AVANT PROPOS
Dans sa communication du 25 novembre 2020 intitulée « Stratégie pharmaceutique pour l'Europe »7(*), la Commission européenne déplorait que l'accès aux médicaments, qui est un élément clé du bien-être social, varie considérablement d'un État membre à l'autre. Elle indiquait vouloir favoriser un accès large à des médicaments innovants, durables et abordables pour les patients de l'Union.
La commission des affaires européennes du Sénat a soutenu cet objectif en faisant valoir le rôle essentiel de la recherche et la nécessité de garantir un prix juste et équitable du médicament dans un avis politique qu'elle a adressé à la Commission le 20 octobre 20228(*).
Afin de mettre en oeuvre cette stratégie pharmaceutique, la Commission européenne a présenté plusieurs textes, le 28 avril 2023, formant le « paquet pharmaceutique » :
- la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions : Réforme de la législation pharmaceutique et mesures de lutte contre la résistance aux antimicrobiens, (COM(2023) 190 final),
- la proposition de recommandation du Conseil relative au renforcement des actions de l'Union visant à lutter contre la résistance aux antimicrobiens dans le cadre d'une approche « Une seule santé », (COM(2023) 191 final), adoptée le 13 juin 2023,
- la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil instituant un code de l'Union relatif aux médicaments à usage humain et abrogeant la directive 2001/83/CE et la directive 2009/35/CE, (COM(2023) 192 final),
- la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des procédures de l'Union pour l'autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et établissant des règles régissant l'Agence européenne des médicaments, modifiant le règlement (CE) nº 1394/2007 et le règlement (UE) nº 536/2014 et abrogeant le règlement (CE) nº 726/2004, le règlement (CE) nº 141/2000 et le règlement (CE) nº 1901/2006, (COM(2023) 193 final).
Selon la Commission, les dispositions proposées visent à ce que tous les patients, partout dans l'Union, aient un accès rapide et équitable à des médicaments sûrs, efficaces et abordables. L'objectif est également de favoriser un environnement attractif et propice à l'innovation. Enfin, la Commission souhaite développer des médicaments plus durables sur le plan environnemental et lutter contre la résistance aux antimicrobiens.
Pour atteindre ces objectifs, elle propose des dispositions permettant d'orienter la recherche vers les besoins jugés prioritaires, d'accélérer la mise sur le marché de certains médicaments, de faciliter l'entrée des médicaments génériques ou biosimilaires sur le marché, ou encore d'inciter les titulaires d'autorisation de mise sur le marché (AMM) à commercialiser les médicaments dans tous les États membres de l'Union.
La commission des affaires européennes a demandé à Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Bernard Jomier et Mme Pascale Gruny de présenter leurs observations sur ces propositions.
Ces trois sénateurs ont déposé en avril 2024 une proposition de résolution sur l'action de l'Union européenne contre les pénuries de médicaments, devenue résolution du Sénat9(*) le 10 mai 2024. Cette résolution présente notamment l'avis du Sénat sur les mesures du « paquet pharmaceutique » visant à lutter contre ces pénuries.
Si plusieurs mesures proposées par la Commission européenne sont conformes aux recommandations présentées par la commission des affaires européennes du Sénat dans son avis politique du 20 octobre 2022, les rapporteurs de cette dernière souhaitent néanmoins s'assurer que ces propositions préservent, d'une part, la santé et la sécurité des patients, et d'autre part, un équilibre entre les incitations à l'innovation et les mesures visant à garantir l'accès aux médicaments et leur caractère abordable.
À l'issue de leur travail, les trois rapporteurs de la commission des affaires européennes ont pu présenter des observations et des propositions communes sur de nombreuses mesures du « paquet pharmaceutique ». Toutefois, aucun consensus n'a pu être dégagé entre eux sur les mécanismes d'incitation proposés par la Commission et reposant sur une modulation de la durée de la protection des données réglementaires.
I. GARANTIR LA SÉCURITÉ DES PATIENTS ET LA DURABILITÉ DES MÉDICAMENTS DANS LE CADRES DES PROCÉDURES D'ÉVALUATION
A. ASSORTIR L'AUTORISATION DE MISE SUR LE MARCHÉ DE GARANTIES SUFFISANTES POUR LA SÉCURITÉ DES PATIENTS
La Commission propose de modifier la réglementation relative à l'évaluation des demandes d'autorisation de mise sur le marché (AMM) pour, d'une part, alléger la charge qui pèse sur les titulaires d'AMM et l'Agence européenne des médicaments (EMA selon l'acronyme anglais pour European Medecines Agency), et d'autre part, introduire de nouvelles procédures d'évaluation plus adaptées à des situations particulières et accélérer les procédures actuelles afin de favoriser l'accès aux médicaments.
1. Supprimer les exigences inutiles sans remettre en cause la sécurité du médicament
La Commission estime qu'un certain nombre d'obligations réglementaires sont désormais inutiles en raison notamment des nouvelles règles de pharmacovigilance qui s'appliquent depuis l'adoption de la directive 2010/84/UE10(*). La suppression de ces obligations devrait, selon la Commission, permettre d'alléger les formalités administratives effectuées par les titulaires d'AMM et les tâches de l'EMA qui pourra alors se consacrer à d'autres missions.
À ce sujet, les rapporteurs rappellent que le Sénat a adopté une résolution européenne sur le financement de l'EMA11(*) appelant à accroître la part de fonds publics dans les recettes de l'Agence afin de garantir le financement de nouvelles activités qui ne profitent pas directement aux demandeurs ou aux titulaires d'AMM.
a) Supprimer l'obligation de présenter un plan de gestion des risques pour les médicaments génériques mais pas pour les médicaments biosimilaires
Le plan de gestion des risques détaille les mesures prévues par le demandeur d'AMM pour faire face aux risques liés à l'utilisation du médicament. Ce plan est aujourd'hui inclus dans toute demande d'AMM.
La Commission propose que les demandes d'AMM relatives à des médicaments génériques ou biosimilaires ne comportent plus de tels plans, pour autant qu'il n'existe pas de mesures supplémentaires de réduction des risques pour le médicament de référence et que l'AMM du médicament de référence n'ait pas été retirée avant le dépôt desdites demandes. Considérant que ces plans ont déjà été élaborés pour le médicament de référence, la Commission estime donc qu'il n'est pas nécessaire de les présenter à nouveau.
L'EMA partage cette position alors que les associations France Assos Santé et Prescrire y sont opposées, France Assos Santé s'inquiétant particulièrement du cas des médicaments biosimilaires.
Pour les rapporteurs, il est nécessaire de maintenir ces plans de gestion des risques pour les médicaments biosimilaires dans la mesure où ceux-ci peuvent présenter une variabilité par rapport au médicament de référence plus importante que les médicaments génériques.
b) Supprimer l'obligation de renouveler l'AMM au bout de cinq ans
Une fois délivrée, une AMM doit être renouvelée au bout de cinq ans. Ce n'est qu'une fois ce renouvellement effectué qu'elle devient valable pour une durée illimitée, sauf raisons justifiées ayant trait à la pharmacovigilance.
La Commission européenne propose de supprimer cette obligation au motif que le renforcement des mesures de pharmacovigilance rend inutile ce renouvellement.
Pour l'EMA et l'ANSM (Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé), ce renouvellement présente effectivement peu d'intérêt et sa suppression permettra de dégager du temps pour d'autres activités.
En conséquence, les rapporteurs jugent cette proposition recevable.
c) Des AMM conditionnelles qui seront renouvelées tous les deux ans à partir de la troisième année et non plus tous les ans
Dans le cadre d'une AMM conditionnelle, les obligations spécifiques auxquelles est soumis le titulaire de l'autorisation sont réévaluées tous les ans par l'EMA. La proposition de règlement prévoit que ces obligations spécifiques soient réévaluées annuellement pendant les trois premières années suivant la délivrance de l'autorisation puis tous les deux ans.
Pour l'ANSM, une AMM conditionnelle peut être délivrée afin de répondre à un besoin important dans le cas où toutes les données ne peuvent être fournies simultanément pour des raisons éthiques ou financières, et si le rapport bénéfice-risque du médicament est favorable. C'est le cas par exemple des vaccins contre Ebola.
Selon la DGS (Direction générale de la santé du ministère français), espacer de deux ans la réévaluation des obligations d'un titulaire d'AMM conditionnelle à partir du troisième exercice présente l'avantage de laisser au titulaire de l'AMM le temps nécessaire pour présenter de nouveaux éléments.
Les rapporteurs soutiennent donc cette proposition.
2. Veiller à préserver la qualité de l'évaluation
Pour permettre un accès plus rapide aux médicaments, la Commission propose de revoir les règles de fonctionnement de l'EMA et ses structures.
a) Maintenir la durée actuelle de l'évaluation scientifique effectuée par l'EMA
La Commission propose de réduire la durée de l'évaluation scientifique effectuée par l'EMA à 180 jours au lieu de 210 actuellement.
Il faut noter qu'en pratique, ce délai est aujourd'hui de 400 jours en moyenne, en raison notamment des délais de réponse aux demandes complémentaires de l'EMA.
L'association Prescrire estime que cette mesure n'aura que très peu d'incidence sur les délais d'accès aux médicaments. En revanche, cela va augmenter la pression sur les personnes chargées de l'évaluation et le risque d'une analyse incomplète du dossier.
Selon l'EMA, il est possible de réaliser une évaluation en 180 jours mais tout dépend de la qualité du dossier initial et du temps de réponse des demandeurs aux éventuelles questions complémentaires. En revanche, l'ANSM est réservée sur la possibilité de tenir un tel délai.
À la suite de leurs auditions, les rapporteurs ne souhaitent pas que la durée de l'évaluation des demandes d'AMM par l'EMA soit réduite à 180 jours.
b) Réduire le nombre de comités au sein de l'EMA
La Commission propose de réduire le nombre de comités en charge de l'évaluation des médicaments au sein de l'EMA en intégrant le comité relatif aux médicaments orphelins et le comité relatif aux médicaments pédiatriques au sein du comité des médicaments à usage humain. Ces comités seront remplacés par des groupes de travail. Elle souhaite ainsi renforcer la cohérence des méthodes d'évaluation.
L'EMA estime que la réduction du nombre de comités ne risque pas de diminuer la qualité de l'expertise dès lors qu'il existera toujours des groupes de travail qui viendront en soutien du comité des médicaments à usage humain.
Les rapporteurs ne sont pas opposés à cette mesure qui permettra de développer la cohérence des expertises.
c) Développer la numérisation des procédures
Dans sa communication du 28 avril 2023, la Commission propose de développer la numérisation des procédures, notamment celles relatives aux demandes d'AMM. L'EFPIA (Fédération européenne des associations et industries pharmaceutiques) et Medecines For Europe (Association européenne représentant les fabricants de médicaments génériques ou biosimilaires) sont particulièrement favorables à cette mesure.
Les rapporteurs y sont également favorables, cette mesure permettant à terme un gain de temps et d'efficacité aussi bien pour l'EMA que pour les demandeurs d'AMM.
3. Créer de nouvelles procédures d'autorisation de mise sur le marché en encadrant leur mise en oeuvre
La Commission souhaite intégrer dans la législation pharmaceutique des dispositions permettant d'accélérer la procédure d'évaluation et de l'adapter à une situation d'urgence sanitaire ou à des technologies particulièrement innovantes.
Si des procédures spécifiques d'AMM peuvent être utiles, les rapporteurs estiment que les conditions de leur mise en oeuvre doivent pleinement garantir la sécurité des patients.
a) Favoriser les médicaments prometteurs
L'EMA a créé, en mars 2016, le Programme en faveur des médicaments prioritaires (PRIME) qui permet aux développeurs de médicaments jugés prometteurs, sur la base de données probantes, de bénéficier d'un soutien scientifique et réglementaire précoce et renforcé. Ce soutien peut s'accompagner d'une évaluation accélérée.
La Commission propose d'institutionnaliser ce programme qui pourra bénéficier aux médicaments répondant à des besoins médicaux non satisfaits. Les médicaments présentant un intérêt majeur du point de vue de la santé publique, notamment en ce qui concerne l'innovation thérapeutique, ou les antimicrobiens prioritaires pourront également bénéficier de ce programme. L'EMA, en consultation avec les États membres et la Commission, devra fixer les critères de sélection scientifiques applicables.
Il appartiendra aux demandeurs de solliciter ce soutien et cette demande sera instruite par l'EMA.
L'EMA pourra également offrir un soutien scientifique et réglementaire renforcé aux développeurs d'un médicament destiné à la prévention, au diagnostic ou au traitement d'une maladie résultant de menaces transfrontières graves pour la santé, si l'accès à ces produits est jugé nécessaire pour assurer un niveau élevé de préparation et de réaction de l'Union aux menaces pour la santé.
Les rapporteurs soutiennent la proposition de la Commission sous réserve, d'une part, de définir la notion d'intérêt majeur du point de vue de la santé publique, et d'autre part, d'assurer la transparence des avis scientifiques qui devront être motivés et publiés.
b) Institutionnaliser l'examen progressif des données demandées dans le cadre d'une procédure d'AMM par l'EMA
La Commission entend institutionnaliser la méthode de révision continue utilisée durant la pandémie de COVID-19. Celle-ci consiste en l'examen progressif des données nécessaires à l'AMM au fur et à mesure de leur disponibilité alors qu'aujourd'hui, les dossiers de demandes d'AMM ne sont examinés par l'EMA que lorsqu'ils sont complets.
Cette procédure d'évaluation continue pourra être utilisée pour les médicaments susceptibles de constituer une avancée thérapeutique exceptionnelle pour le diagnostic, la prévention ou le traitement d'une affection mettant la vie en danger, très invalidante ou grave et chronique dans l'Union.
Il revient à l'EMA, après avis du comité des médicaments à usage humain concernant la maturité des données relatives au développement du médicament, de proposer au demandeur un examen progressif des ensembles de données.
Pour Prescrire, ce type de mesure doit être réservé aux situations de crise. En revanche, l'EPF (European Patients Forum) s'est montrée favorable à cette mesure qui doit permettre un accès plus rapide aux médicaments à condition de garantir la sécurité des patients.
La Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne a indiqué aux rapporteurs que ce dispositif nécessite des éclaircissements sur les critères d'éligibilité des médicaments et les conditions de sa mise en oeuvre pour garantir la sécurité des patients. Il est notamment nécessaire de définir plus précisément ce que l'on entend par avancée thérapeutique exceptionnelle.
L'EFPIA et l'EMA ont pour leur part indiqué être favorables à cette mesure.
Pour les rapporteurs, les critères d'éligibilité doivent effectivement être précisés, notamment la notion d'avancée thérapeutique exceptionnelle et cette méthode d'évaluation ne devra pas remettre en cause la qualité de l'évaluation notamment en ce qui concerne la sécurité des patients.
c) Créer une autorisation temporaire de mise sur le marché d'urgence
La proposition de règlement prévoit qu'en cas d'urgence de santé publique telle que définie par le règlement (UE) 2022/237112(*), la Commission peut délivrer une autorisation temporaire de mise sur le marché d'urgence pour des médicaments destinés au traitement, à la prévention ou au diagnostic médical d'une maladie ou d'une affection grave ou mettant la vie en danger, qui est directement liée à l'urgence de santé publique, avant la fourniture de l'ensemble des données non cliniques et cliniques ainsi que des données et des informations environnementales.
Prescrire n'est pas favorable à une telle procédure, estimant qu'il existe déjà des procédures permettant de mettre rapidement sur le marché des médicaments en cas de situation d'urgence, la procédure d'examen progressif venant compléter les dispositions existantes telles que l'autorisation de mise sur le marché conditionnelle.
L'EPF s'inquiète du retard que peuvent prendre certaines firmes pour fournir les études manquantes une fois qu'elles ont obtenu l'accès au marché.
L'EFPIA et l'EMA sont favorables à un tel mécanisme.
Pour les rapporteurs, il est nécessaire de définir les critères d'éligibilité des médicaments qui pourront bénéficier de cette procédure d'évaluation et de préciser les conditions de sa mise en oeuvre pour garantir la sécurité des patients.
d) Créer des bacs à sable réglementaires pour les technologies innovantes
(1) Une procédure d'évaluation qui doit être adaptée aux technologies innovantes
Ce dispositif vise à permettre l'accès à des technologies de la santé innovantes dans des conditions de sécurité acceptables, malgré l'absence de cadre réglementaire adapté pour leur évaluation.
La proposition de règlement définit le bac à sable réglementaire comme un cadre réglementaire dans lequel il est possible de développer, de valider et de tester dans un environnement contrôlé, selon un plan spécifique établi par l'EMA et pour une durée limitée, des solutions réglementaires innovantes ou adaptées qui facilitent le développement et la mise sur le marché de médicaments innovants.
La Commission pourra mettre en place un tel cadre, sur recommandation de l'EMA, en adoptant un acte d'exécution si les deux conditions suivantes sont réunies. Tout d'abord, il ne devra pas être possible de développer le médicament ou la catégorie de médicament en conformité avec les exigences réglementaires applicables en raison de difficultés scientifiques ou réglementaires découlant des caractéristiques du produit. En outre, ces dernières devront contribuer de manière positive et distinctive à la qualité, à la sécurité ou à l'efficacité du médicament ou de la catégorie de médicament ou contribuer de façon remarquable à l'accès des patients au traitement.
Les décisions établissant un bac à sable réglementaire fixent les conditions détaillées de leur mise en oeuvre, notamment les critères d'admissibilité, la durée du dispositif ainsi que la procédure de demande, de sélection, de participation et de sortie du bac à sable réglementaire.
Ces décisions s'appuieront sur un plan de bac à sable élaboré par l'EMA, à la suite de consultations appropriées, sur la base des données fournies par les développeurs de produits éligibles. Ce plan présente une justification clinique, scientifique et réglementaire de la mise en place d'un tel bac à sable, y compris les exigences réglementaires qui ne peuvent être respectées, ainsi qu'une proposition de mesures de remplacement ou d'atténuation, le cas échéant.
(2) Un dispositif qui ne saurait s'apparenter à un essai clinique
Ce dispositif dont la mise en oeuvre sera supervisée par les États membres est particulièrement controversé.
Prescrire y est opposé au motif qu'il n'est pas acceptable en termes de sécurité et de transparence de laisser la Commission et l'EMA modifier les règles relatives à la mise sur le marché du médicament par le biais d'un acte d'exécution donc sans contrôle des co-législateurs que sont le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen. En outre, France Assos Santé évoque l'absence de valeur thérapeutique ajoutée de la plupart des nouveaux médicaments et la nécessité de bien distinguer la recherche et le soin.
A contrario, l'EPF soutient cette mesure notamment dans les cas où il n'existe pas d'alternative thérapeutique ou seulement des alternatives très sous-optimales. La mise en oeuvre des bacs à sable réglementaires devra faire l'objet d'une surveillance étroite par l'EMA. Il s'agit d'une solution temporaire qui pourrait à terme conduire à l'adoption de règles adaptées au type de produit considéré.
L'EMA estime que ce cadre permettra de faciliter l'accès des patients à des traitements innovants dans la mesure où ceux-ci n'auront plus besoin de répondre à un cadre réglementaire qui ne leur est pas adapté.
Pour l'ANSM, il reste encore beaucoup d'incertitudes autour de cette mesure. Ouverte à une adaptation des procédures dans le cas de besoins importants, l'ANSM estime nécessaire de préciser le périmètre et des critères objectifs d'éligibilité.
Pour la HAS, il s'agit d'une sorte d'usage compassionnel pour des produits spécifiques avec la validation d'un plan de génération de données qui ne sera pas un essai clinique.
Aux yeux des rapporteurs, le recours à cette procédure doit rester exceptionnel et justifié par l'absence d'alternative thérapeutique et de procédure d'évaluation adaptée. Les rapporteurs estiment que la mise en oeuvre de ce dispositif exige une transparence et un contrôle renforcés tant sur les critères de sélection que sur les essais effectués au préalable, le bac à sable réglementaire ne devant pas s'apparenter à un essai clinique. Un suivi particulier des patients de sorte à garantir leur sécurité et des mesures de pharmacovigilance renforcées seront à prévoir.
* 7 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 25 novembre 2020 : Stratégie pharmaceutique pour l'Europe, COM(2020) 761 final
* 8 Avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat du 20 octobre 2022 sur la stratégie pharmaceutique pour l'Europe présentée par la Commission européenne : https://www.senat.fr/fileadmin/import/files/dialogue_politique/20221020/Avis_politique_strategie_pharmaceutique.pdf
* 9 Résolution n° 120 du Sénat du 10 mai 2024 sur l'action de l'Union européenne contre les pénuries de médicaments
* 10 Directive 2010/84/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2010 modifiant, en ce qui concerne la pharmacovigilance, la directive 2001/83/CE instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain
* 11 Résolution n° 127 (2022-2023) du 9 juin 2023 relative à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux redevances et aux droits dus à l'Agence européenne des médicaments, modifiant le règlement (UE) 2017/745 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n° 297/95 du Conseil et le règlement (UE) n° 658/2014 du Parlement européen et du Conseil
* 12 Règlement (UE) 2022/2371 du Parlement européen et du Conseil du 23 novembre 2022 concernant les menaces transfrontières graves pour la santé et abrogeant la décision n° 1082/2013/UE