II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR GRANDES ACTIONS
Le budget de l'enseignement supérieur est composé de trois agrégats :
- l'agrégat « Enseignement supérieur » qui totalise 36,6 milliards de francs ;
- l'agrégat «Action sociale» dont les crédits s'élèvent à 8,17 milliards de francs ;
- et l'agrégat « Recherche » doté de 2,24 milliards de francs.
Répartition des crédits de l'enseignement supérieur par agrégat
Les mesures nouvelles du projet de budget pour 1997 ont pour objet prioritaire la poursuite de l'amélioration des conditions d'études dans l'enseignement supérieur.
A. ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens en personnels et ceux consacrés au fonctionnement et à l'investissement dans les établissements d'enseignement supérieur.
Les dotations couvrent :
1. La croissance des dépenses de personnel
Les crédits des personnels non enseignants et enseignants-chercheurs (y compris les primes d'encadrement doctoral) ainsi que les indemnités et prestations sociales s'établissent à 26,7 milliards de francs en 1997 (contre 25,4 milliards en 1996), en croissance de 5,14 % ; cette croissance s'explique essentiellement par le recrutement de 2.700 emplois à la rentrée 1997, dont 1.500 emplois d'enseignants et 1.200 emplois administratifs.
Le tableau ci-dessous récapitule les emplois par grandes catégories :
2. L'augmentation sensible des dépenses de fonctionnement
Les dépenses d'informatique, de télématique et de fonctionnement sont dotées de 5,88 milliards de francs, soit 271 millions de francs de plus qu'en 1996 (+ 4,6 %). Cette hausse s'explique essentiellement par les mesures nouvelles suivantes :
- dotation de 115 millions de francs pour la dotation globale de fonctionnement,
- dotation de 100 millions de francs pour le tutorat,
- dotation de 35 millions de francs pour les bibliothèques.
Ces moyens supplémentaires devraient, selon le ministère de l'éducation nationale, garantir le respect du plan de rattrapage et permettre de maintenir les acquisitions d'ouvrages et de périodiques, ainsi que de poursuivre la restructuration et l'informatisation des services documentaires.
La mesure concernant le tutorat est la première mise en application des orientations annoncées lors des États Généraux.
3. La diminution des dépenses d'intervention
Avec 425,1 millions de francs, elles sont en diminution de plus de 10 %, malgré l'augmentation de la subvention aux établissements d'enseignement supérieur privé de 10 millions de francs.
Cette diminution s'explique essentiellement par l'amputation des crédits destinés aux aides au pré-recrutement d'enseignants-chercheurs (chapitre 43-50) qui, avec 206,7 millions de francs, diminuent de 46 millions de francs en 1997 (-18 %) - dont 20 millions de francs au titre de la contribution à l'effort de maîtrise des dépenses de l'État. Le Gouvernement souhaite ainsi éviter que ne s'installe une logique de pré-recrutement qui amènerait les bénéficiaires des aides aux études doctorales et à l'apprentissage des métiers de la recherche et de l'enseignement supérieur à penser qu'ils disposent d'un droit à être recrutés comme personnels titulaires permanents.
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Le monitorat d'initiation à l'enseignement supérieur Le monitorat d'initiation à l'enseignement supérieur, créé en 1989 a pour objectif de former, en vue d'un éventuel recrutement, les enseignants-chercheurs dont l'université a besoin. Ce dispositif consiste à offrir à des étudiants de 3ème cycle ou à des élèves sortant des Écoles normales supérieures, titulaires d'un diplôme d'études approfondies (DEA) et admis au bénéfice d'une allocation de recherche, la possibilité d'être recrutés pour une durée de trois ans, comme moniteurs auprès d'un établissement d'enseignement supérieur. En cette qualité, les intéressés perçoivent, outre l'allocation de recherche d'un montant mensuel de 7.400 francs, une rétribution de monitorat de 2.200 francs par mois. Tout en préparant leur thèse de doctorat, ils s'initient au métier d'enseignant-chercheur en bénéficiant du tutorat d'un professeur expérimenté, en apportant à l'enseignement une contribution annuelle de 64 heures de travaux dirigés ou 96 heures de travaux pratiques et en suivant des stages ou cycles de perfectionnement. À cette fin, ils sont rattachés à l'un des 14 centres d'initiation à l'enseignement supérieur (CIES) dont chacun recouvre plusieurs universités ou établissements. Le monitorat n'entraîne ni droits, ni devoirs par rapport à l'État pour ce qui est de la carrière ultérieure du moniteur. Il reste que s'ils choisissent l'enseignement, les moniteurs verront leur carrière accélérée. Pour l'année 1995-1996, sur un effectif global de 4.520 moniteurs (dont 1.150 anciens normaliens), 1.680 nouveaux moniteurs ont été recrutés (dont 405 anciens normaliens). |
Le chapitre 43-11 ( Encouragements divers à l'enseignement supérieur ) voit sa dotation quasiment reconduite à hauteur de 218,3 millions de francs.
4. Le tassement de l'effort d'investissement hors plan de sécurité
Alors que les crédits de paiement des titres V et VI croissent respectivement de 20,6 % pour les investissements exécutés par l'État (1.293,7 millions de francs) et de 11,64 % pour les subventions d'investissement de l'État (4.173,2 millions de francs), les autorisations de programme voient leurs dotations diminuer de 47,5 % pour le titre V et de 6,6 % pour le titre VI, soit une baisse globale de 14,7 % (4.149 millions de francs contre 4.866 millions de francs en 1996).
Ainsi, le développement des universités dans le cadre des contrats de plan État-régions bénéficie de 486,4 millions de francs supplémentaires (chapitre 56-10), et la maintenance des bâtiments de 500 millions de francs au titre du plan sécurité (chapitre 66-72), ce qui porte les crédits d'investissements à 3,58 milliards de francs en 1997, soit une hausse de 19 %.
Néanmoins, l'augmentation des crédits de paiement consacrés aux dépenses d'investissement doit être nuancée. En effet, la loi de finances rectificative de décembre 1995 a ouvert 500 millions de francs de crédits de paiement supplémentaires pour mettre les bâtiments universitaires en conformité avec les normes de sécurité. Il convient donc de comparer la dotation 1997 du chapitre 66-72 (maintenance des bâtiments de l'enseignement supérieur) avec celle de 1996 accrue de 500 millions de francs, soit 1.031 millions de francs (hors recherche). À l'issue de cette correction, il apparaît que les crédits de paiement consacrés à la maintenance des bâtiments régressent de 4,64 % .
Après imputation sur le budget de l'enseignement supérieur de 1996 des crédits inscrits en loi de finances rectificative 1995, les crédits de paiement du titre VI (subventions d'investissement accordées par l'État) régressent de 1,5 % et l'augmentation totale des crédits de paiement consacrés aux dépenses en capital (titres V et VI) est limitée à 2,9 %.
a) La réalisation par l'État de ses engagements au titre des contrats de plan est retardée d'un an
La décision du Gouvernement d'étaler pour l'ensemble des ministères la réalisation des contrats de plan État-Régions sur une année supplémentaire explique le tassement des autorisations de programme ouvertes sur les chapitres de construction. En revanche, les crédits de paiement connaissent une progression significative (+ 13,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996) pour s'établir à 1.283 millions de francs, ce qui devrait garantir la réalisation des programmes engagés pour les prochaines rentrées.
Pour rappel, le partenariat État-collectivités locales en matière d'investissement a été initié par les deux premières générations de contrats
État-Régions (1983-1988 et 1989-1993) puis poursuivi avec le schéma de développement des enseignements supérieurs, dit schéma « Université 2000 » (1991-1995) et maintenu dans les III ème contrats État-Régions (X ème plan 1994-1998). La participation des collectivités locales (en parité avec l'État) devait atteindre 16,2 milliards de francs pour le plan Université 2000 dont 11,2 milliards de francs à travers les contrats de plan. Au total, sur la période 1991-1999, les investissements conjoints de l'État et des collectivités territoriales atteindront près de 50 milliards de francs.
Fin 1996, 90 % du schéma «Université 2000» et 53 % des opérations inscrites au Xe plan auront été réalisées. Cet engagement conjoint de l'État et des collectivités locales a permis de faire face à l'afflux des nouveaux étudiants et de livrer en moyenne 400.000 m 2 par an.
Cet engagement des collectivités locales a été facilité par la possibilité de leur confier la maîtrise d'ouvrage des constructions, qu'elles financent pour plus des deux tiers du coût total, et de récupérer la TVA, en application de l'article 18 de la loi du 4 juillet 1990.
L'effort important des collectivités locales impliquerait logiquement qu'elles ne soient pas uniquement cofinanceurs mais qu'elles soient consultées par les décisions d'implantation, voire le contenu des formations. En même temps, il importe de garder une cohérence à la carte universitaire.
C'est à cette fin qu'a été prévue, dans le cadre de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (article 10), la mise au point de schémas régionaux de l'enseignement supérieur et de la recherche (SRESR).
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Les schémas régionaux de l'enseignement supérieur et de la recherche Ces schémas doivent permettre de définir, dans chaque région, l'évolution de la carte des formations supérieures, en concertation avec l'État, les collectivités locales et les établissements d'enseignement supérieur. L'élaboration des schémas régionaux de l'enseignement supérieur a été confiée, par décision du CIAT de Troyes du 20 septembre 1994, aux préfets de région et aux recteurs dans le cadre d'une procédure associant les représentants des services déconcentrés de l'État, les établissements d'enseignement supérieur et de la recherche, les collectivités locales et les représentants des activités économiques et sociales régionales. Suite à l'envoi aux préfets de région et aux recteurs d'académie, le 25 janvier 1995, de la note de cadrage des schémas régionaux, les travaux de réflexion et d'élaboration des projets de documents ont été conduits au niveau régional jusqu'à la fin de l'année 1995. |
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L'analyse et l'expertise de projets de schéma a été menée au niveau national par l'ensemble des ministères et organismes concernés au cours du premier semestre de l'année 1996 et a abouti à des rencontres entre les services de l'éducation nationale et de la DATAR, les préfets de régions et les recteurs d'académie au cours du mois de juillet 1996, pour affiner les expertises et préparer les recommandations nationales qui seront adressées au cours du dernier trimestre de l'année 1996 aux régions, après validation du comité national de pilotage, en vue d'un réexamen au niveau régional des projets de schéma. Après consultation et approbation par les instances régionales, les schémas seront retournés dans le courant du premier trimestre 1997 pour approbation définitive par le comité national de pilotage et pour validation par le CIAT. Leur élaboration définitive au niveau régional devra tenir compte des grandes orientations du schéma national d'aménagement et de développement du territoire. Ils serviront de cadre pour les prochains contrats de plan État-régions. Le schéma sectoriel de l'enseignement supérieur et de la recherche, comme le schéma des équipements culturels, celui de l'organisation sanitaire et les schémas relatifs aux communications, a vocation à préciser le schéma national d'aménagement et de développement du territoire. Le ministre de l'aménagement du territoire a récemment déclaré à ce sujet que « en matière d'enseignement supérieur et de recherche, il faudra réduire les disparités territoriales et adapter l'offre de formation et de compétences dans une perspective de développement local. La réduction des disparités suppose par exemple de fortes incitations à la mobilité des personnels, une meilleure répartition des allocations de recherche entre régions, le renforcement des universités dont le poids des 3 ème cycle est inférieur à la moyenne nationale, peut-être la stabilisation de la capacité de ces universités dans les agglomérations qui accueillent 25.000 étudiants et plus. » |
b) La poursuite du plan de mise en sécurité
Depuis 1989, la maîtrise d'ouvrage en matière de travaux de maintenance a été confiée aux établissements d'enseignement supérieur, en même temps qu'augmentaient de manière sensible les crédits consacrés aux travaux de maintenance. Ceux-ci étaient distribués à travers les contrats conclus avec les établissements. À la suite de visites de commissions de sécurité, il est apparu cependant impératif d'affecter prioritairement ces crédits aux travaux de sécurité les plus urgents.
Il a par conséquent été demandé aux établissements dès 1995 :
- de consacrer la majeure partie des crédits de maintenance (80 %) aux opérations intéressant la sécurité, et recensés dans les procès-verbaux des commissions ;
- d'accompagner cet effort par une mobilisation à cette fin de leurs capacités d'autofinancement, permettant de dégager au moins 200 millions de francs.
Plus de 600 millions de francs ont ainsi été mobilisés pour des travaux de sécurité en 1995.
Puis en décembre 1995, un plan d'urgence a été décidé, au titre duquel 2 milliards de francs d'autorisations de programme ont été inscrits en loi de finances rectificative 1995 et 500 millions de francs en crédits de paiement. Ce plan de mise en sécurité correspond à des travaux qui seront réalisés de 1996 à 1999. Ces 2 milliards de francs doivent compléter la mobilisation des ressources propres des établissements.
Ces crédits ont été affectés en priorité aux travaux de première urgence en matière de sécurité sur les bâtiments et aux aménagements nécessaires des locaux qui ont un impact direct sur les conditions d'enseignement et la vie des étudiants.
Les opérations financées dans le cadre du plan d'urgence représentent déjà un volume total de travaux de 2.283 millions de francs. L'État en finance près des deux tiers (1.450 millions de francs en autorisations de programme) et les établissements se sont engagés à dépenser 960 millions de francs (soit plus du tiers) sur leurs ressources propres pendant la durée du plan. Ces ressources viennent compléter les financements déjà acquis pour des travaux de sécurité dans le cadre des contrats de plan État-régions (soit 385 millions de francs) ou dans le cadre des contrats d'établissements (soit 1.400 millions de francs environ).
445 millions de francs en crédits de paiement ont déjà été notifiés pour ces opérations sur 1996.
Ces interventions portent sur la totalité des types de bâtiments universitaires avec un effort particulier pour les bibliothèques et pour les amphithéâtres. Elles correspondent prioritairement à des travaux prescrits par les commissions de sécurité mais portent aussi sur d'autres aspects de la vie universitaire (mise en conformité des ateliers et des machines-outils, réfection des installations sportives...). Un équilibre a en outre été recherché par type d'établissement puisque tant les universités que les écoles d'ingénieurs, les instituts universitaires de formation de maîtres (IUFM) et les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) bénéficient des crédits de 1996. Plus de 75 % des autorisations de programme accordées en 1996 vont aux universités, 6,2 % aux CROUS, 8,5 % aux IUFM et 10 % aux écoles d'ingénieurs.
En 1996, 910 millions de francs d'autorisations de programme seront délégués ainsi que 500 millions de francs en crédits de paiement pour permettre la mise en oeuvre d'une première tranche de travaux de mise en sécurité du patrimoine. Un bilan des réalisations doit être dressé par les établissements pour la fin de l'année civile en cours.
Enfin, le projet de loi de finances pour 1997 prévoit de doter les crédits de paiement de 500 millions de francs au titre des travaux de sécurité.
Dans le cadre du plan d'urgence, le désamiantage des 220.000 m 2 de la faculté de Jussieu annoncé par le ministre de l'éducation nationale le 30 septembre 1996 mobilisera 1.200 millions de francs sur trois ans en autorisations de programme. 50 millions de francs seront prélevés en crédits de paiement en 1997 sur les 500 millions de francs supplémentaires inscrits au projet de budget pour 1997 pour la réalisation du plan d'urgence sécurité.
Ce plan prévoit la mise en place de locaux de remplacement pendant la durée des travaux : 10.000 m 2 de locaux préfabriqués seront tout d'abord installés sur le site. Un campus de 15.000 m 2 doit ensuite être érigé à Gentilly (Val de Marne) et 16.000 m 2 supplémentaires ont été réservés dans l'immeuble parisien du Commissariat à l'énergie atomique. Le chantier devrait démarrer à la mi-avril et être achevé avant octobre 1999.
Des études sont également engagées sur Necker et pour la bibliothèque de Paris X-Nanterre.
c) La régression des subventions d'investissement consacrées aux travaux de maintenance (hors plan de sécurité)
Les travaux de maintenance (hors plan de sécurité) voient leurs crédits diminuer de 9 % dans le projet de budget pour 1997 passant de 531,6 millions de francs à 483 millions de francs (chapitre 66-72). Il s'agit d'une conséquence du report des contrats de plan.
B. ACTION SOCIALE
Composé exclusivement de dépenses ordinaires, à hauteur de 8,174 millions de francs en 1997 (+ 3,25 %), cet agrégat fait l'objet d'une des priorités du Gouvernement conformément aux engagements pris devant la communauté universitaire, dans le cadre des États généraux de l'université.
Il regroupe :
- les moyens de fonctionnement du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), des 28 centres régionaux (CROUS), de la Cité internationale universitaire de Paris et de l'Observatoire de la vie de l'Étudiant : 606 millions de francs (+ 2,9 %) ;
- les crédits des bourses et secours d'études (chapitre 43-71) augmentent de 225,5 millions de francs pour s'établir à 6,523 millions de francs (+ 3,6 %) ; cette enveloppe avait déjà augmenté de 482 millions de francs en 1996 (+ 8,7 %) et de 420 millions de francs en 1995. Ce nouvel accroissement permettra de prendre en compte l'augmentation du nombre d'étudiants et des prix.
- les crédits de fonctionnement réservés aux oeuvres sociales (chapitre 46-11) : l'augmentation de la subvention de fonctionnement des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) de 15 millions de francs porte les crédits de fonctionnement à 1.045 millions de francs (+ 1,45 %). Ce chapitre avait cru de 112 millions de francs en 1996.
C. RECHERCHE
Cet agrégat regroupe l'ensemble des actions en faveur de la recherche universitaire, dans les établissements relevant du ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Les crédits consacrés à cette action sont portés de 2.172 millions de francs à 2.240 millions de francs (+3,15 %). Ils se répartissent comme suit :
Les crédits d'investissement augmentent de 3,8 % (1.879 millions de francs) en crédits de paiement. Ils sont consacrés aux actions suivantes :
- constructions immobilières : 55 millions de francs ;
- soutien des programmes de recherche : 1.601 millions de francs de moyens nouveaux sont accordés à cette action ;
- maintenance des bâtiments : 71,7 millions de francs de moyens nouveaux sont alloués pour l'entretien des laboratoires.
Au sein d'un budget civil de recherche et de développement en stagnation, les moyens de la recherche universitaire connaissent donc une évolution satisfaisante avec un chapitre 66-71 - Subventions d'équipement à la recherche universitaire en hausse de 3,7 % en crédits de paiement et de 2,4 % en autorisations de programme.