Projet de loi de finances pour 2001 : Le budget de 2001 et son contexte économique et financier

Rapport général n° 92 (2000-2001) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2000

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• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PREMIER :
  
  QUELLE CROISSANCE POUR 2001 ?
  
  • I. RETOUR SUR LA PÉRIODE 1998-1ER SEMESTRE 2000
    
    • A. 1998-1999 OU LA RÉSISTANCE DE LA DEMANDE INTÉRIEURE AUX VENTS CONTRAIRES
      
      • 1. La crise internationale a pesé sur la croissance
        
      • 2. Les prélèvements obligatoires ont pesé sur les revenus des agents
        
      • 3. La demande interne est, cependant, restée dynamique
        
    • B. LE PREMIER SEMESTRE 2000 OU LE RETOUR DES INCERTITUDES CONJONCTURELLES
      
      • 1. Révision et " contre-révisions "
        
      • 2. Une révision a minima ?
        
  • II. UN HORIZON À PRÉCISER POUR 2001
    
    • A. LA PRÉVISION DU GOUVERNEMENT
      
      • 1. Le commerce extérieur contribuerait favorablement à la croissance
        
        • a) Un scénario d'environnement international favorable
          
        • b) Une contribution positive du commerce extérieur à la croissance
          
      • 2. La demande intérieure serait dynamique
        
    • B. DE CERTAINS ALÉAS
      
      • 1. L'évolution de l'euro
        
      • 2. " Choc pétrolier " ou " contre-choc pétrolier " ?
        
    • C. UNE MAUVAISE POLITIQUE ÉCONOMIQUE
      
      • 1. La réduction du temps de travail vient accroître les menaces sur une situation conjoncturelle déjà délicate
        
      • 2. Une politique budgétaire mal orientée
        
• CHAPITRE II :
  
  L'ÉQUILIBRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
  
  
  
  
  • I. LES DIFFÉRENTES PRÉSENTATIONS DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE
    
    • 1. La présentation de l'article d'équilibre
      
    • 2. La présentation synthétique
      
    • 3. Le chiffrage des dépenses réelles
      
  • II. UNE RÉDUCTION DU DÉFICIT À GÉOMÉTRIE VARIABLE
    
    • A. UN OBJECTIF D'ÉQUILIBRE À MOYEN TERME FIXÉ PAR MAASTRICHT
      
      • 1. Le programme de stabilité
        
      • 2. Un déficit budgétaire de 1,95 point de PIB
        
      • 3. Un triplement du solde des opérations temporaires qui contribue pour 9,2 milliards de francs à la baisse du déficit
        
    • B. LA SITUATION BUDGÉTAIRE EN EXÉCUTION
      
      • 1. Un bref retour sur l'exécution 1999
        
      • 2. Un déficit budgétaire en exécution pour 2000 inférieur à celui prévu en projet de loi de finances pour 2001 ?
        
    • C. LA RÉDUCTION DES DÉFICITS REPOSE TOUJOURS SUR LA CONJONCTURE ET NON SUR LES RÉFORMES DE STRUCTURE
      
      • 1. Un déficit de fonctionnement de 13,8 milliards de francs en 2001
        
      • 2. Un déficit structurel qui n'est pas réduit
        
      • 3. L'Etat seule collectivité publique déficitaire depuis 1999
        
    • D. UNE DETTE DE L'ÉTAT TOUJOURS EN PROGRESSION
      
      • 1. Le solde primaire de l'Etat
        
      • 2. L'Etat seule collectivité publique dont la dette augmente en valeur absolue et en valeur relative
        
      • 3. Un hors-bilan un peu mieux appréhendé
        
  • III. L'INFLEXION À LA HAUSSE DES DÉPENSES PUBLIQUES
    
    • A. LA PROGRESSION DES DÉPENSES EN 2001 : ENTRE AFFICHAGE POLITIQUE ET RÉALITÉ BUDGÉTAIRE
      
      • 1. L'objectif affiché du gouvernement : une progression relativement modérée des dépenses
        
      • 2. La nécessité de dépasser la nomenclature budgétaire
        
    • B. UNE DYNAMIQUE DES DÉPENSES PEU PROPICE À LEUR DIMINUTION
      
      • 1. L'évolution des dépenses en 2001
        
      • 2. Les véritables priorités budgétaires : des créations massives d'emplois publics
        
        • a) Les dépenses de fonction publique : 42,2 % du budget général
          
        • b) La fin du dogme du " gel " de l'emploi public
          
        • c) L'inquiétante évolution des pensions
          
      • 3. La progression des charges de la dette
        
      • 4. Le fonctionnement au détriment de l'investissement
        
      • 5. De lourdes incertitudes demeurent pour l'avenir
        
        • a) L'avenir des emplois-jeunes : la pérennisation dans la fonction publique ?
          
        • b) Les 35 heures dans la fonction publique
          
  • IV. LA RÉFORME IMPOSSIBLE DES PRÉLÈVEMENTS FISCAUX
    
    • A. DES RECETTES TOUJOURS DYNAMIQUES EN 2000 MAIS DES INCERTITUDES POUR L'AVENIR
      
      • 1. La contribution des recettes aux exercices budgétaires 1999 et 2000
        
        • a) D'importants surplus fiscaux en 1999
          
        • b) La nouvelle révision à la hausse des recettes pour 2000 confirme " la bonne tenue des recettes "
          
        • c) L'exécution budgétaire au 30 septembre 2000
          
      • 2. Les recettes dans le projet de loi de finances pour 2001
        
        • a) Une hypothèse de croissance " soutenue " des recettes fiscales...
          
        • b) ... mais le gouvernement constitue déjà des réserves de recettes non fiscales
          
      • 3. Un programme d'allégements d'impôt hétéroclite
        
        • a) L'art de " l'improvisation fiscale "
          
        • b) Un programme en contradiction avec les exigences européennes ?
          
    • B. UNE DIMINUTION DURABLE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EST IMPOSSIBLE SANS RÉFORME DE L'ETAT
      
      • 1. Dans un contexte de croissance soutenue, les prélèvements obligatoires n'ont cessé de s'accroître
        
        • a) Le pic historique des prélèvements obligatoires
          
        • b) Respecter enfin les engagements du gouvernement ?
          
      • 2. Un programme de réductions d'impôts très fragile
        
        • a) Les incertitudes de la croissance pèseront sur la réduction des prélèvements obligatoires
          
        • b) Les transferts entre l'Etat et la sécurité sociale brouillent la lisibilité des baisses d'impôts
          
        • c) Ce programme n'est pas tenable sans réforme de l'Etat
          
• CHAPITRE III :
  
  POUR UNE APPRÉCIATION PLUS GLOBALE DE L'ÉTAT DE NOS FINANCES PUBLIQUES
  
  • I. LA FRANCE, MAUVAIS ÉLÈVE DE L'UNION EUROPÉENNE
    
    • A. DES DÉFICITS PUBLICS TOUJOURS PLUS ÉLEVÉS QUE LA MOYENNE DE LA ZONE EURO
      
      • 1. Un déficit structurel toujours supérieur à la moyenne de la zone euro
        
      • 2. Les déficits publics parmi les plus élevés
        
    • B. UNE SITUATION EN MATIÈRE DE DETTE PUBLIQUE MOINS FAVORABLE QUE PAR LE PASSÉ
      
      • 1. Une situation correcte en apparence
        
      • 2. Une dégradation certaine par rapport à la situation de nos principaux partenaires
        
  • II. CONSOLIDER LA VISION DES COMPTES SOCIAUX
    
    • A. L'ILLUSION DE LA BONNE SANTÉ DES COMPTES SOCIAUX
      
      • 1. La sécurité sociale renoue avec les excédents...
        
      • 2. ... au prix de prélèvements sociaux toujours plus élevés
        
    • B. L'ARTICULATION ENTRE LE PROJET DE LOI DE FINANCES ET LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT
      
      • 1. L'articulation formelle des deux textes
        
        • a) Les enjeux de la révision constitutionnelle
          
        • b) La nature des liens entre la loi de finances et la loi de financement
          
      • 2. Les nombreux passages d'un texte à l'autre
        
        • a) En matière de recettes
          
        • b) En matière de dépenses
          
      • 3. Les difficultés d'application
        
  • III. LE CONTRASTE ENTRE LA GESTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET LA POLITIQUE DE L'ETAT EN MATIÈRE DE FINANCES LOCALES
    
    • A. LES COLLECTIVITÉS LOCALES DEVRAIENT ENCORE DÉGAGER UN EXCÉDENT BUDGÉTAIRE EN 2001
      
      • 1. De bonnes performances unanimement saluées
        
      • 2. Une progression des recettes plus rapide que celle des dépenses
        
    • B. LA SUPPRESSION DES IMPÔTS LOCAUX ENTRAÎNE UNE RIGIDIFICATION DES DÉPENSES DE L'ETAT
      
      • 1. D'importants transferts de charges vers le contribuable national, qui n'allègent pas la pression fiscale globale
        
      • 2. Une forte augmentation des dépenses de l'Etat qui n'a pas pour objet d'accroître les ressources des collectivités locales
        
• CHAPITRE IV :
  
  AMÉLIORER LA PRÉSENTATION ET LE CONTENU DU BUDGET DE L'ÉTAT
  
  • I. RÉFORMER LA " CONSTITUTION FINANCIÈRE " DE LA FRANCE
    
    • A. LA VOLONTÉ DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT DE MODIFIER L'ORDONNANCE DE 1959
      
      • 1. Un travail entamé dès 1999 par son président
        
      • 2. Concrétiser une volonté ancienne de réforme
        
    • B. LES OBJECTIFS DE LA COMMISSION DES FINANCES
      
      • 1. Redonner sens aux lois de finances
        
        • a) Une budgétisation par objectifs
          
        • b) Une meilleure prise en compte de la dimension temporelle des finances publiques
          
        • c) Une comptabilité au service de la bonne gestion de l'Etat
          
        • d) Restaurer l'universalité des lois de finances
          
      • 2. Assurer un meilleur équilibre entre le Parlement et le gouvernement en matière de finances publiques
        
        • a) Desserrer quelques contraintes inutiles
          
        • b) Eliminer plusieurs anomalies budgétaires
          
        • c) Conforter le contrôle parlementaire
          
        • d) Créer les conditions du débat
          
  • II. BAISSER DURABLEMENT LE DÉFICIT ET LA DETTE DE L'ÉTAT
    
    • A. LE JUGEMENT TRÈS CRITIQUE DES INSTITUTIONS EUROPÉENNES SUR " L'EXCEPTION FRANÇAISE "
      
      • 1. Les conclusions du Conseil européen des 23-24 mars 2000 : assainissement, qualité et viabilité des finances publiques
        
      • 2. L'évaluation du programme de stabilité par la Commission européenne
        
      • 3. La Banque centrale européenne plaide pour l'assainissement budgétaire
        
    • B. LES MISES EN GARDE INTERNATIONALES
      
      • 1. La situation économique française jugée par le Fonds monétaire international
        
      • 2. Les perspectives économiques de l'OCDE
        
    • C. LES CRITIQUES DE LA BANQUE DE FRANCE
      
    • D. AVOIR UN " POLICY-MIX " PLUS EFFICACE
      
    • E. QUELLE AFFECTATION POUR LE PRODUIT DES LICENCES UMTS ?
      
      • 1. Des sommes considérables en jeu
        
      • 2. Une affectation directe et exclusive au désendettement de l'Etat
        
  • III. POUR UNE AUTRE POLITIQUE FISCALE
    
    • A. LES PRÉCONISATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT
      
      • 1. Libérer l'initiative et l'emploi
        
      • 2. Les simulations du COE sur un retour à l'équilibre des comptes publics
        
      • 3. Préserver la CSG et aider les familles grâce à  la mise en place d'un crédit d'impôt en faveur des revenus d'activité
        
        • a) La ristourne de CSG-CRDS annoncée par le gouvernement
          
        • b) Le mécanisme alternatif du crédit d'impôt
          
    • B. LA RÉFORME FISCALE ALLEMANDE : UN EXEMPLE À MÉDITER PAR LE GOUVERNEMENT FRANÇAIS
      
      • 1. Les grands axes de la réforme fiscale
        
      • 2. Une réforme fiscale menée " à l'allemande "
        
        • a) Une réforme pragmatique sans préjugés idéologiques ni tabou fiscal.
          
        • b) Une réforme concertée avec le Parlement, les Länder et les acteurs économiques.
          
        • c) Une réforme plus efficace qu'en France
          
  • IV. RÉDUIRE LES DÉPENSES PUBLIQUES
    
    • A. LA NÉCESSITÉ DE RAMENER LES DÉPENSES PUBLIQUES EN-DESSOUS DU PLAFOND DE 50 % DU PIB
      
      • 1. Le poids des dépenses publiques en France est trop élevé
        
      • 2. La réduction des dépenses publiques est une recommandation largement partagée, sauf par le gouvernement français
        
        • a) Des efforts très insuffisants
          
        • b) Les " économies " gouvernementales : de simples redéploiements rendus possibles par la conjoncture et fondés sur de faux " contrats " de gestion
          
    • B. TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE : DE BONNES RÉSOLUTIONS DONT VOTRE COMMISSION NE SAURAIT SE SATISFAIRE
      
      • 1. Des annonces gouvernementales ambitieuses
        
      • 2. Une réalité moins avantageuse
        
    • C. TIRER LES CONSÉQUENCES DU RAPPORT DE LA COMMISSION DES FINANCES SUR LA TRANSPARENCE TRÈS RELATIVE DES COMPTES DE L'ÉTAT
      
      • 1. La mesure de l'efficience de la dépense publique...
        
      • 2. ... reste absente du projet de loi de finances pour 2001
        
  • V. RETROUVER L'ÉQUILIBRE DE LA DÉCENTRALISATION
    
    • A. PRÉSERVER L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
      
      • 1. Enrayer le recul de l'autonomie fiscale
        
      • 2. Réaffirmer le principe de la compensation des transferts de charges
        
    • B. ASSOCIER LES COLLECTIVITÉS LOCALES AU PARTAGE DES FRUITS DE LA CROISSANCE
      
      • 1. L'évolution des dotations de l'Etat aux collectivités locales est plafonnée à un niveau très bas
        
      • 2. Le plafond doit prendre en compte au moins 50 % de la croissance du produit intérieur brut
        
      • 3. Pourquoi proroger d'un an le contrat de croissance et de solidarité ?
        
    • C. AMÉLIORER LA PÉRÉQUATION DES DOTATIONS DE L'ETAT
      
      • 1. La place réduite de la péréquation dans les concours financiers de l'Etat
        
      • 2. La péréquation, contrepartie nécessaire de l'autonomie fiscale
        
• EXAMEN EN COMMISSION