Vu leur budget, elles devraient être particulièrement performantes et offrir des services publics de haut niveau ! Au contraire, si l'on prenait des mesures visant à limiter leurs crédits ou à les baisser de façon significative, pour certaines d'entre elles, cela les conduirait à s'interroger sur leur modèle pour améliorer leurs performances.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Permettez-moi de vous partager une anecdote assez croustillante. Alors que je fais la même déclaration à la HATVP depuis une dizaine d'années, cette dernière a modifié par erreur mon régime matrimonial. Mais de quel droit ? J'ai mis presque un mois à obtenir la correction qui s'imposait.
Mme Audrey Linkenheld. - Je remercie Michel Masset pour la qualité de son rapport, du travail sur pièces et des auditions qu'il a réalisés. Je dois dire que je suis assez surprise des propos de certains collègues. On peut avoir des appréciations différentes, mais c'est peu respectueux du travail de notre collègue que de considérer qu'il propose des augmentations de crédits uniquement parce que ce serait le seul moyen pour ces autorités d'assurer certaines missions. On peut, me semble-t-il, s'en remettre à son esprit de discernement : il sait faire la part des choses entre les demandes formulées et la réalité des besoins. Même si nous ne souscrivons pas aux analyses des rapporteurs, nous devons les écouter, par égard pour leur travail.
Pour ce qui me concerne, je partage très largement le constat qu'il a dressé. L'évolution des crédits de la mission est, il est vrai, contrastée, avec une augmentation bienvenue des crédits du SGDSN - nous sommes tous ici convaincus des menaces, y compris cyber, qui pèsent sur notre pays. Toutefois, à l'issue des auditions auxquelles j'ai participé, il est difficile d'entendre que cet arbitrage se fasse au détriment de la protection des droits et libertés - c'est la réalité. Déjà mis à rude épreuve dans le projet de loi précédent, certains budgets n'augmentent pas ; d'autres sont susceptibles de diminuer avec l'amendement adopté par la commission des finances ; et le schéma d'emploi est nul alors même que certaines autorités ont vu leurs missions s'accroître. D'un côté, le législateur vote de nouvelles missions, et de l'autre, il n'accorderait pas de moyens supplémentaires aux autorités qui manquent de ressources ! Je précise que les autorités ne réclament pas une augmentation de leurs crédits ou de leurs effectifs par principe ! Ce n'est pas vrai. Certaines d'entre elles ont indiqué pouvoir remplir leurs nouvelles obligations à moyens constants. Mais il n'en demeure pas moins que certaines structures sont aujourd'hui à l'os ; je pense en particulier à la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), qui a pour missions la lutte contre le racisme et l'antisémitisme ainsi que le respect du droit international humanitaire en situation de guerre, des sujets d'actualité. Notons également que la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada) et la Défenseure des droits font face à une augmentation du nombre de saisines. De même, l'Arcom a une activité très soutenue, notamment actuellement à cause de CNews.
Cessons ces caricatures sur ces sujets sensibles ! Les augmentations proposées sont assez mesurées. Il s'agit de 9 000 euros pour la CNCDH ! Est-il normal, dans un État de droit, qu'en cours d'année elle n'arrivait plus à payer les salaires ? Certaines structures n'ont pas les moyens d'éditer ou de diffuser les maquettes des guides qui leur sont demandés. Il ne s'agit pas du tout d'une question de bonne gestion.
C'est pourquoi nous serons favorables à l'augmentation des crédits de la Cnil, du Défenseur des droits et de l'Arcom. Nous déposerons, pour notre part, des amendements complémentaires en faveur de la CNCDH et, probablement aussi, du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
M. Dany Wattebled. - Vous avez bien mentionné un excédent de 28 millions d'euros résultant d'une bonne gestion. Ne pourrions-nous pas nous en servir pour le ventiler parmi les différents postes de dépenses, afin d'éviter des augmentations ? Nous touchons là à un travers fréquent dans notre pays, puisque nous n'arrivons jamais à remettre un excédent dans le pot commun, ce qui me pose problème.
Mme Anne-Sophie Patru. - Merci à notre rapporteur pour ses investigations. Je tiens à rappeler que nous nous trouvons dans un contexte difficile qui doit conduire chaque acteur à fournir des efforts afin de réduire la dette publique : ces efforts doivent être proportionnés et surtout s'appliquer à l'intégralité des missions.
Nous demanderons un effort supplémentaire à la HATVP si nos collègues députés approuvent l'amendement que nous avons adopté en séance concernant le préremplissage automatique des déclarations, mais, dans la mesure où elle ne devra pas assumer cette nouvelle tâche avant 2027, elle n'a pas besoin de moyens supplémentaires à ce stade.
M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - Je me suis sans doute mal exprimé au sujet de l'excédent de 28 millions d'euros : il concerne le budget annexe, bien distinct de la mission.
M. Dany Wattebled. - Cette somme pourrait être affectée ailleurs.
M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - Un tel procédé est interdit s'agissant d'un budget annexe.
M. Dany Wattebled. - Ne pas pouvoir reporter une somme d'une ligne budgétaire à une autre est problématique.
M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - Une fois encore, il s'agit d'un budget annexe, ce qui interdit une écriture de compte à compte.
Plus globalement, je tiens à vous faire part de ma frustration en tant qu'ancien auditeur pour des collectivités et des entreprises de la grande distribution : en un temps contraint, il m'a fallu rencontrer les représentants de quatorze structures, mais le fait de ne pouvoir consacrer qu'une heure et demie à chacun d'entre eux m'a empêché - je le dis humblement - d'approfondir une série de points que vous avez soulevés.
Néanmoins, certains enseignements peuvent être tirés : certaines structures sont en souffrance et trois domaines posent des difficultés, à savoir la cybersécurité, l'intelligence artificielle - domaine dans lequel il ne faut pas prendre de retard - et la diffusion de l'information à l'ensemble des publics. De nouveau, j'aurais aimé pousser l'analyse plus loin, des travaux supplémentaires étant nécessaires pour identifier des pistes de simplification.
En tout état de cause, il n'existe pas de doublons. Pour ce qui est de la HATVP, les dysfonctionnements que vous avez mentionnés sont incontestables, mais n'oublions pas que cette structure a procédé à une restructuration au cours de l'année et s'apprête à déménager, ce qui ne manquera pas de donner lieu à des mutualisations avec d'autres structures, en dépit de la surcharge liée aux élections législatives, d'où des difficultés à contrôler l'ensemble des élus. Une nouvelle dissolution serait dramatique pour la HATVP, qui croulerait alors sous la charge de travail.
J'entends votre scepticisme sur les amendements que je vous propose, mais, de grâce, n'adoptez pas les amendements du rapporteur spécial de la commission des finances, qui prévoient une diminution des crédits de 4 millions d'euros.
Mme Muriel Jourda, présidente. - En écho aux propos de Mme Linkenheld, je tiens à souligner que ne pas partager le point de vue du rapporteur ne revient pas à lui manquer de respect...
Mme Audrey Linkenheld. - Ce n'est pas ce que j'ai dit ! Vous déformez mes propos !
Mme Muriel Jourda, présidente. - Dire que nous manquons de respect à l'égard du rapporteur au motif que nous ne partageons pas ses conclusions...
Mme Audrey Linkenheld. - Non, ce n'est pas ce que j'ai dit !
Mme Muriel Jourda, présidente. - C'est ce que tout le monde a compris et il me semble que c'est faux, car le travail des uns et des autres est respecté au sein de cette commission. Une fois encore, il est possible d'être en désaccord avec le rapporteur et de ne pas voter ses amendements, sans pour autant manquer de respect envers le travail et l'analyse fournis.
Mme Audrey Linkenheld. - C'est de la mauvaise foi et je peux repréciser ma pensée si besoin.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Je crains fort que tout le monde n'ait compris la même chose.
M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.1 prévoit d'attribuer à l'Arcom cinq emplois supplémentaires afin de lui permettre de faire face aux obligations issues du règlement européen sur la liberté des médias.
L'amendement LOIS.1 n'est pas adopté.
M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.2 vise à attribuer dix emplois supplémentaires à la Cnil, afin qu'elle puisse assurer pleinement ses nouvelles missions liées au RIA.
L'amendement LOIS.2 n'est pas adopté.
M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.3 prévoit d'accorder quatorze emplois supplémentaires au Défenseur des droits, afin de veiller au respect du règlement sur l'IA.
L'amendement LOIS.3 n'est pas adopté.
M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.4 vise à renforcer les capacités de la Direction interministérielle du numérique (Dinum) en prévoyant une dotation supplémentaire de 10 millions d'euros en 2026.
Cette proposition s'inscrit dans la continuité de la stratégie numérique de l'État, en répondant aux enjeux d'amélioration de l'attractivité des métiers numériques dans la fonction publique.
M. Dany Wattebled. - Les travaux que j'ai menés dans le cadre de la commission d'enquête sur la commande publique, plus particulièrement en ce qui concerne les enjeux de souveraineté, montrent qu'il ne faut pas accorder de moyens supplémentaires à la Dinum, tant le système actuel est ubuesque : qu'il s'agisse de cette structure ou de la Cnil, personne n'est responsable de rien. Je vous invite à réécouter l'audition correspondante du 5 mai 2025, ce qui vous permettra de comprendre pourquoi je m'oppose résolument à cet amendement.
L'amendement LOIS.4 n'est pas adopté.
M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.5 prévoit d'attribuer six ETP supplémentaires à la HATVP.
L'amendement LOIS.5 n'est pas adopté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».