C. LES EFFECTIFS DE L'ÉTAT ENTAMENT UNE DÉCRUE DE PLUS DE 2 000 EMPLOIS, EN RUPTURE AVEC LA HAUSSE IMPORTANTE DE LA PÉRIODE 2017-2024
1. Le projet de loi de finances marque une volonté de réduire les effectifs de l'État de manière ciblée sur certains ministères, qui devra être renforcée tout en maintenant une priorité aux effectifs nécessaires à la mise en oeuvre des lois de programmation
Dans le projet de loi de finances, les effectifs de l'État sont en diminution de 1 196 équivalents temps plein (ETP), diminution résultant à titre principal d'un schéma d'emplois en nette baisse à l'Éducation nationale (- 2 000 ETP), ainsi qu'au ministère du budget et des comptes publics (- 505 ETP).
Le schéma d'emplois de l'Éducation nationale est particulièrement marqué par une diminution de 3 815 emplois d'enseignants du 1er degré154(*), due à l'évolution de la démographie des élèves, tandis que 2 000 accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH) sont intégrés dans les effectifs.
Les recrutements se poursuivent aux ministères de la justice (+ 619 ETP, dont 305 personnels de surveillance dans les nouveaux établissements pénitentiaires, 125 magistrats de l'ordre judiciaire et 145 emplois dans le greffe) et des armées (+ 630 ETP, dont + 1 906 sur les personnels d'encadrement ou à compétences spécifiques, tandis que les militaires du rang sont en diminution de 519 ETP et les ouvriers de 657 ETP), permettant la poursuite de la mise en oeuvre des lois de programmation.
Évolution des effectifs dans les ministères et leurs opérateurs en 2025
(en équivalent temps-plein)
Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet de loi de finances
S'agissant des opérateurs, les emplois diminuent également de 1 006 ETP.
Cette diminution porte notamment sur les opérateurs du ministère en charge du travail à hauteur de - 883 ETP, dont - 500 ETP pour France Travail et - 265 ETP pour l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). Les opérateurs du ministère du Partenariat avec les territoires et décentralisation connaissent également une diminution de - 209 ETP, tandis que la mise en oeuvre de la loi de programmation de la recherche est soutenue par l'augmentation de 294 ETP dans les opérateurs.
Comme l'a indiqué le Gouvernement155(*), cet effort prévu dans le texte initial, compte tenu de la dégradation supplémentaire des comptes publics constatée depuis le mois de septembre, doit être encore renforcé au cours des débats, sur le périmètre de l'État comme des opérateurs.
2. Après une hausse quasi-interrompue depuis dix ans, la masse salariale diminue en euros constants
En 2025, le montant des charges de personnel sur le budget général (crédits de titre 2) serait de 157,1 milliards d'euros, contre 153,5 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2023. Sur ce montant, 50,1 milliards d'euros correspondent aux contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions » et 106,9 milliards d'euros à la masse salariale.
La masse salariale est en augmentation de 780 millions d'euros en euros constants par rapport à celle prévue en loi de finances initiale pour 2024 (soit 106,1 milliards d'euros156(*)).
En l'absence de mesure générale importante, la hausse provient à la fois de l'impact sur 2025 des recrutements réalisés en 2024 ou en 2025 (schémas d'emplois), des mesures catégories et du glissement vieillesse-technicité.
Facteurs d'évolution de la masse salariale entre 2024 et 2025
(en milliards d'euros)
GVT : glissement vieillesse-technicité. Hors budgets annexes.
Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général
La masse salariale connaîtrait ainsi une diminution de 1,0 % en euros constants, après dix années de hausse quasi-ininterrompue.
Évolution de la masse salariale de l'État en euros constants depuis 2007
(en milliards d'euros de 2025)
Source : commission des finances, à partir des données des rapports sur le budget de l'État, des projets de loi de finances et des réponses aux questionnaires budgétaires. Masse salariale du budget général, hors contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions »
La masse salariale est pourvue d'une certaine rigidité pour ce qui concerne les personnes en place, mais l'expérience des années 2007 et suivantes montre qu'il est possible de la faire baisser de manière significative en jouant sur les mouvements de départ et d'arrivée : 400 000 à 500 000 agents civils entrent et sortent de la fonction publics chaque année157(*), ce qui laisse une réelle marge de pilotage si une politique en ce sens est conduite de manière constante sur plusieurs années.
* 154 Dont 3 155 sur le programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » et 660 sur le programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés ».
* 155 Exposé général du projet de loi de finances.
* 156 Dépenses de personnel hors contribution au CAS Pensions, retraitées.
* 157 Selon le rapport sur la fonction publique, édition 2023, 489 900 agents civils sont entrés dans la fonction publique en 2021 et 473 800 en sont sortis, contre, respectivement, 468 300 et 419 200 en 2020. Ces données n'incluent pas les contrats aidés et les militaires.