II. LES AIDES A LA RÉNOVATION DU LOGEMENT PRIVÉ SOUS FORTE CONTRAINTE BUDGÉTAIRE
La réhabilitation du parc privé repose traditionnellement sur deux outils : les subventions de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) pour les propriétaires-bailleurs et la Prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) pour les propriétaires occupants.
A. LES AIDES AUX PROPRIÉTAIRES OCCUPANTS DOIVENT ÊTRE SIMPLIFIÉES ET REVALORISÉES
1. Malgré une hausse des bénéficiaires, la PAH n'a pas été revalorisée depuis 1993
L'activité liée à la PAH a connu une
légère amélioration ces dernières
années : après avoir connu une diminution en 1997, le nombre
de primes accordées est reparti à la hausse pour atteindre un
point haut en 2000 (80.184 primes accordées).
Après une revalorisation en 1999-2000,
le nombre de logements
subventionnés a de nouveau chuté en 2001, pour retrouver un
niveau équivalent à celui de 1996, en passant de 80.184 à
72.046 logements.
Les dotations en faveur des propriétaires occupants
|
|
Nombre de logements subventionnés |
Dotations initiales (LFI) |
Crédits disponibles |
Crédits consommés |
|||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
|
1994 |
68771 |
91,47 |
74,70 |
100,83 |
98,31 |
100,83 |
94,20 |
|
1995 |
55909 |
91,62 |
91,62 |
80,19 |
96,87 |
80,19 |
98,74 |
|
1996 |
72510 |
92,23 |
92,23 |
122,72 |
105,95 |
122,72 |
90,92 |
|
1997 |
66623 |
91,47 |
108,24 |
125,77 |
142,54 |
121,96 |
87,96 |
|
1998 |
69419 |
121,96 |
105,19 |
110,53 |
108,80 |
110,53 |
101,58 |
|
1999 |
77414 |
124,32 |
116,70 |
109,08 |
118,71 |
109,08 |
110,74 |
|
2000 |
80184 |
121,96 |
121,96 |
106,71 |
103,67 |
106,71 |
128,15 |
|
2001 |
72046 |
121,96 |
121,96 |
109,76 |
130,60 |
109,76 |
111,00 |
Les
dotations budgétaires affectées à la PAH en loi de
finances initiale ont fortement progressé entre 1994 et 2001.
En 1997, la dotation obtenue en loi de finances initiale a été
abondée en fin de gestion à hauteur de 38,1 millions d'euros en
AP et en CP dans le cadre du plan de relance de la réhabilitation de
l'habitat social. Cette mesure a permis un accroissement sensible du nombre de
logements améliorés annuellement. On constate toutefois un
décalage important entre les crédits inscrits en LFI et les
crédits réellement consommés.
Par ailleurs, on note
une subvention moyenne inchangée depuis
pratiquement dix ans et qui est même inférieure en 2000 à
ce qu'elle était en 1997.
Evolution de la prime à l'amélioration de
l'habitat (PAH)
|
|
Nombre de primes accordées |
Montant total des primes en MF |
Montant moyen unitaire en
|
|
1993 |
60 802 |
646,8 |
10 638 |
|
1994 |
68 771 |
728,9 |
10 599 |
|
1995 |
55 909 |
591,4 |
10 578 |
|
1996 |
72 510 |
767.0 |
10 578 |
|
1997 |
66 623 |
718.9 |
10 791 |
|
1998 |
69 419 |
761,8 |
10 974 |
|
1999 |
77 414 |
841,6 |
10 872 |
|
2000 |
80 184 |
856,1 |
10 677 |
On
rappellera que la dernière revalorisation du barème des plafonds
de ressources date d'un arrêté du 21 décembre 1993,
applicable au 1er janvier 1994.
Dans le cadre de la réforme de l'ANAH, les crédits
budgétaires relatifs à la PAH ont été
intégrés, à compter de l'exercice 2002, au sein de la
subvention d'investissement de l'ANAH.
2. Un dispositif excessivement complexe qui nécessite une réforme
Votre commission a déjà souligné certaines des difficultés mises en valeur par la Cour des comptes, et notamment l'excessive complexité des barèmes et taux de subventions des aides à l'amélioration du logement privé. Pour la prime à l'amélioration de l'habitat, la Cour écrit : « pas moins de neuf situations différentes de taux et de plafonds de dépenses peuvent être identifiées aujourd'hui, auxquelles s'ajoute la possibilité introduite en 1987 à titre expérimental dans une quinzaine de départements de nouvelles conditions d'attribution de la prime ».
Les modalités d'octroi de la prime à l'amélioration de l'habitat
|
Nature des travaux |
Plafond de ressources inférieur à ... |
Taux de subvention |
Plafond de travaux |
Montant maximum de la prime |
|
Amélioration hors OPAH |
70 % PAP |
20 % |
70 000 F |
14 000 F |
|
Amélioration en OPAH |
70 % PAP |
25 % |
70 000 F |
17 500 F |
|
Amélioration en ZRIP |
70 % PAP |
20 % |
85 000 F |
17 000 F |
|
Travaux dans des copropriétés dégradées en OPAH |
70 % PAP
|
25 %
|
85 000 F
|
21 250 F
|
|
Accessibilité et adaptation du logement aux personnes handicapées |
100 % PAP |
50 % |
40 000 F |
20 000 F |
|
Adaptation du logement aux besoins des travailleurs manuels travaillant la nuit |
100 % PAP |
50 % |
28 000 F |
14 000 F |
|
Suivi d'insalubrité |
100 % PAP |
50 % |
70 000 F |
35 000 F |
|
Travaux sur les parties communes d'un immeuble en copropriété et faisant l'objet d'un plan de sauvegarde |
Pas de
conditions
|
50 % |
Pas
de
|
Pas de maximum |
Source : Cour des comptes, rapport public 2000
Dans le cadre de la réforme de l'ANAH, qui gère
désormais la PAH, il est envisagé une revalorisation des plafonds
de ressources pour l'attribution des subventions aux propriétaires
occupants ainsi que certaines mesures de simplification
portant notamment
sur :
- la suppression de la différenciation entre conjoint actifs et
conjoints inactifs,
- une simplification du zonage : ces plafonds devraient se répartir en
deux zones, Ile de France et province, au lieu de trois actuellement,
- la référence au revenu fiscal de référence de
l'année n-2 (au lieu du revenu imposable), avec la possibilité de
fournir l'avis n-1 s'il est disponible et s'il révèle une baisse
de revenus.
En application de l'article R.321-12 du CCH,
la revalorisation des plafonds
revêtira un caractère systématique
puisque cet article
prévoit expressément que les plafonds devront être
réévalués par l'agence chaque année en fonction de
l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac.
Enfin, les régimes de la PAH et de la subvention de sortie
d'insalubrité (SSI) seraient améliorés sous réserve
de la réalisation de certaines conditions.
Selon ministère en charge du logement,
le régime actuel de la
PAH et de la SSI en opération programmée d'amélioration de
l'habitat et
a fortiori
en secteur diffus apparaît insuffisant
pour solvabiliser suffisamment les propriétaires occupants aux
ressources faibles voire modestes
et leur permettre de réaliser les
travaux de remise à niveau aux conditions d'habitabilité
minimale. L'amélioration des aides à la pierre concernant les
propriétaires occupants (PAH et SSI) permettrait de solvabiliser ces
ménages en vue de la réalisation de véritables travaux
d'amélioration dépassant l'auto-réhabilitation et de
renforcer le caractère incitatif du dispositif opérationnel
d'OPAH.
B. DES AIDES AUX PROPRIÉTAIRES BAILLEURS IMPORTANTES MAIS CRITIQUÉES
1. L'activité de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat en baisse
Après avoir sensiblement progressé en 2000, l'activité de l'ANAH dans son ensemble a diminué en 2001, puisque le nombre de logements subventionnés est passé de 135.542 à 127.682. Le niveau atteint est toutefois sensiblement supérieur à la période 1996-1999, qui avait marqué un « creux » d'activité.
|
|
ANAH |
|
|
|
Nombre de dossiers agréés |
Nombre de logements subventionnés |
|
1994
|
54 489
|
143 600
|
Le
ministère explique que la diminution du nombre de logements
subventionnés par l'ANAH en 2001 par rapport à 2000
s'expliquerait notamment par le fait que les commissions de l'agence ne se
sont pas réunies pour agréer des dossiers en décembre
2001.
Le tableau ci-après, qui présente depuis 1994 le nombre de
dossiers agréés et le nombre de logements subventionnés
pour l'ANAH, au titre des propriétaires-bailleurs ainsi que le nombre de
logements subventionnés avec une PAH, témoigne également
d'un affaiblissement des opérations de réhabilitation du parc
privé.
|
|
ANAH |
PAH |
TOTAL |
|
|
|
Nombre de dossiers agréés |
Nombre de logements subventionnés |
Nombre de logements subventionnés |
Nombre de logements du parc privé subventionnés |
|
1994
|
54 489
|
143 600
|
68 771
|
212 371
|
Par ailleurs, l'évolution du nombre de logements conventionnés subventionnés par l'ANAH depuis 1994 est résumée dans le tableau suivant.
|
Logements conventionnés |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Diffus |
1 000 |
1 400 |
1 000 |
900 |
1 550 |
960 |
2 300 |
1 900 |
|
OPAH |
4 400 |
5 700 |
6 900 |
5 000 |
4 520 |
5 560 |
4 400 |
3 000 |
|
PST |
3 600 |
4 200 |
4 300 |
3 200 |
3 030 |
3 430 |
2 950 |
2 500 |
|
Ensemble |
9 000 |
11 300 |
12 200 |
9 100 |
9 100 |
9 950 |
9 650 |
7 400 |
Le
nombre de logements conventionnés à l'aide personnalisée
au logement qui avait chuté à 9.100 logements en 1997 s'est
stabilisé à un niveau légèrement inférieur
à 10.000 logements sur la période 1998-2000. Les résultats
des années 1995 et 1996, étaient directement liés à
la mise en place à partir de juillet 1995 de la majoration forfaitaire
de subvention applicable aux logements vacants conventionnés.
La très forte diminution constatée en 2001 serait due pour
partie à une diminution du nombre d'OPAH et surtout à la non
tenue des commissions en décembre
, mois au cours duquel est
habituellement engagé le plus grand nombre de dossiers en OPAH où
se trouve la plus grosse part des opérations conventionnées.
Par ailleurs, en 2001, 6.821 logements subventionnés ont fait l'objet de
la part des propriétaires d'un engagement de location en loyer
intermédiaire (6.525 en 2000) et 2.435 ont été
déclarés maintenus sous le régime de la loi du 1er
septembre 1948 (2.430 en 2000). Ces logements sont situés
essentiellement dans le secteur diffus et dans les zones à marché
locatif très tendu, en particulier en agglomération parisienne.
2. Les critiques de la Cour des comptes
L'ANAH a fait l'objet, comme l'ensemble de la politique de
réhabilitation des logements privés, de critiques significatives
de la Cour des comptes.
La Cour des Comptes a publié en effet dans son rapport annuel 2000 les
résultats de son enquête sur les subventions de l'État pour
l'amélioration de l'habitat privé
conduite auprès de
vingt-neuf directions départementales de l'équipement (DDE) et de
vingt délégations locales pour l'ANAH, qui, selon ses termes,
fait ressortir que :
-
le niveau insuffisant de connaissance du parc privé et des besoins
exprimés
ne permet toujours pas de disposer des informations
indispensables à la mise en oeuvre efficace d'une politique à
moyen terme d'aide aux propriétaires privés ;
-
les modalités d'attribution de ces aides restent peu lisibles
et ne sont pas exemptes d'anomalies ;
- outre l'évolution du parc et la multiplication des dispositifs
d'aides,
l'extension des allégements fiscaux
mis en oeuvre depuis
quelques années pour les propriétaires privés, tant
bailleurs qu'occupants, notamment l'abaissement du taux de TVA de 20,6 %
à 5,5 % à compter du 15 septembre 1999 pour les travaux
d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien,
éclairent désormais d'un jour nouveau ces dispositifs de
subventions dont l'excessive complexité rend la gestion malaisée.
Les observations de la Cour sur les aides au logement privé
1 -
Des études notoirement insuffisantes
: tant à
l'administration centrale du ministère du logement que dans les DDE,
«
la connaissance du parc privé est diffuse, partielle,
empirique et de qualité insuffisante. Cette situation contraste avec la
connaissance qu'a le ministère de l'état du parc locatif
social.
» En ce qui concerne l'habitat privé non locatif,
hormis les enquêtes nationales sur le logement, la DGUHC n'a fait
réaliser depuis 1994 que trois études sur les
copropriétés en difficulté. Aucune étude ou
enquête n'a été effectuée sur les demandeurs ou les
bénéficiaires de la PAH. L'administration centrale n'a
globalement qu'une connaissance très lacunaire du parc à
améliorer. Jusqu'à une période très récente
l'ANAH n'a pas eu non plus de politique claire en ce qui concerne les
études à mener, sauf pour des sujets techniques tels que
l'amiante ou le saturnisme. Au niveau local, la connaissance par quelques DDE
du profil des bénéficiaires des aides résulte
essentiellement d'une initiative spontanée de leur part.
2 -
Une appréciation incomplète des attentes en matière
d'amélioration des logements
. La notion de « confort »
telle qu'exploitée par l'INSEE résulte des normes prévues
par la loi du 12 juillet 1967 relative à l'amélioration de
l'habitat et définies par son décret d'application du 9 novembre
1968. Ces normes minimales de confort, qui datent de plus de trente ans,
n'apparaissent donc plus comme des références appropriées
pouvant fonder des actions d'amélioration des logements. Les
problèmes actuels de l'habitat ancien sont, de fait,
sous-estimés. Il en est notamment ainsi des copropriétés
dégradées.
3 -
Une politique « dépourvue d'objectifs
clairs »
: Les aides à l'habitat privé,
notamment la PAH, ne sont que très marginalement évoquées
dans la circulaire de l'État, sauf ponctuellement comme les actions
contre l'amiante et le plomb mentionnées dans la circulaire pour 1999.
La circulaire de l'ANAH comporte entre six et huit priorités qui ne sont
pas assorties d'objectifs chiffrés, même indicatifs, à
court ou moyen terme. Au surplus, leur rang change presque chaque année.
4
- Un système complexe
: une agence sans autonomie,
l'instruction des dossiers souffre de plusieurs faiblesses (un système
informatique de gestion ancien et peu sécurisé, une analyse
souvent sommaire des pièces des dossiers et des travaux à
réaliser ; un contrôle insuffisant du respect des contreparties
à l'obtention des financements). Le demandeur a parfois des
difficultés à s'orienter dans le maquis des aides à
l'amélioration des logements. De nombreuses collectivités
territoriales et organismes de protection sociale interviennent aujourd'hui en
complément ou en alternative des actions de l'État.
5 -
Les subventions de l'ANAH semblent n'avoir qu'un effet limité sur
le marché du logement
: leur impact sur les vacances ne paraît
pas déterminant, hormis l'effet psychologique induit par la
création de la prime à la vacance de 1995 à 1997. L'effet
d'aubaine ne paraît pas négligeable pour la PAH comme pour les
primes de l'ANAH. Le mécanisme fiscal est donc devenu l'instrument le
plus massif et le plus simple d'aide aux propriétaires privés.
6 -
La question du maintien des aides de l'ANAH
est posée depuis
la baisse du taux de TVA à 5,5 %, sauf à les réserver
à des opérations très sociales comme les PST ou à
des opérations d'amélioration cohérentes, globales et
simultanées dans des périmètres précis, comme les
OPAH.
C. DES MENACES SUR LES MOYENS DE RÉHABILITATION DU PARC LOCATIF
1. La tentation de réduire les moyens de l'ANAH après la baisse du taux de TVA
a) Des dotations budgétaires en réduction dans les lois de finances successives
L'an
dernier, votre commission estimait que la réforme des aides au logement
privé était une réforme bienvenue, mais à
surveiller.
De fait, cette réforme s'est transformée en une
méthode de réduction des aides au parc privé, avec pour
appui le rapport de la Cour des comptes.
Dans le cadre de la loi du 13 décembre 2000 relative à la
solidarité et au renouvellement urbains, l'intervention de l'ANAH a
été étendue au financement des travaux
réalisés par les propriétaires-occupants. Dès la
loi de finances initiale pour 2001,
les moyens dévolus à
l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et à
la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), ont
été fusionnées
, mais avec une forte réduction
des crédits de paiement ouverts (-9,4 %).
Votre commission avait estimé que pour la première
année de réforme de l'ANAH, la réduction de ses moyens
d'intervention était un signal très négatif :
la
réduction des crédits pouvait laisser craindre une
réduction des programmes de l'agence.
Toutefois,
il avait
été noté qu'en 2001 l'établissement public pourrait
puiser dans sa trésorerie
pour compenser la chute des dotations
budgétaires. Pour 2002, la réduction des moyens de l'ANAH s'est
cependant confirmée.
Le précédent gouvernement parlait d'un recentrage plus
affirmé des aides sur les priorités gouvernementales :
opérations en renouvellement urbain, copropriétés
dégradées, habitat insalubre, saturnisme, accessibilité
aux handicapés, aides à la décence du logement, tout en
prenant mieux en compte la situation des logements occupés par leurs
propriétaires, dont le plafond de ressources pour l'accès
à une aide était revalorisé.
Ce « recentrage » s'appuyait notamment
sur les
observations de la Cour des Comptes
dans son rapport public annuel 2000
précité sur les subventions de l'État pour
l'amélioration de l'habitat privé.
Dans le projet de loi de finances pour 2003 soumis par le gouvernement, les
moyens de paiement de l'agence sont fortement revalorisés (+13 %) mais
les moyens d'engagement chutent de 11 %. De fait, les opérations de
l'agence sont sur une pente descendante comme en témoignent les chiffres
de l'agence pour 2001.
Votre rapporteur estime essentiel que les moyens de l'ANAH soient
préservés. Les pouvoirs publics cherchent en effet à
favoriser le logement locatif et la fin programmée de la loi de 1948
devrait également conduire à des besoins accrus en termes de
réhabilitation. Il faut qu'un message positif soit adressé aux
bailleurs, qui continuent d'acquitter une fiscalité relativement
élevée sous la forme notamment de la contribution annuelle sur
les revenus locatifs.
Le fonds de roulement de l'agence, qui avait permis de maintenir ses moyens
malgré la baisse des dotations, s'est considérablement
réduit.
Situation de trésorerie de l'ANAH
|
Situation au : |
Fonds de roulement |
Trésorerie |
|
31
décembre 1994
|
101,38
M€
|
98,63
M€
|
A la fin de l'année 2000, le fonds de roulement correspondait à plus de trois mois de fonctionnement courant, y compris les dépenses d'intervention. En revanche, à la fin de 2001, le fonds de roulement ne représente plus que les 2/3 des dépenses d'un mois de fonctionnement courant, dépenses d'intervention comprises.
b) Des initiatives parlementaires pour abonder les crédits de l'Agence contredites par des annulations en cours d'année
De
fait, des mesures de revalorisation de crédits de l'ANAH ont
été prises à l'initiative des parlementaires.
Lors de l'examen du budget du logement à l'Assemblée nationale,
le ministre en charge du logement, M. Gilles de Robien, a indiqué que
«
grâce aux efforts de l'Assemblée nationale et du
Sénat
» il avait bon espoir de voir la dotation de l'ANAH
revalorisée.
De fait, le ministre du budget a présenté à
l'Assemblée nationale un amendement pour revaloriser de 30 millions
d'euros en AP/CP le budget de l'ANAH. Cette revalorisation n'a pas
été directement gagée par une réduction de
crédits sur une autre ligne, contrairement à l'an
passé
10(
*
)
.
Le budget d'investissement de l'ANAH passe donc entre la LFI 2002 et le PLF
2003 de 442,1 à 422 millions d'euros en autorisations de programme
(- 4,5 %) et de 363,6 à 441,6 millions d'euros en
crédits de paiement (+ 21,5 %).
Il faut cependant souligner qu'en 2001 la ligne budgétaire de l'ANAH a
subi des annulations à hauteur de 61 millions d'euros en
autorisations de programme et 13,7 millions d'euros en crédits de
paiement
. Sur ce montant, 30,5 millions d'euros d'AP ont été
annulés par arrêté du 27 décembre 2001
après le vote du Parlement, soit exactement le montant de la
revalorisation votée pour 2002.
On a donc, en gestion, parfaitement
annulé l'effet du vote des parlementaires.
De surcroît, le projet de loi de finances rectificative pour 2002
comporte de fortes annulations sur le chapitre 65-48 dont des annulations sur
les dotations de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat, pour un
montant à préciser mais qui pourrait être de l'ordre de 65
millions d'euros en crédits de paiement.
2. Une tentation a priori confirmée pour 2003
Selon le
ministère, l'année 2003 sera consacrée à la
poursuite de la réforme de l'ANAH.
a) par décret en Conseil d'Etat, la liste des
bénéficiaires des aides de l'ANAH devrait être
étendue ; l'objectif poursuivi est de permettre aux
établissements publics d'aménagement, normalement exclus des
aides, de pouvoir en bénéficier pour des opérations de
« portage » de lots de copropriétés menées dans
des immeubles en plan de sauvegarde ; le projet de décret a
été transmis au Conseil d'Etat le 27 mars 2002.
b) Un autre point réglementaire, actuellement en cours d'examen, est
relatif aux conditions d'intervention des « organismes de groupage ».
Il s'agit d'étudier dans quelle mesure certaines prestations relevant du
domaine du logement pourraient bénéficier d'une procédure
simplifiée de passation des marchés publics.
c) Sur le plan de ses interventions, l'agence va poursuivre l'effort
engagé pour la promotion d'un secteur privé d'occupation sociale.
d)
Par ailleurs, l'agence devra poursuivre la démarche
déjà engagée vers la recherche d'une plus grande
sélectivité des aides
qui pourrait conduire à un
ajustement des règles d'attribution des subventions dans les domaines ne
faisant pas partie des actions prioritaires définies dans chaque
département.
e) Enfin, au cours de l'année 2003, les travaux du groupe de travail mis
en place par le conseil d'administration du 10 juillet 2002 en vue de lui faire
des propositions de simplification administrative tant dans
l'intérêt des usagers du service que dans celui des
délégations locales chargées de l'instruction des demandes
de subventions devraient pouvoir être examinées par le conseil
d'administration et les ministères de tutelle.
D'une manière générale, les nouveaux objectifs
fixés à l'ANAH (logements sociaux conventionnés,
éradication des logements indignes et des copropriétés
dégradées) pourraient aboutir à un nombre limité
d'opérations subventionnées à un taux élevé
(jusqu'à 70% du montant des travaux) au lieu d'un nombre
élevé d'opérations financées à un taux plus
faible (25%), ce qui inquiète certains professionnels du bâtiment
qui estiment que la chute du nombre d'opérations aurait des effets sur
l'emploi.
3. Des aides pourtant essentielles pour résorber la vacance et rénover le parc locatif ancien
Même si la baisse à 5,5 % de la TVA sur les
travaux
dans les logements d'habitation a constitué un formidable outil pour la
rénovation,
l'action de l'ANAH reste essentielle pour la remise sur
le marché de logements fortement dégradés.
Ainsi chaque année, l'ANAH remet sur le marché plusieurs dizaines
de milliers de logements vacants.
|
Année |
nombre
de logements vacants
|
en %
du nombre total de
|
|
1997 |
35 000 |
32,5 |
|
1998 |
34 400 |
31 |
|
1999 |
34800 |
29,4 |
|
2000 |
35 400 |
26,1 |
|
2001 |
34 200 |
26,8 |
A ce sujet, on peut rappeler que la taxe sur les logements vacants affectée à l'ANAH devrait lui rapporter 12,2 millions d'euros en 2002. Cette recette lui permet d'abonder son budget mais le nombre de réclamations est si important que l'on peut s'interroger sur le rendement réel de cette taxe , dont les coûts de recouvrement doivent excéder de beaucoup les recettes encaissées.
La taxe sur les logements vacants
|
Année |
Nombre de logements |
Montant de la taxe émise (en M€) |
Nombres de réclamations reçues (en %) |
Montant dégrevé en M€ (en % du montant émis) |
|
1999 |
132 766 |
48,42 |
45 508 (34%) |
9,42 (19%) |
|
2000 |
104 279 |
43,96 |
57 611 (55%) |
25,92 (58%) |
|
2001 |
101 959 |
46,07 |
34 951 (34%) |
15,42 (33%) |
4. La nécessité de préserver certaines opérations essentielles pour les collectivités locales
Plus de
vingt cinq ans de politique de réhabilitation urbaine menée, en
particulier grâce aux Opération programmées
d'amélioration de l'habitat (OPAH), ont montré
l'efficacité des dispositifs mis en place, et la pertinence du
partenariat - collectivité territoriale/Etat/ANAH - pour
déclencher chez les acteurs privés des dynamiques
d'investissement.
Cependant, selon le ministère, plusieurs facteurs justifient aujourd'hui
une réforme des OPAH : il s'agit notamment de la persistance
d'habitat particulièrement dégradé (insalubre,
plombé ou menaçant ruine) sur certains sites, de la
corrélation croissante entre habitat dégradé et
fragilité des occupants, du développement d'outils
opérationnels connexes à l'OPAH et de la prise de conscience de
plus en plus forte de la complémentarité entre parc public et
parc privé.
C'est dans ce contexte
qu'une nouvelle circulaire relative aux OPAH est en
cours d'élaboration
.
D'une manière générale, votre rapporteur souligne toute
l'importance des OPAH : il souhaite que la réduction du nombre
d'opérations en 2001 au titre de ces opérations ne soit que
temporaire et que la nouvelle circulaire conduise à faciliter les
nouvelles opérations.
D. LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE L'INSALUBRITÉ : VERS UNE RÉORIENTATION ?
1. De grandes difficultés à mettre en oeuvre la loi de lutte contre les exclusions
La
lutte contre le saturnisme et l'insalubrité en général est
un objectif essentiel de la politique du logement, et des moyens importants y
sont consacrés chaque année en loi de finances initiale.
Depuis la mise en place du dispositif jusqu'au 1er juillet 2001, les chiffres
communiqués par les DDE confirment
la montée des
signalements
: 16.886 signalements ont été effectués
qui ont donné lieu à 1.763 diagnostics. Sur ces diagnostics, 940
se sont révélés positifs et ont
généré 574 notifications de travaux. 155 travaux ont
été réalisés et déclarés aux services
de l'Etat par les propriétaires et 44 par l'Etat, soit 199 travaux
effectués.
On note ainsi à la fois une forte prise de conscience, ce dont
témoigne le nombre de signalements, et une faible mise en oeuvre des
travaux, qui s'explique par la complexité des opérations et la
dispersion des intervenants.
La lutte contre le saturnisme : une montée en charge très difficile
Lors des
deux premières années de mise en oeuvre,
la montée en
charge du dispositif saturnisme s'est faite lentement
pour diverses raisons
tenant notamment au respect des procédures de marchés publics
dans le cadre européen, à la capacité des services
communaux d'hygiène et de sécurité (SCHS) à
répondre aux appels d'offre, aux délais courts d'exécution
des travaux exigés des propriétaires par la loi, au fait que le
risque d'accessibilité au plomb est en général
révélateur d'une situation plus générale
d'insalubrité à laquelle il faut remédier.
La délimitation de périmètres de zones à risque
d'accessibilité a été mise en oeuvre progressivement par
les préfets
. A ce jour 54 départements au total sur 100
indiquent s'être engagés dans une démarche de
délimitation de zones à risque. Le choix de zonage de
l'intégralité du département par la plupart des
préfets, compte tenu notamment de la difficulté à
déterminer des zones exemptes de tout risque sanitaire, a eu pour
conséquence un afflux des signalements, qu'il n'est pas facile de
traiter dans l'urgence.
1)
En 1999, année à la fin de laquelle s'est mis en place le
dispositif prévu par la loi contre les exclusions de lutte contre le
saturnisme, 3 départements
avaient fait une demande
de
crédits sur ce chapitre pour un montant de 2,59 millions d'euros sur un
total de 4,57 millions d'euros budgétés. Les deux
départements ayant mobilisé 98 % de ces crédits
étaient Paris et la Seine Saint-Denis, départements pionniers
dans la lutte contre le saturnisme, bien avant l'intervention de la loi.
2)
En 2000, 22 départements
ont demandé et obtenu des
crédits pour un montant de 5,3 millions d'euros sur un total de 11,4
millions d'euros budgétés en LFI. Ce montant concernait
essentiellement 4 départements fortement urbanisées : les
Bouches-du-Rhône, Paris, la Seine-Saint-Denis, le Val-de-Marne.
Néanmoins,
seulement 7 % des crédits ont été
consommés
en raison essentiellement des délais liés
à la mise en place dans les départements des procédures de
marchés de diagnostics et de travaux. Toutefois, les actions
prévues à fin 2000 ont été réalisées
en 2001 et des progrès en matière de gestion des marchés
et réalisation de travaux d'urgence ont été
réalisés.
3)
En 2001, 27 départements
ont demandé et obtenu 5,33
millions d'euros de crédits sur 9,14 millions d'euros en LFI. Sur ce
montant, 29 % soit 1,54 million d'euros ont été mandatés.
4)
Fin août 2002
, 40 départements ont fait une demande pour
8,8 millions d'euros. La quasi totalité de la ligne budgétaire
(79,73 %) est toutefois mobilisée par 7 départements dont le Val
d'Oise, la Seine St Denis, l'Essonne, Paris, la Loire, les
Pyrénées-orientales et le Rhône.
On remarque par ailleurs que la quasi totalité de la ligne de
l'année a déjà fait l'objet à fin juillet 2002 de
délégations de crédits soit 7,7 millions d'euros, ce qui
confirme la montée en puissance du dispositif notamment dans les
départements d'Ile de France et les départements engagés
et expérimentés.
Le mandatement effectif des crédits n'est pas connu à ce jour en
raison d'un décalage avec les délégations
effectuées, mais on peut prévoir une amélioration de cette
consommation par rapport à 2001 compte tenu de la mise en oeuvre du
dispositif dans sa phase opérationnelle en 2002 et par conséquent
du règlement des factures sur des marchés mis en place pendant
l'année 2001.
2. Le résultat : des moyens peu consommés, malgré une faible amélioration
Dans le
projet de loi de finances pour 2003, au moins trois lignes budgétaires
sont consacrées à la résorption de
l'insalubrité :
- l'article 37-40/10 «
lutte contre le saturnisme et
l'insalubrité
» pour 5 millions d'euros
(9,15 millions d'euros en LFI 2002) ;
- l'article 55-21/40 «
résorption de l'insalubrité,
travaux d'office
» pour 3,5 millions d'euros (3,8 millions
d'euros en 2002) ;
- l'article 65-48/70 «
résorption de l'habitat
insalubre
» pour 8,9 millions d'euros, comme en 2002.
Au total, 17,4 millions d'euros contre 21,85 millions d'euros l'an dernier sont
donc mobilisés sur ces lignes budgétaires.
Comme votre commission l'avait souligné l'an dernier, ces moyens sont
régulièrement sous consommés.
Ainsi,
le chapitre 37-40
(lutte contre le saturnisme), qui
bénéficiait de 9,1 millions d'euros de dotation en LFI 2001,
a fait l'objet d'une annulation de 7,6 millions d'euros par
l'arrêté du 21 mai 2001. Le chapitre ayant déjà fait
l'objet d'un report de 15,2 millions d'euros de 2000 sur 2001, les
crédits du chapitre s'élevaient tout de même à 16,8
millions d'euros après cette annulation alors que le chapitre n'avait
enregistré qu'une consommation d'environ 400.000 euros en 2000.
Pour les
subventions imputées sur le chapitre 65-48, article 70
,
la situation n'est guère plus brillante, puisqu'à peine un tiers
des autorisations de programme ont été effectivement
déléguées en 2000 et 2001.
Résorption de l'habitat insalubre : des opérations en
baisse constante
|
En M€ |
Dotation AP en LFI |
Nombre d'opérations approuvées |
Délégation AP |
CP délégués* |
|||||
|
1998 |
7.5 |
16 |
7 |
19.8 |
|||||
|
1999 |
9.9 |
11 |
5.9 |
18.4 |
|||||
|
2000 |
9.9 |
7 |
2.1 |
14.1 |
|||||
|
2001 |
9.9 |
5 |
3.2 |
8.4 |
|||||
Selon le
ministère, la gestion de cette ligne présente deux écueils
majeurs :
a) une gestion délicate du
« prévisionnel » :
- due à
l'aspect récent de la mise en place de ce
dispositif
. Les DDE qui mettent en place le dispositif pour la
première année et doivent être encouragées pour ce
faire, ont des difficultés à cerner le budget qu'elles devront
engager en raison d'une absence de pratique suffisante. Une amélioration
concernant l'évaluation est néanmoins notée, en
général dès la deuxième année, de la part
des DDE qui ont rôdé leur dispositif.
-
due à la sensibilité d'un dispositif organisé autour
du risque santé
. Ainsi dans les départements n'ayant pas mis
en place un dispositif opérationnel de lutte contre le saturnisme en
raison notamment de l'absence de signalements, l'intervention d'un cas de
saturnisme engendre un besoin de mobilisation urgente et difficilement
prévisible de crédits.
-
due à l'accélération des demandes lorsque le
processus est enclenché et dès que les zones à risques
sont déterminées par arrêté préfectoral
.
Ces zones à risques couvrant en général, par application
par les préfets du principe de précaution, l'ensemble du
département, les services sont confrontés à un afflux de
signalements d'appartements « plombés » vendus dans
l'année, ne comportant pas toujours des risques majeurs pour les
occupants. Face à cet afflux, leur tendance est de surdimensionner les
crédits nécessaires en fonction de ces signalements et non des
cas les plus urgents qu'ils traiteront effectivement après avoir
opéré un tri de ces signalements.
L'ensemble des services sont incités systématiquement à
évaluer leurs besoins bien en amont
, en fonction de leur
capacité à faire et d'un programme d'actions défini par un
comité de pilotage DDE/DDASS.
b)
la mise en place progressive de procédures de marchés
entraînant un surdimensionnement des délégations de
crédits par rapport à la consommation qui trouve son origine dans
l'obligation imposée de couvrir intégralement leurs
marchés de diagnostics et de travaux en « autorisation de programme
» par les crédits de paiements délégués
annuellement, alors même que les prévisions de mandatement des
services sont très inférieures sur l'année.
3. Un début de réorientation à poursuivre
Votre
commission estimait l'an dernier que la faible consommation des crédits
de lutte contre l'insalubrité s'expliquait par plusieurs
facteurs : la multiplicité des intervenants, la complexité
des procédures et l'absence de coordination d'ensemble.
Outre la dispersion des intervenants au sein même du ministère
(administration centrale pour la RHI, services déconcentrés pour
les études et diagnostics, ANAH), les difficultés à lutter
contre le logement insalubre s'expliquent par les partages de
compétences entre le ministère chargé du logement et le
ministère de l'emploi et de la solidarité qui freinent les
décisions. Les procédures administratives, notamment en
matière de passation des marchés publics, sont également
très lourdes.
Votre commission estimait donc qu'au delà des crédits
affichés en loi de finances, il y a nécessité de clarifier
les compétences, alléger les procédures et surtout
définir un acteur unique de la politique de lutte contre
l'insalubrité pour que celle-ci soit enfin efficace.
De fait, des mesures ont été prises.
Tout d'abord,
une enquête a été effectuée dans le
cadre du groupe interministériel de lutte contre l'habitat indigne et a
révélé, en particulier dans des départements
très urbanisés un besoin de meilleur pilotage
interministériel
ainsi que de communication élargie des
savoir-faire et d'information tant des services que des usagers ou des
opérateurs (travaux, diagnostics, états des risques).
Cette enquête signale par
ailleurs les déficits en
matière d'hébergement mais aussi, de relogement
temporaire et
définitif qui apparaissent tout particulièrement quand le
saturnisme est lié à une situation d'insalubrité ou plus
généralement de mal logement.
En 2002, au vu de ces éléments, il est apparu nécessaire
de disposer d'une vision d'ensemble santé et habitat du dispositif pour
mieux fonder des propositions d'évolution y compris
réglementaires. C'est
l'objet de la circulaire du 30 avril 2002 qui a
mis en place un dispositif de suivi statistique annuel.
Les
éléments d'enquête sont actuellement en cours
d'exploitation.
Suite à ces constats,
des actions d'appui aux services ont
été mises en place par les deux ministères de la
santé et de l'équipement
, dans le cadre de travaux conjoints
et en particulier du pôle d'appui national à l'éradication
de l'habitat indigne, créé en 2002 ; définies notamment
dans le programme national de lutte contre les exclusions, elles seront
poursuivies en 2003 et s'organisent d'ores et déjà autour de
trois priorités :
1.
Une meilleure information des services et une communication plus
élargie
sur le dispositif que ce soit auprès des usagers, des
associations impliquées ou des entreprises intervenantes, à
partir d'une identification des blocages rencontrés.
2.
Une priorité donnée en fonction du niveau de risque
rencontré et de dégradation des surface
s ainsi que
l'amélioration de leur qualité pour un lien plus efficace entre
les mesures de prévention et d'urgence qui donnera éventuellement
lieu à des évolutions réglementaires.
3.
Un lien plus opérationnel entre lutte contre le saturnisme et
l'insalubrité,
à partir de l'articulation entre les deux
procédures. Ces modalités d'articulations sont de deux ordres :
- étendre l'enquête d'insalubrité à la
détection de plomb dans les revêtements,
- compléter dans certaines situations le diagnostic plomb par une
enquête d'insalubrité
Il s'agit ainsi de favoriser la prise en compte des cas les plus urgents en
matière de santé, notamment par une meilleure articulation entre
travaux palliatifs et définitifs.
4.
la mise en oeuvre, en fonction des besoins, d'actions
d'hébergement provisoire voire de relogement
, coordonnées
avec les politiques locales et départementales d'offre de logements.
En conclusion, selon le ministère, ce dispositif dont le
démarrage posait problème les deux années
précédentes, connaît une montée en charge
significative en 2002, en raison d'une meilleure expérience des services
engagés dans le dispositif et de l'arrivée de nouveaux
départements ayant pris leurs arrêtés de zonage des risques
confrontés à la montée des signalements. Celle-ci, qui va
nécessiter un appui important aux services départementaux,
devrait d'autant plus se poursuivre en 2003 que la ligne couvre
désormais en sus des actions contre le saturnisme celles concernant
l'insalubrité.
Votre commission se félicite des mesures prises afin
d'accélérer les procédures de lutte contre l'habitat
insalubre et de lutte contre le saturnisme qui en est une des composantes. Elle
estime toutefois qu'il faut encore redoubler d'efforts afin d'associer
pleinement les différents intervenants de cette politique, en
particulier les collectivités locales, et de trouver des solutions
concrètes à des situations difficiles.