II. DEUX MODÈLES DE POLITIQUE ACTIVE DE L'EMPLOI : LE RENOUVELLEMENT DES INTERVENTIONS DES AGENCES PUBLIQUES EN ALLEMAGNE ET AU DANEMARK
Les réformes Hartz menées entre 2003 et 2005 sous le gouvernement Schröder ont profondément remanié l'encadrement du marché du travail, la politique de l'emploi et le régime de protection sociale en Allemagne . Malgré les critiques qu'elles ont pu susciter et le débat politique qui se poursuit dans le pays, elles ont été largement maintenues au cours des évolutions législatives suivantes 175 ( * ) et sont devenues un modèle pour la plupart des réformes menées dans les pays européens Elles ont été abondamment commentées, si bien que la présente note se concentrera sur les éléments directement liés à l'accompagnement et au placement des chômeurs.
Créé en 1952, l'Office fédéral du travail ( Bundesanstalt für Arbeit ) était un établissement de droit public placé sous l'autorité du ministre du travail et des affaires sociales, dès l'origine responsable simultanément de l'indemnisation des chômeurs et de leur placement. Avec l'entrée en vigueur le 1 er janvier 2004 de la Loi Hartz III, l'Office fédéral du travail devient l'Agence fédérale pour l'emploi ( Bundesagentur für Arbeit). L'Agence fédérale est un établissement de droit public indépendant disposant de l'autonomie de gestion ( Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung ) et placée sous la tutelle du ministre fédéral du travail et des affaires sociales 176 ( * ) , ce qui est un modèle courant en Europe pour les instances nationales de coordination du service public de l'emploi tant sur le volet d'indemnisation que pour le placement.
Le ministère fédéral du travail et des affaires sociales, avec l'approbation du ministère fédéral des finances, a conclu à plusieurs reprises des contrats d'objectifs ( Zielvereinbarungen ) avec l'Agence fédérale pour le travail 177 ( * ) . Le dernier a été conclu en mars 2017. Il rappelle et développe les buts principaux fixés par la loi 178 ( * ) à l'ensemble des institutions oeuvrant pour les demandeurs d'emploi : la diminution de la dépendance du chômeur à l'aide publique et son autonomisation; l'amélioration de l'insertion sur le marché du travail soit dans une activité salariée, soit dans une formation professionnelles pleinement qualifiante, soit encore par le passage à l'auto-entreprenariat. 179 ( * ) Cinq axes prioritaires opérationnels ont également été fixés à l'Agence fédérale : accroître l'effort en direction des chômeurs de longue durée par des prestations individualisées et la mobilisation de tous ses partenaires locaux ; accompagner intensivement les demandeurs d'emploi de moins de 25 ans à la fin de leur scolarité et lors de la transition entre les études et l'activité professionnelle ; contribuer à l'égalité des femmes et des hommes sur le marché du travail, en accordant une attention particulière aux mères seules ; agir en direction des personnes malades ou handicapées ; favoriser l'intégration par le travail des migrants. 180 ( * )
En instaurant le principe de collégialité à la tête des organes gestionnaires de l'Agence fédérale pour l'emploi, la loi Hartz III a visé une plus grande transparence, autant qu'un contrôle renforcé de l'action de l'organe fédéral. Ainsi l'Agence fédérale est-elle désormais pilotée par un conseil d'administration ( Verwaltungsrat ) tripartite rassemblant les parties prenantes. Il est composé de 21 membres nommés par le ministre du travail et des affaires sociales et représentant de manière égale les salariés, les employeurs et les administrations publiques. 181 ( * ) Il détermine les orientations stratégiques et les politiques de l'Agence. Il adopte ses statuts et son budget. Il contrôle et conseille le comité de direction ( Vorstand ), qui exerce les responsabilités de gestion opérationnelle et se compose de trois membres : un président directeur général et deux autres membres. 182 ( * ) Il appartient au conseil d'administration de soumettre les candidatures au comité de direction au gouvernement fédéral, qui les proposera au Président de la République fédérale en vue de leur nomination finale.
L'Agence fédérale, dont le siège est installé à Nuremberg, se divise en une centrale nationale responsable de la coordination et de la fixation des objectifs, dix directions régionales, qui sont chargées du succès de la politique régionale de l'emploi et collaborent avec les gouvernements des Länder pour assurer la convergence des efforts, et 156 agences pour l`emploi ( Agenturen für Arbeit ). Celles-ci sont déployées localement pour assurer les prestations offertes aux demandeurs d'emploi dans environ 600 succursales et 300 Jobcenters créés conjointement avec les villes-arrondissements ( Kreisfreie Städte ), catégorie qui rassemble les communes les plus peuplées. 183 ( * )
Les modalités de coopération entre l'État fédéral et les collectivités territoriales en matière de politique de l'emploi, comme souvent dans les politiques publiques allemandes, constituent un enjeu majeur. Entrée en vigueur le 1 er janvier 2005, la loi Hartz IV prévoyait la création de communautés de travail ( Arbeitsgemeinschaften - ARGEn ) chargées de la coordination administrative entre les services déconcentrés des agences pour l'emploi et les services municipaux chargés de l'aide sociale. Arguant d'une violation du principe constitutionnel d'autonomie communale ( kommunale Selbstverwaltung ) 184 ( * ) , des communes allemandes déposèrent des recours devant la Cour constitutionnelle 185 ( * ) fédérale, qui trancha le 20 décembre 2007 en faveur des communes. Par cette même décision, la Cour constitutionnelle fédérale invita le législateur allemand à adopter un nouveau cadre légal avant le 31 décembre 2010. Après des tensions entre le groupe CDU/CSU du Bundestag et le ministère fédéral du travail et des affaires sociales, un compromis fut finalement trouvé à l'été 2010, pour procéder à une modification de la constitution allemande.
La loi modificatrice 186 ( * ) a introduit une exception à l'interdiction d'immixtion de l'État fédéral dans les affaires relevant de l'autonomie locale pour l'exécution des lois fédérales ayant pour objet de garantir une protection de base aux demandeurs d'emploi. Dans cette matière, la règle est que l'État et les Länder ou les communes compétentes collaborent dans des institutions communes 187 ( * ) . Puis, dans la foulée, une loi pour le développement de la protection de base des demandeurs d'emploi 188 ( * ) du 3 août 2010 a acté le remplacement des communautés de travail par les Jobcenters, des structures communes aux agences déconcentrées pour l'emploi et aux communes qui le souhaitaient . 189 ( * )
Parmi les services et prestations d'accompagnement et d'intermédiation légalement dues au demandeur d'emploi régulièrement inscrit, il faut relever qu'il doit être procédé à une évaluation de ses qualifications, de son expérience, de ses aptitudes professionnelles et personnelles dès son inscription. Cette étape est qualifiée d'« analyse de potentiel » ( Potenzialanalyse ) et vise à évaluer le degré de difficulté pour la réinsertion professionnelle et à identifier les éventuels facteurs de complication. 190 ( * ) Ce profilage permet ensuite la conclusion d'un contrat d'intégration ( Eingliederungsvereinbarung ) 191 ( * ) qui fixe pour une durée déterminée l'objectif de réinsertion, les efforts de placement prévus par l'agence pour l'emploi, la fréquence à laquelle le demandeur d'emploi doit faire la preuve de ses propres efforts personnels en vue d'une réinsertion professionnelle et la forme que prendront ces preuves, les prestations d'activation (formation, requalification) pour augmenter le potentiel d'employabilité. Ces engagements doivent être révisés dans un délai maximum de 6 mois, raccourci à 3 mois pour les demandeurs d'emploi âgés de moins de 25 ans 192 ( * ) .
Le développement de la participation des opérateurs privés ( private Arbeitsvermittlungen ) au placement des chômeurs est un axe déjà ancien de la politique allemande et qui se renforce tendanciellement. L'Office fédéral du travail avait perdu le monopole du placement des chômeurs en 1994, avec l'entrée en vigueur de la loi sur la promotion de l`emploi, 193 ( * ) mais l'impulsion décisive date de 2002. 194 ( * ) Depuis cette date, des « chèques recherche d'emploi » ( Vermittlungsgutschein ) 195 ( * ) peuvent être émis par l'agence pour l'emploi pour permettre aux demandeurs d'emploi de s'adresser à un organisme privé de placement de leur choix. Les demandeurs d'emploi bénéficiant d'une allocation et qui n'ont toujours pas été placé après au moins six semaines de chômage au cours des trois derniers mois ont droit au bénéfice du dispositif. 196 ( * )
L'intermédiaire privé doit proposer des mesures appropriées pour réduire la distance au marché du travail, pour déterminer, réduire ou écarter les obstacles au placement, pour placer en emploi salarié, pour familiariser l'exercice d'une profession indépendante ou pour stabiliser une insertion en emploi. La validité du chèque peut être limitée dans le temps ; son utilisation peut être restreinte à un périmètre régional.
La rémunération à laquelle peuvent prétendre les agences privées de placement via le chèque recherche d'emploi peut être forfaitisée. Elle tend à être conditionnée aux résultats obtenus. Elle ne peut généralement excéder 2 000 euros 197 ( * ) , montant maximal correspondant au cas où l'intermédiation est un succès, le demandeur d'emploi ayant retrouvé un emploi stable pour une durée de six mois au moins. Le paiement se fait en deux fois : 1 000 euros au bout de six semaines dans l'emploi, le restant au bout de six mois. 198 ( * )
À l'instar de l'Allemagne, le Danemark est souvent cité comme modèle d'organisation pertinente du marché du travail pour assurer le plein-emploi. Le concept de flexisécurité s'est désormais répandu mais l'organisation de l'accompagnement et du placement des chômeurs est moins connue. Le système danois se caractérise par sa décentralisation poussée et le souci du dialogue avec les partenaires sociaux.
Entre 2007 et 2009, la répartition des compétences entre l'État et les communes en matière de service public de l'emploi a été profondément revue, si bien que depuis le 1 er août 2009, les communes assument seules la gestion et administration des 94 agences locales pour l'emploi. Ces jobcenters ne sont plus des structures partagées avec les services déconcentrés du ministère du travail mais uniquement des organes dédiés de l'administration communales. Le législateur a confirmé en 2014 que les communes avaient la responsabilité des interventions publiques pour l'insertion dans l'emploi ( beskæftigelsesindsatsen ). 199 ( * ) La réforme de 2014 visait à personnaliser davantage les prestations d'insertion dans l'emploi, notamment des chômeurs de longue durée et des jeunes. C'est pourquoi il est apparu pertinent au Danemark d'accorder plus de responsabilités et de liberté aux communes dans l'élaboration des programmes d'accompagnement, tout en responsabilisant davantage les individus dans leur recherche et en durcissant les conditions d'indemnisation.
En revanche, les communes ne sont pas responsables de l'indemnisation du chômage. L'ouverture des droits, le calcul et le versement des allocations sont de la compétence des 25 caisses d'assurance-chômage professionnelles ( arbejdløshedskasse - a-kasse) . On retrouve cette disjonction entre l'indemnisation et le placement en Belgique et en Italie.
En outre, les jobcenters offrent leurs services aux entreprises pour les aider à recruter des personnes sans emploi, à former et à élever le niveau de qualification des nouveaux embauchés, ainsi qu'à maintenir employables leurs employés en congé maladie. 200 ( * )
Le ministère de l'emploi conserve un rôle d'impulsion et de pilotage stratégique, en rendant notamment public annuellement les objectifs de la politique nationale de l'emploi. Ainsi, il apporte son soutien à la mise en oeuvre des réformes par les communes et au développement d'interventions intercommunales. Il supervise et analyse les développements du marché du travail et les effets des actions menées dans les jobcenters. Il agit comme guichet unique et point de contact pour les grandes entreprises dont l`activité couvre tout le pays, ainsi que pour les entreprises qui présentent de forts besoins de recrutement. 201 ( * ) Le ministère de l'emploi intervient depuis 1989 par l'intermédiaire d'une agence gouvernementale qu'il maîtrise et qui a été rénovée pour devenir l'Agence pour le marché du travail et le recrutement ( Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering - STAR ) depuis le 1 er janvier 2014.
Dans l'organisation administrative danoise, il est fréquent de diviser l'action de l'État entre les départements du ministère qui définissent la politique à mener sous l'autorité du ministre (préparation des lois et règlements, coordination et planification) et une agence gouvernementale d'exécution agissant par délégation du ministre. La politique nationale de l'emploi illustre cette structure classique. L'agence STAR est elle-même divisée entre une direction centrale et trois directions régionales pour assurer au plus près des communes sa mission de de mise en réseau des jobcenters communaux et de soutien à leur personnel.
Au niveau organisationnel, un système d'information commun 202 ( * ) au ministère de l'emploi, à l'agence STAR et ses directions, aux municipalités et leurs jobcenters et aux caisses d'assurance-chômage permet d'échanger entre les parties prenantes toutes les informations nécessaires et de disposer d'une base de données partagée. Elle est utilisée à la fois comme instrument de coordination des instances et de statistiques et comme outil de contrôle et de suivi du parcours du demandeur d'emploi (inscriptions et désinscriptions dans un jobcenter , appartenance à une caisse d'assurance-chômage, paiement des allocations, entretiens, mesures personnalisées de formation et d'activation, et en général toutes les informations contenues dans l'espace personnel numérique). Les droits d'accès aux données personnelles des demandeurs d'emploi chargées dans le système d'information varient en fonction de l'institution concernée.
La structure de décision et d'exécution articulant État, caisses et communes est doublée aux niveaux national et régional d'organes de concertation rassemblant toutes les parties prenantes.
Au niveau national, le Conseil de l'Emploi ( Beskæftigelsesrådet - BER ), un organe consultatif auprès du ministre qui se réunit au moins six fois par an pour rendre des avis sur les propositions de modifications de la législation, sur les expérimentations et sur les objectifs annuels de la politique de l'emploi. Il comprend un président et 26 membres représentant les syndicats de salariés et des associations d'employeurs, les collectivités territoriales et les organisations de personnes handicapées. Le secrétariat en est assuré par l'agence STAR. 203 ( * )
En outre, les huit Conseils régionaux du marché du travail ( Regionale Arbejdsmarkedråd - RAR ) 204 ( * ) comprenant 21 membres représentant les syndicats de salariés et des associations d'employeurs, les collectivités territoriales et les organisations de personnes handicapées, ainsi que les établissements d'enseignement et de formation professionnelle et les forums locaux pour la croissance 205 ( * ) . L'objectif est d'accroître la coordination des actions de tous ces acteurs, sans enfreindre la compétence des communes. L'accent est mis sur la formation professionnelle et le maintien ou l'élévation du niveau de qualification des demandeurs d'emploi. Depuis 2015, les RAR décident du type de programmes de qualification professionnelle de courte durée, mis en place par les job centers , qui peuvent être subventionnés au titre d'un fonds spécial de 100 millions de couronnes danoises (environ 13,5 millions d'euros). Ils veillent à ce que les programmes de qualification soient adaptés aux besoins des entreprises locales.
En matière de prestations concrètes d'accompagnement et de placement, la réforme de 2014 a voulu intensifier l'aide à la recherche d'emploi dans les premiers mois d'inactivité en imposant le suivi strict d'un parcours de retour sur le marché du travail. Dans les six premiers mois de chômage, le demandeur d'emploi doit assister à six entretiens individuels au jobcenter concentrés sur l'aide à la recherche d'emploi Trois autres rendez-vous sont prévus auprès de sa caisse d'assurance-chômage locale. La coopération entre les jobcenters communaux et les a-kasse chargées du versement des allocations est perçue comme un instrument essentiel pour connecter les politiques passives et actives de l'emploi et en tirer le meilleur parti.
Depuis le 1 er juillet 2015, au plus tard deux mois après son enregistrement pour bénéficier d'une allocation-chômage, le demandeur d'emploi est convoqué par l' a-kasse dont il dépend. L'entretien initial porte sur son parcours, son expérience et son CV. Puis, est organisé un premier entretien personnalisé au jobcenter au plus tard 6 semaines après l'enregistrement. La caisse d'assurance-chômage peut participer à cet entretien, sauf objection du demandeur d'emploi. Ensuite, s'ouvre une période de 5 entretiens mensuels au jobcenter . La caisse peut participer aux deux derniers sauf objection du demandeur d'emploi. Au-delà des six rendez-vous du parcours obligatoire de six mois, les rendez-vous se font trimestriels. Au plus tard 16 mois après l'enregistrement initial, le chômeur se voit offert un programme intensifié (formations professionnalisantes, recours au coaching, entretiens plus fréquents,...).
Le jobcenter est libre à tout moment de mettre sur pied les programmes qu'il estime pertinents et le demandeur d'emploi a le devoir de les accepter. Toutefois, l'idée initiale demeure celle de contractualisation avec la conclusion d'un accord (« Min Plan » 206 ( * ) ) fixant les objectifs d'emploi et de carrière et les étapes à réaliser pour les atteindre. Le respect des engagements conclus dans ce plan de retour à l'emploi conditionne le maintien du bénéfice de l'allocation-chômage.
Une politique forte de dématérialisation a été menée au Danemark pour faciliter la recherche d'emplois. Le principe en est inscrit dans la loi : le ministre de l'emploi doit établir et gérer un site internet pour servir de point d'entrée commun pour les citoyens et les entreprises à tous les jobcenters et caisses d'assurance chômage. 207 ( * ) Le portail www.jobnet.dk accessible à tous les demandeurs d'emploi et les employeurs au Danemark offre non seulement l'accès à une large base de données d'offres de postes vacants et de CV avec des possibilités de candidature directe. Il est obligatoire de déposer un CV récapitulant les études suivies et l'expérience professionnelle sur la base de données pour bénéficier de l'assurance chômage. 208 ( * )
Le portail donne aussi accès à des outils numériques permettant d'accroître l'autonomie du demandeur d'emploi dans sa recherche. Il convient de citer notamment :
- des outils de profilage ( profilafklaringsværktøjet ) dont les données servent individuellement pour définir une stratégie personnalisée et collectivement après reversement dans la base de données nationale pour analyser le marché du travail danois ;
- de tenue d'un journal de recherche d'emploi ( joblog ) ouvert au conseiller emploi et au chômeur qui permet de préparer en amont les entretiens, de superviser entre les entretiens la recherche du demandeur d'emploi.
Jobnet sert aussi d'instrument de contrôle de la réalité des efforts de recherches menées. Le chômeur doit au moins une fois par semaine consulter les offres qui lui correspondent sur le portail et confirmer expressément en ligne son statut de demandeur d'emploi chaque semaine. 209 ( * )
* 175 On peut toutefois signaler l'exception fournie par l'abrogation d'un dispositif important de la loi Hartz I, entrée en vigueur le 1 er janvier 2003, qui visait à utiliser l'intérim comme passerelle vers l'emploi stable en CDI. Il était fait obligation à toutes les agences locales du service public de l'emploi (Agenturen für Arbeit), de créer dans leurs ressort des bureaux d'intérim de droit privé ou mixtes (Personal Service Agenturen) chargés de placer les chômeurs dans les entreprises sur des contrats de travail temporaire et, lorsqu'aucun poste en intérim n'était disponible, à poursuivre la formation ou la requalification des chômeurs. Le constat d'inefficacité et d'effet d'aubaine dressé par un rapport du ministère fédéral du travail en 2006 a conduit à l'abrogation du dispositif en 2008. Cf. Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Die Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt , 20 décembre 2006.
* 176 § 393 Sozialgesetzbuch (SGB) III (Livre III du code social)
* 177 Conformément au § 48b (1) du SGB II (Livre II du code social)
* 178 § 48b (3) SGB II
* 179 §3, Zielvereinbarung zwischen dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales und der Bundesagentur für Arbeit zur Erreichung der Ziele der Grundsicherung für Arbeitssuchende im Jahr 2017 (SGB II-ZielVbg 2017), mars 2017
* 180 §4, SGB II-ZielVbg 2017
* 181 § 373 SGB III
* 182 § 381 SGB III
* 183 § 367 SGB III
* 184 Art. 28 (1) Grundgesetz (GG)
* 185 BVerfG, 2 BvR 2434/04 et 2 BvR 2433/04
* 186 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91e) du 21 juillet 2010
* 187 Art. 91e (2) GG. Cependant, une option est prévue : l'État fédéral peut « autoriser un nombre limité de communes et groupements de communes à accomplir seuls, sur leur demande et avec l'accord des autorités suprêmes du Land » la mission d'aide sociale aux chômeurs. Ce cas où les communes prennent seules en charge l'assistance aux chômeurs est baptisé Optionsmodell.
* 188 Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende du 3 août 2010
* 189 § 6d SGB II & § 44b SGB II
* 190 § 37 (1) SGB III
* 191 § 37 (2) SGB III. C'est le terme générique mais selon les Länder, l'appellation change sans que le concept diffère.
* 192 § 37 (3) SGB III.
* 193 Beschäftigungsförderungsgesetz du 26 juillet 1994.
* 194 “ Job - Aktivieren, Qualifizieren, Trainieren, Investieren, Vermitteln“(Job-AQTIV) Gesetz du 10 décembre 2001
* 195 Ils sont devenus des chèques d'activation et de recherche d'emploi (Aktivierungs- und Vermittlungsgutscheine) le 1 er avril 2012.
* 196 §45 (7) SGB III
* 197 § 296 (3) SGB III. Le code social permet cependant de porter ce montant à 2 500 euros pour les chômeurs de longue durée ou les travailleurs handicapés. Le montant comprend la TVA.
* 198 §45 (6) SGB III. Le succès ne peut être constaté par l'agence pour l'emploi dès lors que la durée de la relation de travail que noue le demandeur d'emploi est limitée d'emblée à moins de trois mois. Il n'y a pas de succès non plus, si l'opérateur privé réoriente le chômeur vers son ancien employeur.
* 199 §§ 2-3, Lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen (Loi sur l`organisation et le soutien de l'action publique en faveur de l'emploi) du 23 décembre 2014.
* 200 § 7 loi de décembre 2014 précitée.
* 201 §§ 19-21 loi de décembre 2014 précitée.
* 202 § 32 loi de 2014 précitée.
* 203 §§ 24-25 loi de 2014 précitée.
* 204 §§ 28-29 loi de 2014 précitée.
* 205 Les forums pour la croissance sont des instances de coordination régionales des entreprises, des partenaires sociaux et des collectivités au service du développement économique local au Danemark.
* 206 § 27 bekendtgørelse af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats (décret d'application de la loi pour une politique active de l'emploi) du 1 er juillet 2015
* 207 §§ 33-36 loi précitée de 2014
* 208 § 12 du décret précité de juillet 2015
* 209 § 11 du décret précité de juillet 2015