DEUXIÈME
PARTIE
LES CRÉDITS DE LA MISSION « RELATIONS AVEC LES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »
Les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2025 s'élèvent à 4 011,4 millions d'euros en AE et 4 060,6 millions d'euros en CP soit une baisse de 2,1 % en AE et une hausse de 2,5 % en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2024.
Évolution des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » entre la LFI 2024 et le PLF 202518(*)
(en millions d'euros)
|
Programme |
LFI 24 |
PLF 25 |
24/25 |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
||
|
119 |
Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements |
3 798,2 |
3 711,8 |
3 799,2 |
3 746,2 |
+ 0,0 % |
+ 0,9 % |
|
122 |
Concours spécifiques et administration19(*) |
297,5 |
249,6 |
212,2 |
314,4 |
- 28,7 % |
+ 26,0 % |
|
Total de la mission |
4 095,7 |
3 961,4 |
4 011,4 |
4 060,6 |
- 2,1 % |
+ 2,5 % |
|
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
I. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 119 « CONCOURS FINANCIERS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET À LEURS GROUPEMENTS »
Le programme 119 comporte deux objectifs principaux :
- accompagner, via des dotations d'investissement, les projets des territoires dans une logique d'effet de levier ;
- compenser, à travers les dotations de décentralisation, les charges transférées aux collectivités dans le cadre de la décentralisation (ou les pertes de produit fiscal induites par des réformes des impôts locaux).
Entre la LFI 2024 et le PLF 2025, les crédits du programme 119 enregistrent une quasi stabilité en AE et une hausse de 0,9 % en CP soit 34,4 millions d'euros, 33,8 millions d'euros à périmètre constant20(*). Cette hausse est principalement expliquée par la réalisation progressive des projets soutenus au titre de dotations d'investissements (+ 9,3 millions d'euros), dont le volume avait cru fortement durant la crise sanitaire, ainsi que la poursuite des opérations de rénovation dans le cadre du volet « écoles » du plan Marseille en grand (+ 24,1 millions d'euros).
Évolution des crédits du programme 119 entre la LFI 2024 et le PLF 2025
(en millions d'euros)
|
Action |
Libellé |
LFI 24 |
PLF 25 |
24/25 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
||
|
01 |
Soutien aux projets des communes et groupements de communes |
1 970,3 |
1 829,9 |
1 970,3 |
1 847,0 |
- |
+ 0,9 % |
|
02 |
Dotation générale de décentralisation des communes |
141,1 |
141,1 |
140,9 |
140,9 |
- 0,1 % |
- 0,1 % |
|
03 |
Soutien aux projets des départements et des régions |
211,9 |
154,9 |
211,9 |
167,7 |
- |
+ 8,3 % |
|
04 |
Dotation générale de décentralisation des départements |
265,4 |
265,4 |
265,4 |
265,4 |
- 0,0 % |
- 0,0 % |
|
05 |
Dotation générale de décentralisation des régions |
937,5 |
937,5 |
938,3 |
938,3 |
+ 0,1 % |
+ 0,1 % |
|
06 |
Dotation générale de décentralisation concours particuliers |
272,0 |
272,0 |
272,5 |
272,5 |
+ 0,2 % |
+ 0,2 % |
|
09 |
Dotation de soutien à l'investissement local exceptionnelle |
- |
110,9 |
- |
114,4 |
+ 3,2 % |
|
|
Total du programme 119 |
3 798,2 |
3 711,8 |
3 799,2 |
3 746,2 |
+ 0,0 % |
+ 0,9 % |
|
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
A. LES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT DES DOTATIONS D'INVESTISSEMENT AU BLOC COMMUNAL ET AUX DÉPARTEMENTS SONT STABLES EN 2025 (ACTIONS 1 ET 3)
Les actions n° 1 « soutien aux projets des communes et groupements de communes » et n° 3 « soutien aux projets des départements et des régions » regroupent les dotations qui constituent le soutien de l'État aux projets d'investissement des collectivités territoriales. Chaque année, ce sont près de 40 000 projets d'investissement qui sont examinés par les préfets.
Ces dispositifs évoluent et se modernisent : les dotations sont, par exemple, progressivement intégrées au budget vert de l'État afin de mieux orienter les financements vers la transition écologique des territoires.
Par ailleurs, en 2024, une démarche de simplification et de dématérialisation a été amorcée afin de faciliter les démarches des collectivités, dans une logique de « dites-le nous une fois », et de mieux valoriser l'impact territorial des projets financés.
1. Une stabilité en AE des dotations d'investissement au bloc communal
Malgré le contexte budgétaire contraint, le projet de loi de finances prévoit un maintien à l'identique des AE des dotations d'investissement du bloc communal de l'action n° 1, stabilisant certaines hausses obtenues lors des exercices précédents.
Évolution des crédits de l'action 1 entre la LFI 2024 et le PLF 2025
(en millions d'euros)
|
Dotation |
LFI 24 |
PLF 25 |
24/25 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) |
1 046,0 |
917,7 |
1 046,0 |
924,2 |
- |
6,5 |
|
Dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements (DSIL) |
570,0 |
549,4 |
570,0 |
531,7 |
- |
- 17,7 |
|
Dotation politique de la ville (DPV) |
150,0 |
125,9 |
150,0 |
130,1 |
- |
4,2 |
|
Dotation forfaitaire titres sécurisés (DTS) |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
- |
- |
|
Dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
- |
- |
|
Dotation communale d'insularité |
4,0 |
4,0 |
4,0 |
4,0 |
- |
- |
|
Dotation « régisseurs de police municipale » IRPM |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
- |
- |
|
Plan Marseille en grand |
- |
32,7 |
- |
56,8 |
- |
24,1 |
|
Total de l'action n° 1 |
1 970,3 |
1 829,9 |
1 970,3 |
1 847,0 |
- |
17,1 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
a) La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)
Créée par l'article 179 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2011, la DETR subventionne les dépenses d'équipement des communes et groupements de communes situés en milieu rural, selon des priorités déterminées au niveau local par des commissions d'élus.
Les AE ouvertes au titre de la DETR s'élèvent à 1 046 millions d'euros depuis 2018, montant reconduit en 2025 (elles s'élevaient à 996 millions d'euros en 2017).
La hausse de 6,5 millions d'euros des CP tient compte de l'augmentation des engagements depuis 2015 et de leur maintien en 2025.
b) La dotation de soutien à l'investissement local (DSIL)
Créée en 2016 et codifiée par la LFI 2018 à l'article 2334-42 du code général des collectivités territoriales, la DSIL finance des projets d'investissement portés par les collectivités et structurants au plan local. Les priorités de ce dispositif sont fixées par la loi :
- rénovation thermique, transition énergétique, développement des énergies renouvelables ;
- mise aux normes et sécurisation des équipements publics ;
- développement d'infrastructures en faveur de la mobilité ou de la construction de logements ;
- développement du numérique et de la téléphonie mobile ;
- création, transformation et rénovation des bâtiments scolaires ;
- réalisation d'hébergements et d'équipements publics rendus nécessaires par l'accroissement du nombre d'habitants.
Après un abondement exceptionnel de 303 millions d'euros en 2022, les engagements de DSIL ont retrouvé depuis 2023 leur niveau antérieur, soit 570 millions d'euros (29 % des AE de l'action en 2025).
Les ouvertures de CP ont été fixées à 531,7 millions d'euros pour l'exercice 2025, en baisse par rapport à 2024 (549,4 millions d'euros) afin de tenir compte de la non-reconduction de l'abondement exceptionnel de 2022.
c) La dotation politique de la ville (DPV)
La loi de finances pour 2015 a créé une dotation politique de la ville (DPV) en substitution de la dotation de développement urbain (DDU), visant à renforcer le soutien aux communes défavorisées et présentant des dysfonctionnements urbains. La DPV est répartie au sein d'enveloppes départementales, les préfets allouant celles-ci pour financer des projets, essentiellement d'investissement, portés par les communes éligibles au bénéfice des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville.
Elle a été portée à 100 millions d'euros en 2014 puis 150 millions d'euros depuis 2017, montant inchangé en 2025.
d) La dotation forfaitaire titres sécurisés (DTS) et la dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales
La dotation forfaitaire titres sécurisés (DTS) et la dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales ont chacune vu leurs crédits récemment rehaussés à 100 millions d'euros. Le projet de loi de finances pour 2025 maintient leurs crédits à ce montant.
La DTS a pour objet l'indemnisation des communes équipées en stations de recueil des demandes de passeports biométriques et de cartes nationales d'identité. Face à une demande de délivrance de cartes d'identité et de passeports en forte progression et afin de faire passer les délais d'obtention de titres de 66 jours à 20 jours, le projet de loi de fin de gestion pour 2023 a fait passer les crédits de la DTS de 52 millions d'euros en AE et CP à 100 millions d'euros en AE et en CP, montant reconduit en loi de finances pour 2024 et proposé de nouveau pour l'année 2025.
Quant à la dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales, elle est le fruit de la réforme globale de l'ancienne dotation de biodiversité issue de la loi de finances pour 2024. Anciennement composée de 4 fractions21(*) et dotée de 41,6 millions d'euros, la nouvelle dotation dotée de 100 millions d'euros est destinée à toutes les communes rurales dont une partie significative du territoire comprend une aire protégée ou jouxte une aire marine protégée.
Grâce à cette réforme, le nombre de bénéficiaires à cette dotation continue d'augmenter et est passé de 6 388 communes en 2023 à 8 921 communes en 2024.
Les rapporteurs spéciaux souhaitent saluer les réformes successives qui ont permis de constituer cette dotation qui reconnaît l'importance du travail réalisé par les communes rurales dans ces zones classées. La dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales valorise en effet les charges de ruralité supportées pour les communes rurales et s'inscrit dans le sens des conclusions du rapport d'information de la commission des finances sur le verdissement des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales22(*).
Toutefois, considérant que l'entretien des biens communs naturels sur le territoire français constitue une charge non compensée et difficile à supporter pour des communes souvent vulnérables sur le plan financier, le rapporteur spécial Stéphane Sautarel propose, par l'amendement II-7 (FINC.1), d'augmenter l'enveloppe de cette dotation de 10 millions d'euros, afin de leur confier des moyens supplémentaires pour accomplir leur mission.
e) En dehors de quelques mouvements exceptionnels, les dotations d'investissement au bloc communal sont stables depuis 2019
Sur la période 2019-2025, ces dotations sont restées stables en AE. Les seules variations enregistrées, hors abondements exceptionnels intervenus en 2022, concernent la montée en puissance de la dotation pour les titres sécurisés et de la dotation pour la biodiversité.
Évolution des AE des dotations du bloc communal 2019-2025
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
En CP, l'évolution a été un peu plus dynamique en raison de la majoration progressive des dotations d'investissement (hors DTS et dotation d'aménité rurale) pour ajuster le niveau de CP ouverts au rythme réel de décaissement.
Évolution des CP des dotations du bloc communal 2019-2025
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
f) Le poids de la DETR et de la DSIL dans le total des dotations au bloc communal et l'analyse de leur exécution
La DETR et la DSIL représentent respectivement 53 % et 29 % des AE soit 82 % des dotations d'investissement allouées au bloc communal.
Répartition des dotations du bloc communal en AE en 202523(*)
DETR : dotation d'équipement des territoires ruraux - DPV : dotation politique de la ville - DSIL : dotation de soutien à l'investissement local - DTS : dotation pour les titres sécurisés ; IRPM : indemnité de responsabilité due aux régisseurs d'État au sein des polices municipales.
Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2024
S'agissant de la DETR, selon les chiffres arrêtés au 1er septembre 2024, tous les crédits disponibles, après mise en réserve de précaution (qui s'élève à 46 millions d'euros), ont été délégués aux préfectures, soit 1 milliard d'euros. Ils ont été engagés à hauteur de 897,5 millions d'euros, soit 90 % des crédits disponibles, au même rythme que l'an dernier à la même date.
En CP, sur 915,7 millions d'euros de crédits ouverts (dont 71,8 millions d'euros ont été gelés), 691,7 millions d'euros ont été délégués aux préfectures, et 577,8 millions d'euros ont été consommés, soit 68 % des ressources disponibles contre 61 % l'an dernier à la même date.
Les statistiques d'exécution de la DSIL à la même date sont comparables : tous les crédits disponibles, après mise en réserve de précaution (qui s'élève à 65,4 millions d'euros), ont été délégués aux préfectures (soit 504,5 millions d'euros). Ils ont été engagés à hauteur de 435,9 millions d'euros, soit 86,4 % des crédits disponibles contre 90 % à la même date l'an dernier.
En CP, sur 507 millions d'euros de crédits ouverts (dont 43,1 millions d'euros ont été gelés), 387,2 millions d'euros ont été délégués aux préfectures, et 346,8 millions d'euros ont été consommés, soit 68 % des ressources disponibles contre 61 % l'an dernier à la même date.
2. La mise en route progressive du projet Marseille en grand
Conformément au discours prononcé par le Président de la République le 2 septembre 2021, l'État s'est engagé auprès de la ville de Marseille à contribuer au financement partiel d'une vaste opération de rénovation, portant sur un total de 188 écoles de la municipalité. À cette fin, 254 millions d'euros en AE et 6 millions d'euros en CP ont ainsi été ouverts par la LFI 2022.
Le 14 décembre 2021, le Premier ministre a validé une augmentation de 150 millions d'euros, aboutissant dès lors à une enveloppe globale réévaluée à 400 millions d'euros. Ainsi, en complément de la subvention exceptionnelle de 254 millions d'euros inscrite au programme 119, la rénovation des 188 écoles bénéficiera également de 66 millions d'euros de l'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et, d'après l'évaluation publique réalisée par la Cour des Comptes en 202424(*), de 79,9 millions d'euros de valorisation de diverses dotations (DPV, DSIL)
Au vu de l'ampleur et des caractéristiques du volet « écoles » du plan Marseille en grand, la ville de Marseille et l'État ont décidé de créer une structure dédiée sous la forme d'une société publique locale d'aménagement d'intérêt national (SPAL-IN), la société publique des écoles marseillaises (SPEM)25(*). Le système élaboré prend ainsi la forme d'un partenariat public-public dans lequel la ville confie à la SPEM la réalisation des opérations de rénovation et de construction des écoles au moyen de plusieurs contrats conclus entre la ville et la société (marchés subséquents). L'objectif d'un recours à une SPAL-IN est, en premier lieu, financier puisqu'il permet de faire porter la dette des investissements à une structure autre que la ville de Marseille.
La société publique des écoles marseillaises fait état des besoins prévisionnels suivants :
Besoins prévisionnels de la SPEM sur la période 2024-2027
(en millions d'euros)
|
Crédits |
Crédits consommés |
Besoins prévisionnels |
||||
|
2022 - 2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
TOTAL |
|
|
AE |
254 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
CP |
31,5 |
37,2 |
56,8 |
38,8 |
44,5 |
177,3 |
Source : DCGL, réponse au questionnaire budgétaire.
Dans le cadre d'un rapport d'information réalisé sur financement du volet « écoles » du plan Marseille en grand26(*), les rapporteurs spéciaux ont pu émettre des doutes concernant le cadencement des vagues successives jusqu'à 2032. Ils ont notamment interrogé la capacité de la SPEM à engager les consultations, lancer les travaux et livrer les équipements sur les 4 vagues suivantes entre 2025 et 2031.
La montée en charge du dispositif est par ailleurs très prudente. Si les AE ont été consommés en 2022 (1 million d'euros) et surtout, 2023 (153 millions d'euros), les crédits de paiement sont eux ouverts et consommés au fil des exercices : après une consommation de 25,5 millions d'euros en LFI 2023, et 37,2 millions d'euros en LFI 2024, qui solde les crédits disponibles, 56,8 millions d'euros sont inscrits en PLF 2025 à hauteur des besoins estimés par la SPEM. Ainsi, de 2022 à 2025, 125,5 millions d'euros auront été payés, soit moins de la moitié des crédits de l'enveloppe dédiée de 254 millions d'euros.
3. La dotation de soutien aux projets des départements est stable comme celles du bloc communal
Depuis la LFI 2019, l'action 3 porte la seule dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) créée en remplacement de la dotation générale d'équipement (DGE).
Jusqu'à la LFI 2021, la DSID était composée de deux parts :
- la première part (77 %) était répartie en enveloppes régionales, sur la base de la population des régions et de la population des communes situées en dehors des unités urbaines ou dans de petites unités urbaines. Le préfet de région attribuait ces crédits sous forme de subventions d'investissement dans les domaines jugés prioritaires au niveau local ;
- la deuxième part (23 %) était répartie au bénéfice des départements, proportionnellement à l'insuffisance de leur potentiel fiscal. Les crédits alloués au titre de cette fraction abondent directement la section d'investissement du budget des départements et restent libres d'emploi.
Pour rappel, la loi de finances pour 2022 a basculé la deuxième part dite « de péréquation » dans la première part dite « projets », afin que l'intégralité de l'enveloppe soit attribuée sur appel à projets par le préfet de région dans le but d'améliorer le ciblage de la dotation et son effet de levier sur les investissements structurants.
De même que pour les autres dotations d'investissement du programme, le montant d'AE ouvertes en 2024 est reconduit en PLF 2025 et s'élève à 211,9 millions d'euros.
Les CP ouverts pour 2025 s'élèvent à 167,7 millions d'euros contre 154,9 millions d'euros en LFI 2024 soit une hausse de 12,8 millions d'euros, destinée à tenir compte de la montée en puissance des crédits de l'ancienne part « péréquation ».
En tenant compte de la réserve de précaution (24,3 millions d'euros en AE et 12,2 millions d'euros en CP) et des reports de crédits de 2023 sur 2024 (0,4 million d'euros en CP), les crédits disponibles sur cette dotation au 1er septembre 2024 s'élèvent à 187,5 millions d'euros en AE et 111,1 millions d'euros en CP. Au 1er septembre 2024, la consommation en AE s'élevait à 147 millions, soit 78 % des crédits ouverts, soit le même niveau qu'en 2023. Concernant les CP, 76 millions d'euros ont été consommés au 1er septembre 2024, soit 53 % des crédits disponibles, un rythme légèrement plus soutenu qu'en 2023 (46 %).
* 18 Le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits n'a pas touché la mission relations avec les collectivités territoriales.
* 19 La loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023 prévoit l'ouverture de 60 millions d'euros de crédits sur le programme 122 « Concours spécifiques et administration » au titre de travaux de rénovation des réseaux routiers. La consommation de ces crédits et l'impact sur le périmètre de cette modification n'ont pas été communiqués par l'administration au 19 novembre 2024.
* 20 A l'issue de la campagne des transferts en base pour le PLF 2025, quatre transferts concernent le programme 119 :
- Un transfert entrant de 793 966 € en AE et en CP en provenance du programme 107 vers la DGD des régions (action n° 5 - retrait des prestations de formation professionnelle des détenus des contrats de partenariat pour les centres pénitentiaires de Riom et Valence).
- Un transfert entrant de 54 246 € en AE et en CP émanant du programme 203 vers la DGD domaine public fluvial, intégrée dans la DGD des concours particuliers (action n° 6).
- Un transfert sortant de 196 017 € en AE et en CP à destination du programme 217 (ajustement non pérenne de la compensation financière du transfert du réseau routier national non concédé sur le territoire de l'Eurométropole de Strasbourg (EMS) à cette métropole).
- Un transfert sortant de 11 517 € en AE et en CP de la DGD des départements vers le programme 217.
* 21 Pour les communes dont une partie du territoire est couverte par un site Natura 2000 (i), un parc national (ii), un parc naturel marin (iii) ou un parc naturel régional (iv).
* 22 Rapport d'information n° 832 (2022-2023), déposé le 4 juillet 2023.
* 23 La dotation communale d'insularité et la dotation « régisseurs de police municipale » IRPM représentent moins de 1 % et ne sont pas représentées par souci de clarté.
* 24 Cour des comptes, « Marseille en Grand », 21 octobre 2024.
* 25 La création de la SPEM a été actée par le décret n° 2022-60 du 25 janvier 2022 et sa durée
est fixée, dans les statuts, à 40 ans.
* 26 Rapport d'information n° 698 (2023-2024), déposé le 19 juin 2024, « Financement du volet « écoles » du plan Marseille en grand ».