B. UNE BAISSE DES CRÉDITS SUR L'ENSEMBLE DES POSTES DE DÉPENSE, À L'EXCEPTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL
Tous les postes de dépense de la mission sont stabilisés voire en baisse dans ce PLF pour 2025, à l'exception des dépenses de titre 2. Les dépenses de personnel, qui représentent 80 % des crédits de la mission, constituent en effet le seul poste de dépense en légère hausse (+ 1,5 %), malgré un schéma d'emplois négatif. Cette progression est toutefois en partie compensée par la diminution des dépenses de fonctionnement, relativement stables à - 0,84 %, et surtout, des dépenses d'investissement, qui connaissent une baisse substantielle de 7,78 %.
Évolution des crédits de la mission
« Gestion des finances publiques » par titre de
dépenses
(CP, en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
1. Les dépenses de personnel, premier prisme pour apprécier la programmation budgétaire de la mission
L'évolution des dépenses de personnel de la mission « Gestion des finances publiques » se caractérise depuis plusieurs années par deux effets contradictoires : une diminution du schéma d'emplois, une singularité de ces administrations à l'échelle du budget général, et une évolution soutenue des mesures catégorielles et générales. Le premier n'étant pas suffisant pour compenser les effets du second depuis 2022, la masse salariale a progressé chaque année sur cette période.
Les mesures catégorielles pour l'année 2025 sont toutefois limitées en 2025, et s'élèveraient à environ 20,4 millions d'euros, contre 56,4 millions d'euros en LFI 2024. Elles permettront notamment de financer la poursuite de la mise en oeuvre des mesures de revalorisations des moyens et bas salaires, avec notamment la mesure indiciaire « attribution de 5 points d'indice » à tous les agents, et la mesure spécifique aux agents de catégories B et C, entrée en vigueur le 1er juillet 2023.
La hausse de 112,5 millions d'euros en 2025 (+ 1,28 %) des dépenses de personnel est donc essentiellement dû au glissement vieillesse-technicité (GVT), ainsi qu'au dynamisme de la contribution de la mission au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », et notamment celle du programme 156, qui progresse de 86,3 millions d'euros en 2025. Il est par ailleurs intéressant de relever que, en neutraliser les effets de sa contribution au CAS « Pensions », les crédits de la mission en réalité en baisse de près de 4,8 %.
Le schéma d'emplois de la mission demeure négatif, et se traduit par une suppression de 505 équivalents temps plein (ETP). Ainsi la dynamique de suppression des effectifs de la mission repartirait à la hausse, après un ralentissement progressif, particulièrement marqué en 2024.
Évolution
du schéma d'emplois de la mission
« Gestion des finances
publiques «
(en équivalents temps plein)
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
LFI 2024 |
PLF 2025 |
Écart 2025/2024 |
Total 2020-2025 |
|
|
[156] Gestion fiscale et financière de l'État et du service public local |
- 1 860 |
- 1 778 |
- 1 515 |
- 1048 |
- 200 |
- 550 |
350 |
- 6753 |
|
[218] Conduite et pilotage des politiques économiques et financières |
- 22 |
- 25 |
- 53 |
55 |
108 |
- 5 |
- 113 |
- 71 |
|
[302] Facilitation et sécurisation des échanges |
- 168 |
- 178 |
19 |
11 |
48 |
50 |
2 |
- 96 |
|
Total |
- 2 050 |
- 1 981 |
- 1 549 |
- 1004 |
- 44 |
- 505 |
239 |
- 6920 |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
De nouveau, le principal effort en ETP est porté par la direction générale des finances publiques. Dans son rapport sur le PLF 2024, le rapporteur avait souligné un problème de « lissage » de cette dynamique de suppression d'emplois au cours du temps : le ralentissement de la diminution des effectifs s'expliquait par le fait que la DGFiP s'est rendue compte avoir besoin de redéployer certains emplois sur des métiers en déficit de personnel.
Le contrôle fiscal en offre une parfaite illustration : le plan de lutte contre toutes les fraudes aux finances publiques, présenté par le Gouvernement au mois de mai 20233(*) prévoit une augmentation des effectifs du contrôle fiscal de 15 % d'ici 2027, à savoir 1 500 ETP ainsi que le doublement des officiers fiscaux judiciaires d'ici 2025 (+ 40 ETP)4(*). Les objectifs de renforcement des effectifs au titre de la lutte contre la fraude aux finances publiques ont été tenus en 2023 et 2024, avec un renfort de 281 ETP en 2023, et 352 en 2024.
Ce mouvement devrait se poursuivre en 2025, avec un nouveau redéploiement d'effectifs vers les services en charge de la lutte contre la fraude et le meilleur recouvrement des amendes. Toutefois, compte tenu du contexte budgétaire contraint, les services de la DGFiP n'ont pas été en mesure de communiquer précisément le nombre d'emplois qui seront redéployés sur cette mission stratégique.
Les 50 ETP alloués à la Douane seraient quant à eux répartis dans deux secteurs prioritaires, dans la continuité de l'année 2024 : le renforcement des contrôles migratoires et la réinternalisation des fonctions numériques au sein de la DGDDI. Par ailleurs, la Douane bénéficiera d'un transfert d'emplois de la DGFiP de 23 ETP correspondant principalement à l'armement de la mission de renseignement fiscal à la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED).
Le programme 218, placé sous la responsabilité du SG MEFI, connaitrait quant à lui une baisse de ses moyens en 2025 (- 5 ETP). D'après les informations transmises en audition, les besoins supplémentaires nécessaires à la participation du service Tracfin dans le cadre du plan de lutte contre la fraude (+ 10 ETP), et la poursuite du projet de facturation électronique interentreprises (+ 7 ETP) seront bien prises en compte, et seront garantis par des redéploiement en plusieurs services.
Le rapporteur spécial souhaite de nouveau saluer la participation de la mission « Gestion des finances publiques » à la rationalisation des emplois publics, a fortiori dans le contexte actuel de redressement des comptes publics. Le taux d'effort - calculé en ramenant le schéma d'emplois au plafond d'emplois - particulièrement « élevé » cette année, en est la parfaite illustration. Il est de - 0,06 % en 2025, un taux négatif impliquant une réduction des effectifs.
2. La baisse des dépenses de fonctionnement et d'investissement traduit l'effort de la mission au redressement des comptes publics
Les dépenses de fonctionnement et d'investissement sont respectivement en baisse de 0,8 % et 7,3 % en 2025.
Un redimensionnement des dépenses fonctionnement a été effectué afin de prendre en compte la situation des finances publiques du pays. C'est plus particulièrement vrai pour la DGFiP et le SG MEFI, qui voient leurs dépenses de titre 3 diminuer respectivement de près de 1 % et 5,35 %. Les crédits de fonctionnement de la Douane font en revanche l'objet d'une hausse de près de 8,3 %. Interrogés par le rapporteur spécial sur ce point, le directeur adjoint de la DGDDI a indiqué que cette augmentation s'explique par le fait que l'inflation, plus forte qu'anticipée sur la période 2022 à 2024, a induit un décalage entre la trajectoire financière prévue dans le contrat d'objectifs et de moyens 2022-2025 de la DGDDI et les dépenses effectivement réalisées, ce qui a nécessité un « rebasage » des dépenses de titre 3.
La diminution des dépenses d'investissement s'explique en grande partie par la suspension de la rénovation du bâtiment Vincent Auriol des services centraux du MEFI, financée par le programme 128. Ce projet, porté dans le cadre du schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) des services centraux du MEFI pour 2019-2023, bénéficiait en LFI 2024 d'une enveloppe de 37,8 millions d'euros. D'après les services du MEFI, plusieurs options relatives au déroulement du projet de rénovation du site ont été soumises à l'analyse de la direction de l'immobilier de l'État en termes de rentabilité et d'opérabilité. Compte tenu du glissement de calendrier de ce projet, et considérant que son abandon figure parmi les options envisageables, les crédits prévus pour ce projet en 2024 ont fait l'objet d'une annulation par le décret du 21 février 2024. Dans l'attente des prochains arbitrages, le Gouvernement a décidé de ne pas ne pas reconduire ces crédits en 2025.
Le rapporteur spécial se félicite que la baisse des crédits d'investissement de la mission ne se réalise pas au détriment des missions prioritaires de la DGFiP et de la Douane, et notamment, de la lutte contre la fraude, pour laquelle des moyens supplémentaires sont de nouveaux prévus en 2025. C'est plus particulièrement le cas pour la Douane, dont les dépenses d'investissement augmentent de plus de 10 % pour le financement de nouveaux scanners mobiles et postaux.
Il convient enfin de rappeler qu'il a systémiquement été constaté ces dernières années, lors de l'examen de la loi de règlement et d'approbation des comptes5(*), un écart en exécution entre les dépenses d'investissement et les dépenses de fonctionnement, au profit de ces dernières. Ces différentiels s'expliquent par la difficulté initiale des gestionnaires à pouvoir qualifier leurs dépenses informatiques, ce qui entraine ensuite des mouvements de gestion en cours d'année. Le SG MEFI a indiqué au rapporteur spécial que des travaux avaient été menés pour fiabiliser la prévision budgétaire sur les dépenses informatiques. Ces efforts devront être appréciés lors de l'examen de l'exécution des crédits consommés en 2024.
3. Une nouvelle baisse des dépenses de guichet, portée exclusivement par les aides accordées aux buralistes
Les dépenses de guichet sont principalement portées par la DGDDI, dans le cadre de la mise en oeuvre du nouveau protocole relatif à l'accompagnement du réseau des buralistes, signé entre l'État et la confédération nationale des buralistes pour la période 2023-2027. Ce protocole, qui conduirait à l'ouverture de 59,1 millions d'euros de crédits en 2025 (- 10 millions d'euros par rapport à l'année 2024), comprend cinq axes6(*) :
- la mise en oeuvre d'engagements réciproques entre l'État et le réseau des buralistes. L'État s'est engagé à renforcer la lutte contre les trafics de produits du tabac et à ouvrir une réflexion sur la règlementation applicable au monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés, tandis que les buralistes se sont engagés à respecter les interdictions de vente aux mineurs ;
- la poursuite de la transformation du réseau pour transformer les débits de tabac en commerces diversifiés. Une enveloppe annuelle de 20 millions d'euros est allouée au dispositif, avec un niveau de prise en charge plus élevé pour les débits de tabac dont le chiffre d'affaires précédant la demande est inférieure à 500 000 euros ;
- le soutien aux buralistes les plus fragiles, grâce à des aides davantage ciblées, sous trois formats : la création d'un dispositif de soutien forfaitaire, la création d'un « filet de sécurité » et le maintien des indemnités de fin d'activité ;
- la poursuite de l'aide à la sécurisation des tabacs, versée à tous les débits qui investissent dans la sécurisation de leur débit. Cette aide est plafonnée à 10 000 euros par période de cinq ans ;
- l'augmentation du taux de rémunération des buralistes pour la vente de produits du tabac.
Un avenant au protocole a été signé le 4 août 2023 afin d'intégrer une aide à la reprise d'activité des buralistes touchés par les émeutes intervenues entre le 25 juin et le 5 juillet 2023. 318 débitants ont été reconnus éligibles à cette aide d'un montant de 10 000 euros, soit un coût total de 3,18 millions d'euros.
Les aides liées au chiffre d'affaires ayant été recentrées sur les plus petits buralistes7(*), les dépenses liées à la mise en oeuvre de ce protocole seraient en baisse sur la période 2023-2027, par rapport à la période 2018-2022. Les aides seraient toutefois plus élevées que ce qui avait été prévu dans le contrat pluriannuel d'objectifs et moyens de la douane 2022-2025, au regard de la nécessité de pouvoir soutenir au mieux les buralistes.
* 3 Ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, Feuille de route « Lutte contre toutes les fraudes aux finances publiques », mai 2023.
* 4 Comme l'avait d'ailleurs recommandé la mission d'information de la commission des finances sur la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales.
* 5 Renommées depuis 2023 « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année ».
* 6 Selon les réponses de la direction générale des douanes et des droits indirects au questionnaire du rapporteur.
* 7 Il s'agit des buralistes dont le chiffre d'affaires tabac de l'année n-1 est compris entre 50 000 euros et 400 000 euros.