EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 4 décembre 2024, sous la présidence de M. Philippe Mouiller, président, la commission examine le rapport de Mme Marie-Do Aeschlimann, rapporteure sur la proposition de loi (n° 160, 2024-2025) visant à prolonger la dérogation d'usage des titres-restaurant pour tout produit alimentaire.
M. Philippe Mouiller, président. - Notre ordre du jour appelle à présent l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à prolonger la dérogation d'usage des titres-restaurant pour tout produit alimentaire.
Cette proposition de loi, déposée par les députés Anne-Laure Blin, Jean-Pierre Taite et Pierre Cordier a été adoptée par l'Assemblée nationale le 20 novembre 2024. Il est à noter que le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur cette proposition de loi. Ce texte est inscrit à l'ordre du jour de la séance du jeudi 12 décembre.
Mme Marie-Do Aeschlimann, rapporteure. - La proposition de loi qui nous a été transmise par l'Assemblée nationale, et que nous examinons ce matin, a comme un air de déjà-vu. Il s'agit en effet de prolonger, une nouvelle fois, l'assouplissement temporaire des règles d'utilisation du titre-restaurant, que notre commission avait proposé lors des travaux de la loi portant mesures d'urgence pour protéger le pouvoir d'achat face à l'inflation en 2022. Cette première dérogation, justifiée par les circonstances exceptionnelles du retour d'une inflation forte, a été prolongée d'une nouvelle année par la loi du 26 décembre 2023.
La question qui nous est posée, dans le contexte incertain que nous connaissons tous, est simple : faut-il une nouvelle fois prolonger le dispositif dérogatoire permettant d'acheter avec un titre-restaurant des aliments non directement consommables ? Si oui, pour combien de temps ?
Si des initiatives privées, souvent portées par des employeurs visionnaires, existent depuis le début du XXe siècle, c'est l'ordonnance du 27 septembre 1967 qui donne un cadre légal au titre-restaurant et le dote d'un régime fiscal et social incitatif.
Le titre-restaurant est donc un titre de paiement cofinancé par l'employeur, à hauteur de 50 % à 60 % de sa valeur faciale, et par le salarié, permettant notamment de répondre à la situation des salariés qui ne disposent pas d'un lieu de restauration collective. Qu'il se présente sous format papier ou dématérialisé, il ne s'apparente en aucun cas à un « chèque alimentation », puisqu'il est destiné à l'achat, par le salarié, d'un repas par journée travaillée.
Le respect de cette vocation me semble essentiel, car elle permet de justifier les exonérations sociales et fiscales consenties au dispositif, lesquelles coûtent 1,5 milliard d'euros par an à l'État et à la sécurité sociale.
Par ailleurs, il faut souligner que les titres-restaurant ont évolué. Ils ne pouvaient initialement être acceptés que par les restaurateurs, mais ils ont vu leur utilisation étendue aux détaillants en fruits et légumes, puis aux commerces assimilés agréés par la Commission nationale des titres-restaurant (CNTR). Il s'agit principalement des commerces de bouche et des grandes et moyennes surfaces (GMS), même si l'émergence de commerces en ligne agréés se confirme et doit interpeller.
Contrairement à la prime de panier, les titres-restaurant n'ont qu'une affectation possible : le règlement du repas du salarié. Afin de s'en assurer, le repas acheté au moyen de titres-restaurant doit être, en principe, composé de préparations alimentaires directement consommables. Il peut également être composé de fruits et légumes, qu'ils soient ou non directement consommables, mais ne saurait être utilisé pour acheter des boissons alcoolisées.
D'après la CNTR, en 2024, 180 000 employeurs auraient recours aux titres-restaurant, pour 5,4 millions de bénéficiaires. En 2023, 9,4 milliards d'euros de titres ont été émis par les sociétés en charge de cette opération.
La vocation du titre-restaurant n'est pas de soutenir le pouvoir d'achat des salariés, pas plus qu'il n'est de soutenir les restaurateurs, même si nous ne connaissons que trop bien les difficultés qu'ils rencontrent - inflation sur les denrées et l'énergie, difficultés de recrutement, etc.
Toutefois, le titre-restaurant a de fait été utilisé temporairement pour répondre à la forte inflation rencontrée en 2022 et 2023, faute de meilleur outil.
Ainsi, alors que la valeur moyenne d'un titre-restaurant est de 8,75 euros, le Gouvernement a rehaussé par décret le plafond d'utilisation journalière des titres-restaurant de 19 euros à 25 euros à compter du 1er octobre 2022, ce qui a de facto favorisé l'utilisation des titres en grandes et moyennes surfaces. Le législateur a également rehaussé plusieurs fois le plafond d'exonération de la participation de l'employeur afin d'augmenter indirectement la valeur moyenne des titres.
La dernière évolution vient du Sénat, plus précisément de notre collègue Frédérique Puissat, qui avait proposé de permettre l'achat d'aliments non directement consommables avec des titres-restaurant. Cette dérogation est notamment applicable auprès des commerces assimilés tels que les grandes et moyennes surfaces, et provoque, vous le savez, l'insatisfaction profonde - pour ne pas dire plus ! - des restaurateurs.
Cette colère qui tait son nom aurait pu être relancée par la volonté de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale de pérenniser cette dérogation, contre l'avis de la rapporteure, avant de revenir finalement à une simple prolongation pour deux ans lors de la séance publique.
Depuis le vote de l'Assemblée nationale, la CNTR a communiqué sur une nouvelle étude au sujet de cette dérogation, étude dont il ne nous a pas été permis de disposer dans son intégralité.
Selon ces chiffres, dont je ne connais pas la méthodologie, la part de la grande distribution dans l'utilisation des titres serait passée de 22,4 % en 2022 à 30,8 %, faisant reculer la part restauration de plus de six points, à 40,1 %.
Comparaison n'est pas raison, et cette évolution ne peut être imputée uniquement au dispositif que nous examinons aujourd'hui. D'abord, seuls 25 % des achats réalisés en grande surface au moyen de titres-restaurant concernent des produits non directement consommables. Ensuite, et surtout, cette évolution traduit aussi une volonté des salariés, qui plébiscitent cette évolution à plus de 96 % selon un sondage d'opinion, et qui apprécient la flexibilité ainsi offerte, trouvant parfois en GMS des offres plus proches de leurs régimes alimentaires ou simplement moins chères. Enfin, si la part restauration diminue, le marché des titres-restaurant augmente : in fine, les restaurateurs ont vu leurs revenus liés aux titres-restaurant continuer d'augmenter depuis 2022.
Forts de ces constats, nous devons choisir. Certes, l'inflation n'est plus aussi importante que l'année dernière, même si certains territoires, notamment ultramarins, sont encore percutés par la problématique de la vie chère. Il me semble toutefois que l'assouplissement doit être prolongé, car les salariés ne comprendraient pas de se voir retirer cette flexibilité sans une évolution plus globale du titre-restaurant.
Je vous proposerai néanmoins d'adopter un amendement visant à limiter à une année cette prolongation, conformément au texte initial de la proposition de loi. Prolonger de deux ans reviendrait, de fait, à pérenniser cette dérogation - certains orateurs l'assumaient expressément lors des débats à l'Assemblée nationale. À l'inverse, un délai d'un an permet de se donner les moyens de ne pas se retrouver dans une situation similaire l'an prochain.
Il me paraît en effet indispensable que le Gouvernement procède à la réforme du titre-restaurant via un projet de loi dédié, au terme d'une véritable concertation avec l'ensemble des acteurs. L'avenir du titre-restaurant ne peut se réduire à la question de la pérennisation ou non de l'achat de denrées non directement consommables, pas plus qu'il n'est souhaitable de prolonger annuellement cette possibilité en multipliant les véhicules législatifs. La question de la dématérialisation des titres doit être posée, de même que celle du renforcement de la concurrence sur le marché des sociétés émettrices, ou encore des contrôles et des moyens de la CNTR.
Je tiens dans cette perspective à souligner le courage et le sérieux des représentants du secteur de la restauration. Durant nos auditions, ils ont en effet reconnu que supprimer toute flexibilité à l'utilisation du titre-restaurant ne leur semblait pas souhaitable, dans l'intérêt même de la collectivité. En revanche, et je les rejoins à titre personnel, des solutions doivent être trouvées pour permettre une plus juste utilisation des titres. La possibilité évoquée d'introduire un double plafond, différencié entre les denrées alimentaires non directement consommables et la restauration, me semble une perspective intéressante, même si elle soulève des questions juridiques.
Dans l'immédiat, mes chers collègues, je vous invite à adopter cette proposition de loi, modifiée par l'amendement que je vais vous présenter.
Pour terminer, il me revient de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution. Je considère que ce périmètre comprend des dispositions relatives à la durée d'un assouplissement dérogatoire des règles d'utilisation des titres restaurants. En revanche, ne me semblent pas présenter de lien, même indirect, avec le texte déposé, et seraient donc considérés comme irrecevables des amendements relatifs aux conditions d'attribution des titres-restaurant, à leur régime fiscal et social ou à la régulation du marché des titres restaurant.
Mme Corinne Bourcier. - La prolongation de la dérogation pour une année permet de répondre aux besoins des salariés, notamment pour les soutenir face à l'inflation. En revanche, sa prolongation pour deux ans s'apparenterait à une pérennisation et ne correspondrait plus à la raison d'être du ticket-restaurant, conçu comme une aide à la restauration des salariés sur leur temps de travail, et non comme un complément de pouvoir d'achat.
Ce dispositif doit s'adapter et se moderniser ; il faut le réformer sans précipitation, après une large concertation. Je souscris donc pleinement à l'amendement de Mme la rapporteure.
Mme Raymonde Poncet Monge. - Je salue également l'amendement de Marie-Do Aeschlimann ; j'allais déposer le même ! L'an dernier, j'avais proposé une prolongation de six mois, le temps de conduire un chantier complet de rénovation du titre-restaurant. Il devait être engagé, mais finalement rien n'a été fait.
En effet, si l'on prolonge encore de deux ans la dérogation, de fait, on la pérennise. Les grandes surfaces ne s'y étaient d'ailleurs pas trompées : elles soutenaient ardemment la prolongation, sachant pertinemment que le dispositif finirait par devenir irréversible. Mais, dans ce cas, quid de l'objet social du ticket-restaurant ?
Vous avez évoqué un coût de 1,5 milliard d'euros pour l'État et la sécurité sociale. Selon moi, il est exclusivement supporté par la sécurité sociale, car le ticket-restaurant fait l'objet d'une exemption d'assiette non compensée. Quoi qu'il en soit, nous devons impérativement nous assurer du respect de son objet social. Sinon, pourquoi prévoir une exonération qui pèse sur les comptes de la sécurité sociale ?
Vous avez raison, le ticket-restaurant n'a été conçu ni pour soutenir le pouvoir d'achat des salariés ni pour soutenir les restaurateurs. Mais, convenons-en, les restaurateurs sont quand même plus proches de l'objet social que les grandes surfaces.
Depuis deux ans, les GMS ont gagné 7,8 points sur un marché de 9 milliards d'euros... À leur échelle, c'est relativement dérisoire, mais cela représente tout de même 0,5 milliard d'euros transférés vers les GMS, et l'on constate qu'elles sont très attachées à ce marché.
Il est donc important de limiter la dérogation à un an et d'engager une étude sur le double plafond, qui, selon moi, devrait refléter le prix moyen d'un repas. Cela permettra aussi de limiter l'emprise des GMS.
Enfin, on dit que les Français sont pour cette dérogation... Mais on voit difficilement comment ils pourraient être contre. Si on leur proposait d'acheter de l'essence avec leurs tickets-restaurant, ils ne diraient pas non !
Mme Annie Le Houerou. - Le Gouvernement n'a pas mis à profit l'année 2024 pour trouver une solution pérenne. Nous le regrettons, et nous devons, le 4 décembre, nous pencher sur un dispositif qui doit prendre fin le 31 décembre...
Le ticket-restaurant ne doit pas devenir une mesure de pouvoir d'achat. Sa vocation est de permettre aux salariés qui n'ont pas accès à un restaurant d'entreprise d'avoir un repas de qualité chaque jour. Le contexte actuel nous oblige à dévoyer l'objet du ticket-restaurant alors que nous devrions indexer les salaires sur l'inflation.
Par ailleurs, le ticket-restaurant contribue à faire vivre les petits commerces et les restaurateurs dans nos territoires.
Nous nous apprêtions à proposer un amendement visant à prolonger la dérogation d'un an, au lieu de deux, en attendant de réelles mesures pour le pouvoir d'achat, ainsi qu'une réflexion sur la possibilité d'élargir le dispositif. Je rappelle en effet que 5 millions de salariés n'ont pas accès aux tickets-restaurant, la moitié travaillant dans des entreprises de moins de 50 salariés. Nous soutenons donc l'amendement de la rapporteure.
Enfin, je me pose une question juridique : si nous ne votons pas conforme le texte issu de l'Assemblée nationale, pourra-t-il s'appliquer au 1er janvier 2025 ?
M. Philippe Mouiller, président. - Si nous ne votons pas le texte conforme, il faudrait idéalement que députés et sénateurs s'entendent en commission mixte paritaire pour l'adopter définitivement avant le 31 décembre.
S'il n'y a plus de gouvernement, il se pourrait que le texte ne puisse pas être adopté avant la fin de l'année, et la dérogation prendrait alors fin au 31 décembre.
M. Xavier Iacovelli. - Je suis très favorable à la prolongation de cette dérogation et je remercie notre collègue Frédérique Puissat d'avoir été à l'initiative de cette proposition il y a quelques années.
Ayant déposé l'an dernier une proposition de loi pour pérenniser le dispositif, je ne voterai pas l'amendement de la rapporteure, mais je voterai la proposition de loi, y compris si cet amendement devait être adopté.
À mes yeux, le titre-restaurant est un droit pour les salariés, et je ne vois pas au nom de quoi l'on dicterait aux salariés ce qu'ils doivent en faire, d'autant que les habitudes de consommation ont changé. Il faut bien entendu limiter l'utilisation des tickets-restaurant à des produits alimentaires, exclure l'alcool et l'électroménager, mais laissons les salariés libres d'acheter des carottes, des plats préparés - même si je les déconseille - ou d'aller manger au restaurant.
Une réforme est nécessaire, le Gouvernement doit enfin se saisir de ce sujet, mais, à titre personnel, je suis favorable à la pérennisation de cette dérogation.
M. Bernard Jomier. - Le rapport de Marie-Do Aeschlimann met bien en évidence la demi-impasse dans laquelle nous sommes engagés. Cette dérogation ne correspond plus à ses objectifs initiaux, mais elle est tellement populaire qu'on ne peut plus la supprimer. C'est la même histoire que pour le dispositif TO-DE (travailleurs occasionnels-demandeurs d'emploi). On prolonge d'année en année, puis on pérennise.
Un point n'a pas été soulevé : ce dispositif tend à faire basculer les salariés d'une alimentation naturelle ou artisanale vers une alimentation ultratransformée. Les études montrent que les salariés n'achètent pas des carottes avec leurs tickets-restaurant. Avant, ils achetaient des sandwichs ou déjeunaient au restaurant. Maintenant, ils s'orientent massivement vers une alimentation ultratransformée en grande surface. Bien sûr, nous n'avons pas à dicter aux gens ce qu'ils doivent manger, mais nous n'avons pas non plus à mettre en place des dispositifs qui encouragent le virage vers ce type d'alimentation.
Il faudrait que cette question fondamentale soit soulevée et que l'on parvienne à recentrer et à améliorer le dispositif à l'avenir.
Mme Nadia Sollogoub. - J'attire aussi votre attention sur les disparités territoriales. Certains salariés disposent de restaurants à proximité, d'autres non.
Les habitudes alimentaires ont évolué, tout comme les façons de travailler. Il est difficile de demander aux télétravailleurs de prendre leur voiture pour aller déjeuner au restaurant. Il convient donc d'engager une réflexion de fond pour clarifier l'objectif et les moyens du ticket-restaurant.
Nous soutiendrons évidemment la proposition de la rapporteure.
Mme Marie-Do Aeschlimann, rapporteure. - Gardons à l'esprit qu'il s'agit d'un dispositif spécifique, qui doit tenir compte des évolutions de la société et de la vie professionnelle, sans oublier sa vocation sociale, qui justifie les exonérations fiscales et sociales qui lui sont attachées.
Je vous remercie de soutenir la prolongation d'un an que je propose. Elle devrait permettre de faciliter la concertation, laquelle me semble indispensable. La ministre Olivia Grégoire devait annoncer une réforme au mois de juin, mais la dissolution nous a renvoyés à la case départ. Nous sommes en effet le 4 décembre, nous avons tout de même pris une semaine d'avance sur notre calendrier, et nous verrons en fonction de l'évolution de la situation politique cet après-midi.
Le marché des titres-restaurant représente seulement 1 % de l'activité des GMS, mais elles y sont très attachées. Le coût pour l'État est de 1,5 milliard d'euros, lié à l'exemption de charges sociales et d'impôt sur le revenu. Il faut veiller à ne pas dévoyer le dispositif, sinon l'avantage fiscal et social attaché à ce dispositif ne se justifierait plus.
Le double plafond, mis en place à la sortie de la crise sanitaire, présente un risque juridique souligné et pour les services de Bercy, en raison de la différence de traitement qu'il instaure. Je suis assez sensible à cette idée, mais il faudra l'examiner de façon approfondie, dans le cadre de la concertation.
J'ai noté les remarques de Nadia Sollogoub sur la spécificité des zones rurales, où les offres de restauration sont en effet limitées. Il faudra trouver un équilibre.
Je remercie Bernard Jomier d'avoir souligné la complexité du sujet, et je me réjouis surtout de constater que vous êtes tous incollables sur les titres-restaurant !
Examen de l'article unique
Mme Marie-Do Aeschlimann, rapporteure. - L'amendement COM-1 vise à réduire à un an la durée de prolongation du régime dérogatoire.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article unique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Marie-Do Aeschlimann, rapporteure. - L'amendement COM-2, présenté par M. Cambier, vise à inscrire dans la loi le principe d'un plafond quotidien différencié selon que le titre-restaurant est utilisé dans le secteur de la restauration ou dans les GMS.
Cette modification ne pourrait intervenir qu'au terme d'une large concertation. Par ailleurs, la direction des affaires juridiques de Bercy comme le Conseil d'État ont soulevé le risque juridique lié à cette différenciation.
J'émets donc un avis défavorable sur cet amendement.
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.