IV. PROGRAMME 174 « ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES » : UN BUDGET DE L'APRÈS-MINES QUI POURSUIT SA BAISSE ET UNE DÉPENSE FISCALE QUI REFLUE SOUS L'EFFET DU RESSERREMENT DU CRÉDIT D'IMPÔT TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
Dédié à près de 90 % à la gestion de « l'après-mines » , le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » voit logiquement ses crédits diminuer chaque année à mesure de la baisse régulière du nombre de ses bénéficiaires, les anciens mineurs et leurs ayants droit.
En 2019, la démographie du régime de l'après-mines se traduira par une nouvelle contraction des crédits du programme (-5,9 % après -6,3 % en 2018) quand les autres actions résiduelles financées (« Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l'air », « Politique de l'énergie » et dépenses de soutien) verront, comme l'an dernier, leur enveloppe augmenter ; votre rapporteur déplore à cet égard une régression dans l'information fournie au Parlement , les documents budgétaires ne présentant plus la ventilation indicative des crédits par sous-action pour ces trois actions 91 ( * ) .
De façon plus étonnante et dans des conditions très insatisfaisantes sur lesquelles votre rapporteur est déjà revenu en détail l'an dernier, le programme 174 a aussi été abondé à trois reprises en lois de finances rectificatives pour 2015, 2016 et 2017 pour alimenter l'« enveloppe spéciale transition énergétique » (ESTE) destinée à financer des projets portés par les collectivités territoriales. En réponse aux questions de votre rapporteur, le Gouvernement a réaffirmé son intention d'honorer tous les engagements pris , ce qu'il appartiendra de vérifier sur le terrain.
Enfin, le programme 174 a pour autre particularité de se voir rattachées des dépenses fiscales dont le montant excède très largement ses crédits budgétaires : en 2019, ces dernières devaient, selon les estimations initiales du Gouvernement, refluer de plus de 20 % et atteindre environ 2 milliards d'euros en raison du resserrement intervenu l'an dernier du crédit d'impôt transition énergétique (CITE), qui constitue l'un des deux postes principaux de dépenses avec les taux réduits en faveur des industries intensives en énergie.
Dans les deux cas, votre rapporteur observe toutefois la très grande difficulté à chiffrer les coûts de ces dispositifs , dont les dépenses constatées dévient souvent largement des prévisions, à la hausse comme à la baisse. S'agissant en particulier du CITE, ces écarts renvoient plus généralement aux difficultés de pilotage dont le dispositif a fait l'objet, avec des modifications très régulières dont les effets sur le volume des travaux engagés sont parfois très brutaux. En réponse à la hausse des taxes sur l'énergie et dans l'attente de sa transformation en prime reportée à 2020, de nouveaux changements pourraient par ailleurs être annoncés.
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Programme 174
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Autorisations d'engagement |
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2017 |
2018 |
2019 |
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Gestion économique et sociale
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422 907 573 -10,8 % |
390 642 250 -7,6 % |
360 137 300 -7,8 % |
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Lutte contre le changement climatique
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27 425 762 -1,9 % |
30 321 257
+10,6 %
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33 885 000 +11,8 % |
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Politique de l'énergie |
3 983 900 -3,9 % |
4 356 501 +9,4 % |
5 256 757 +20,7 % |
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Soutien |
1 126 563 -2,2 % |
1 200 000 +6,5 % |
1 900 000 + 58,3 % |
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Total |
455 443 798 -10,2 % |
426 520 008 -6,4 % |
401 179 057 -5,9 % |
Sources : projets annuels de performances des projets de loi de finances pour 2018 et 2019
A. LA DÉMOGRAPHIE DÉCLINANTE DE L'APRÈS-MINES EXPLIQUE CETTE ANNÉE ENCORE LA BAISSE DES CRÉDITS
1. Gestion de l'après-mines : une baisse cohérente avec l'évolution de la démographie
a) Les dispositions sociales
En 2019, l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) sera dotée d'environ 322 millions d'euros (contre 351 millions en 2018) répartis en 13 millions de dépenses de fonctionnement et 309 millions de dépenses d'intervention pour financer ses deux missions principales :
- verser les avantages en nature (chauffage et logement) prévus par le statut du mineur, à hauteur de 258,9 millions prévus en 2019 (contre 274,5 millions en budget initial pour 2018), ainsi que les prestations de préretraite et prestations assimilées , pour 42 millions (53 millions en 2018) ;
- remplir les obligations de l'employeur qu'elle assume depuis 2008 auprès des anciens salariés des Charbonnages de France (CdF) qui sont encore sous contrat de travail, soit 94 agents fin 2017 dont 60 seulement sont encore en situation d'activité professionnelle, pour un coût estimé à 8,1 millions en 2019 (9,4 millions en budget initial 2018).
Au 31 décembre 2017, l'ANGDM gérait les droits de 109 802 personnes (contre 116 709 un an plus tôt) dont l'âge moyen était de 76 ans pour les ayants-droit et 84 ans pour les conjoints survivants.
Dans son volet social, l'action finance aussi :
- les dépenses de retraites anticipées acquittées par la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) pour le compte de l'État aux anciens mineurs dans le cadre des plans sociaux mis en place lors des fermetures de CdF, des Mines de potasse d'Alsace (MDPA) et des mines de Salsigne, pour 3 millions en 2019 (contre 4,8 millions en 2018) ;
- les pensions des agents français des établissements publics, offices et sociétés concessionnaires de services publics d'Algérie, du Maroc et de Tunisie versées par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), pour encore 7,6 millions en 2019 (8,4 millions en 2018).
b) La liquidation des mines de potasse d'Alsace
En 2019, les dépenses destinées à couvrir les coûts de la structure de liquidation, l'entretien des bâtiments de surface et des installations souterraines des Mines de potasse d'Alsace (MDPA) atteindront 22,8 millions , contre 21,8 millions en 2018 et 17,5 millions deux ans plus tôt.
Cette croissance s'explique par les difficultés rencontrées dans la fermeture du site de stockage de déchets ultimes de Stocamine : après la fin du déstockage des déchets mercuriels et phytosanitaires en novembre 2017 ayant conduit à retirer 95 % des déchets de mercures, le Gouvernement a missionné, en avril 2018, le Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) pour expertiser le délai et les conditions d'un déstockage supplémentaire.
c) Les contentieux sociaux de Charbonnages de France
L'action couvre enfin le coût, dont l'estimation est inchangée en 2019 à 4,25 millions d'euros , des contentieux sociaux des Charbonnages de France (CdF) qui ont été transférés à l'État après la liquidation définitive intervenue au 31 décembre 2017 et qui sont pour l'essentiel liés à la reconnaissance de maladies professionnelles .
2. « Lutte contre le changement climatique » : une dotation en hausse mais une absence de transparence sur l'affectation des crédits
En 2019, l'action « Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l'air » verrait ses crédits augmenter en 2019 de près de 12 % , à 33,9 millions d'euros. Comme évoqué plus haut, en l'absence de détail de l'usage de ces sommes sous-action par sous-action, votre rapporteur n'est pas en mesure d'en analyser précisément l'évolution . Il rappelle par ailleurs qu'en dépit des engagements climatiques affichés par le précédent Gouvernement, les derniers exercices budgétaires avaient été marqués par une forte baisse des crédits (- 20,6 % entre 2015 et 2017) et que la hausse observée en 2018 (+10,6 %) tenait en réalité à l'ajout d'une nouvelle mission , la surveillance du marché automobile (pour 5 millions d'euros), dont l'objet est autant de s'assurer du respect des normes de sécurité que de celles applicables en matière d'émissions de polluants ; à périmètre constant, la baisse était encore de 7,7 % .
Pour mémoire, l'action a pour objet principal de financer le dispositif national de surveillance de la qualité de l'air composé, au niveau local, des associations agréées de surveillance de la qualité de l'air et, au plan national, du Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air et du Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique.
Enfin, comme les années précédentes, votre rapporteur s'étonne toujours que l'indicateur de performance retenu pour mesurer l'efficacité de cette politique se limite aux émissions de gaz à effet de serre par habitant - qui du reste ont augmenté en 2016 et à nouveau en 2017 - et n'évalue pas la réduction d'autres polluants atmosphériques (particules fines ou dioxyde d'azote notamment) pour lesquels les valeurs limites sont régulièrement, et alors même que le Gouvernement entend lutter contre les vieilles motorisations diesel émettrices de ce type de polluants.
3. « Politique de l'énergie » : des dispenses limitées et disparates
Malgré un intitulé très ambitieux, l'action « Politique de l'énergie » finance des dépenses disparates et qui restent limitées dans leur montant quoi qu'en forte hausse pour 2019 : + 20,7 % à 5,3 millions d'euros, soit 1,3 % du programme.
Selon les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, cette hausse tiendra pour l'essentiel à la très forte augmentation des crédits destinés à la réalisation d'études , qui feront plus que doubler (1 million, contre 470 000 euros en autorisations d'engagements l'an dernier) à raison, en particulier, des études liées à la préparation de la PPE, d'études nouvelles programmées dans le domaine nucléaire ou de la poursuite de projets déjà engagés - éolien, assistance à maîtrise d'ouvrage pour un projet de gazoduc en Corse, etc.
Les autres montants seront globalement stables, à l'exception de la subvention versée à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra), qui progressera de 200 000 euros, à 2,8 millions mais qui ne constitue qu'une très faible part de ses ressources.
* 91 Le Gouvernement justifie cette disparition par la nécessité de préserver la fongibilité des crédits et d'éviter la préemption de certaines lignes.