Projet de loi de finances pour 2003 : Urbanisme et logement

II. S'ENGAGER PLUS CLAIREMENT DANS UNE POLITIQUE DE REHABILITATION DU PARC

A. LE PATRIMOINE HLM A BESOIN DE RÉNOVATION ET PARFOIS DE RÉHABILITATIONS LOURDES

1. La construction neuve chute dans tous les pays européens

La part de la construction sociale dans la construction neuve s'est fortement réduite entre 1993 et 2000 en France, mais également dans l'ensemble des pays européens . Le parc de logements sociaux est en effet un parc vieillissant, qui nécessite avant tout des moyens de réhabilitations pour répondre aux attentes des locataires et remédier à certains phénomènes de vacance de logements.

2. Réhabiliter un parc ancien

Dès 2000, l'orientation fixée par le précédent gouvernement a été de recentrer la programmation de la « ligne fongible » (qui regroupe les crédits de construction et de rénovation) au profit de la production de nouveaux logements et donc au détriment de la rénovation du parc HLM .

Cette orientation a été renforcée en 2001, dans le cadre du plan de relance du logement locatif social : seulement 88.102 réhabilitations lourdes ont été financées sur PALULOS contre 123.248 en 2000. S'il faut tenir compte de l'application du taux réduit de TVA, les opérations ont toutefois connu une diminution sensible.

PALULOS : Nombre de logements et crédits utilisés

	Nombre de logements ^(1)		Crédits utilisés en euros courants
	PALULOS (Réhabilitations lourdes)	PALULOS (Petits travaux)	PALULOS (Réhabilitations lourdes)	PALULOS (Petits travaux)	Total
1994	136 414	36 282	303 495 994 €	11 948 865 €	315 444 859 €
1995	95 086	29 600	208 501 405 €	8 481 217 €	216 982 622 €
1996	108 273	27 888	221 548 373 €	6 140 831 €	227 689 203 €
1997	156 073	20 105	316 171 288 €	5 446 061 €	321 617 350 €
1998	139 531	26 621	161 332 876 €	5 031 231 €	166 364 107 €
1999	134 075	25 875	172 700 776 €	4 362 054 €	177 062 829 €
2000	123 248	31 928	174 716 974 €	6 117 340 €	180 834 314 €
2001	88 102	30 445	131 824 055 €	6 806 567 €	138 630 623 €

Le budget 2003 consacre un effort particulièrement important pour la réhabilitation du parc social : la ligne fongible bénéficie d'une augmentation de son montant en passant de 459,15 millions d'euros à 474 millions d'euros. L'augmentation de la ligne devrait permettre ainsi de desserrer la contrainte appliquée en 2001 et 2002 sur les moyens de rénovation du parc (PALULOS), de façon à satisfaire les besoins toujours élevés de réhabilitation du patrimoine HLM.

Pour 2003, il appartient toutefois aux organismes de définir une stratégie d'intervention sur leur parc qui prenne en compte la qualité du service global (qualité du logement, qualité des espaces extérieurs, services urbains de proximité) à offrir aux habitants et analyse les perspectives alternatives de démolition et de réhabilitation. La contrainte plus forte qui pèse dorénavant sur les crédits de PALULOS doit conduire les organismes HLM à mieux hiérarchiser leurs besoins selon les différentes composantes de leur parc et à concevoir la réhabilitation dans le cadre d'une réflexion d'ensemble sur l'évolution de leur patrimoine. Dans cette perspective, le gouvernement incite les organismes à se doter de « plans stratégiques de patrimoine » qui pourront être subventionnés jusqu'à hauteur de 50 % de leur coût et prévoit que la moitié du parc HLM devra avoir fait l'objet d'un plan d'ici fin 2002 .

On observera enfin que la ligne « PALULOS » devrait également contribuer en 2003 à des opérations de mise en sécurité des HLM et notamment des ascenseurs, pour un coût non négligeable. Les crédits devraient de fait être davantage orientés vers ces objectifs prioritaires.

B. QUELLE POLITIQUE DE RENOUVELLEMENT URBAIN ?

1. Une montée en charge relativement lente des démolitions-reconstructions

Le précédent gouvernement avait mis l'accent en 2002 sur les démolitions et la qualité de service. Pour 2002, les crédits consacrés aux démolitions avaient été triplés , passant de 25,9 millions d'euros à 76,2 millions d'euros, cette enveloppe visant à permettre la démolition d'environ 15.000 logements HLM en 2002 (contre 10.000 en 2001 et 6.000 en 2000) tout en améliorant le montant de l'aide apportée par opération.

Votre commission avait souscrit l'an dernier à l'objectif annoncé mais rappelait que l'objectif d'accroître les démolitions était déjà ancien et que les résultats étaient encore faibles.

En effet, les procédures de démolition sont complexes et nécessitent de trouver des solutions pour le relogement des habitants des immeubles démolis. De plus, le coût des démolitions ne cesse d'augmenter.

Le coût des opérations de démolition

Année	Nombre de logements financés à démolir	Coût moyen par logement en euros pour
		travaux	dont désamiantage	coûts sociaux	capital restant dû
1997	3 311	4138	s.o.	299	4700
1998	3 518	4758	s.o.	1139	3845
1999	5 502	5361	1529	773	2830
2000	6 134	6146	1157	427	3017
2001	6 258	7089	1396	671	2669

La décomposition des coûts moyens constatés, rentrant dans l'assiette de la subvention, étudiée à partir des dossiers de demande de subvention déposés par les bailleurs comporte trois grands postes principaux :

- les coûts directs de démolition (préparation de chantiers, travaux démolition),

- les coûts sociaux,

- le capital restant dû.

On constate une augmentation des coûts moyens de travaux de près de 15 % entre 2000 et 2001 , même si ce coût moyen cache des écarts importants. Les opérations les plus coûteuses se situent essentiellement en Ile-de-France. Il s'agit essentiellement d'opérations de démolition portant sur un nombre restreint de logements, entre 14 et 55 logements, et pour la plupart d'opérations de démolition partielle plus coûteuses.

Il faut également signaler que le coût moyen de désamiantage , composante du coût direct, passe de 1.155 euros à 1396 euros par logement et concerne plus de logements (52% de logements en 2001 contre 34% en 2002)

En revanche, les coûts liés au capital restant dû sont en diminution d'environ 10 %. Depuis 1997, ce coût moyen diminue. Ce type de coût dépend du montage financier initial des opérations et de la date de construction, les opérations les plus anciennes, largement amorties étant moins coûteuses.

Depuis l'année 1997, les coûts sociaux par opération ont connu une évolution apparemment erratique. Ils ne reflètent pas la réalité des coûts d'accompagnement supportés par le bailleur (déménagements, accompagnement social) dans la mesure où les dépenses engagées avant la décision de financement n'étaient pas prises en compte dans l'assiette de la subvention jusqu'à fin 2001.

Pour 2003, avec 60 millions d'euros de crédits, auxquels s'ajoutent les subventions automatiques du 1 % logement prévues par les conventions du 11 octobre et 11 décembre 2001, la démolition de 12.000 logements est prévue . L'objectif est réduit par rapport à 2002 (15.000 logements détruits) mais il est plus proche de la réalité des contraintes pour ce type d'opérations. La réduction de l'enveloppe de crédits résulte donc d'un souci de transparence en ajustant les crédits aux besoins réels.

On rappellera enfin que les spécialistes chiffrent entre 150.000 et 200.000 les besoins en matière de reconstruction-démolition. Les opérations menées, bien qu'en progrès certain, ne sont pas à la hauteur des besoins. La lourdeur des procédures administratives, le coût élevé des opérations de démolition, la difficulté de reloger des familles avec dans des logements aux loyers souvent plus élevés, sont autant d'obstacles à une vraie politique de réhabilitation. De fait, des changements devraient avoir lieu, en coordination avec la politique de la ville.

2. Une approche plus globale dans le cadre d'une véritable politique de la ville serait-elle la solution ?

L'année 2003 devrait précisément se caractériser par la priorité accordée, en matière de rénovation sociale, à la politique de la ville, suivant en cela les déclarations de M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville .

Parmi les 100.000 logements sociaux réhabilités en 2003, sont prioritaires les opérations :

- situées dans les quartiers de la géographie prioritaire de la politique de la ville ;

- qui accompagnent un projet de renouvellement urbain . Dans ce cas, lorsque des restructurations lourdes seront nécessaires, le taux du prêt complémentaire à la PALULOS peut - en concertation avec la Caisse des dépôts et consignations - être abaissé à 3 % et la durée du prêt portée jusqu'à 25 ans ;

- qui améliorent la qualité de la vie quotidienne des habitants , comme la réalisation de loges de gardiens et la lutte contre le bruit. Pour ce dernier point qui constitue une priorité du gouvernement, des dérogations aux montants plafonds de travaux peuvent être accordées. De même, le taux maximal de subvention a été porté à 15 % pour certains travaux d'isolation phonique.

Les opérations inscrites dans les contrats locaux de relance du logement social sont également prioritaires pour bénéficier des concours privilégiés du « 1 % logement ». Il est prévu, en effet, un apport exceptionnel de la participation des employeurs à l'effort de construction à hauteur de 152 millions d'euros, destiné à améliorer l'équilibre économique de certaines opérations.

D'une manière générale, le ministre délégué à la ville a annoncé des objectifs ambitieux en termes de démolition et reconstruction dans les quartiers difficiles . Dans un premier temps, la mise en place d'un « guichet unique » pour regrouper les opérateurs publics, la Caisse des dépôts et consignations et les partenaires sociaux du 1 % logement devrait constituer un outil de simplification. Dans un second temps, il conviendra d'envisager une vraie politique interministérielle en faveur du renouvellement urbain.

3. Le rôle de la nouvelle « association foncière »

Une association foncière, a été constituée depuis le 7 janvier 2002 par les partenaires sociaux sous l'appellation « Foncière Logement ». L'action de cette association est complémentaire de la montée en puissance des opérations de démolition qui rend souhaitable l'intervention d'un nouvel opérateur faisant construire des logements sur une partie des emprises libérées par les démolitions.

Financée par des fonds du 1 % logement et gérée par les partenaires sociaux, l'association foncière doit progressivement investir, à l'horizon 2006, dans des programmes immobiliers locatifs deux milliards d'euros par an .

En particulier, les opérations financées par l'apport de fonds du 1 % logement et par recours à l'emprunt seront :

- d'une part construites, pour au moins 40% des sommes investies, sur les terrains reçus par l'association foncière en contrepartie du soutien du 1 % logement aux opérations de renouvellement urbain . Ces logements ne seront soumis ni à plafond de loyer, ni à plafond de ressources ;

- d'autre part, construites ou acquises dans les communes souffrant d'une insuffisance de l'offre locative sociale . Ces logements entreront dans le décompte loi SRU, mais ne pourront pas représenter, commune par commune, plus de 30 % de l'engagement triennal.

Les actifs ainsi constitués ont pour vocation exclusive d'être transférés aux régimes de retraite complémentaire après une durée minimale de détention de 15 ans.

En terme de calendrier , d'ici 2006, la part annuelle des revenus du 1 % affectée à la nouvelle association foncière représentera environ un milliard d'euros Cette somme constituera les fonds propres de l'association. Pour les programmes d'investissement, elle pourra mobiliser des emprunts dans la limite de 150 % du montant des fonds propres. Afin de permettre à l'Association Foncière de remplir un objectif d'engagement significatif en 2002 et 2003, ce pourcentage pourra être porté à 200 % pour les opérations engagées au titre de ces deux années.

Pour 2003, le gouvernement prévoit déjà la mise en chantier de 4.000 logements grâce à la nouvelle association foncière.