II. FOCUS SUR LES OUTRE-MER : UN MODÈLE DONT LES CRISES ONT MIS EN ÉVIDENCE LA PERTINENCE ET LA RÉSILIENCE, TOUT EN L'ÉPROUVANT DUREMENT
A. LES « COMGEND » OUTRE-MER : UNE ORGANISATION AUTONOME ET RÉSILIENTE...
1. Chaque COMGEND forme, sous l'autorité du commandement de la gendarmerie d'outre-mer, une unité complète disposant de ses propres soutiens (section aérienne, antenne GIGN, etc.)
Si 51% de la population et 95% du territoire français se trouvaient, au 1er janvier 2025, en zone gendarmerie, ces proportions montent respectivement à 70% et 99% en outre-mer. Cela fait de la gendarmerie notre principale force de souveraineté dans les territoires ultramarins.
Si le commandement des forces de gendarmerie d'outre-mer existe depuis 1964, le CGOM (commandement de la gendarmerie d'outre-mer) est issu de la réforme de l'organisation de la gendarmerie nationale en 2017. Le CGOM a pour missions :
· « d'avoir une vision unifiée de l'action de la gendarmerie dans les territoires ultra-marins ;
· de mieux coordonner les moyens humains et matériels ;
· de renforcer la réactivité face aux spécificités locales (insularité, climat, criminalités transfrontalières) »6(*).
Au total, le CGOM emploie 369 officiers de gendarmerie et 3 243 sous-officiers de gendarmerie, pour un total de 4 312 militaires et 257 personnels civils.
Le CGOM fonctionne ainsi comme un état-major de région zonale de gendarmerie métropolitaine, qui assure notamment le soutien logistique et opérationnel du commandement de gendarmerie d'outre-mer (COMGEND) de chaque collectivité, ainsi que le soutien des personnels, à travers la formation ou le suivi de carrière. Les COMGEND sont dotés de leurs propres unités spécialisées (antenne GIGN, section de recherche, section aérienne, brigade nautique) qui garantissent leur autonomie opérationnelle et leur capacité de réponse rapide aux crises de tout ordre.
Cette capacité de réponse est également garantie par un socle de renfort de 22,5 escadrons de gendarmerie mobile en temps normal. En cas de besoin, ce renfort peut être augmenté : c'est le cas pendant les crises particulièrement aiguës.
Un motif de satisfaction : la coopération entre forces de sécurité intérieure
La gendarmerie est souvent amenée, dans les outre-mer, à assumer un rôle de chef de file dans les structures inter-services telles que les antennes de l'Office anti-stupéfiants (Ofast) ou les Groupes d'intervention régionaux (GIR) chargés de la lutte contre la délinquance organisée. Tous les commandants de gendarmerie outre-mer entendus par vos rapporteurs s'entendent sur un point : la coopération avec les autres forces de sécurité intérieure (police et plus particulièrement police aux frontières, douanes) se déroule dans les meilleures conditions - un point crucial dans la lutte contre le narcotrafic en particulier, qui réclame une action fortement coordonnée.
Les outre-mer sont également un terrain d'innovation dans la coopération avec les forces armées : ainsi en Guyane, la gendarmerie et les Forces armées en Guyane (FAG) ont constitué un état-major commun pour la conduite de l'opération HARPIE contre l'orpaillage illégal, dirigé par un colonel de gendarmerie. Cet état-major est opérationnel depuis le 1er septembre 2025.
En Nouvelle-Calédonie, la coopération a également pris une forme plus structurée avec la signature, le 17 juillet 2025, d'un accord-cadre entre le COMGEND et les Forces armées de Nouvelle-Calédonie. Son objet est de déterminer à l'avance les conditions de mise à disposition de moyens entre les deux forces, afin d'anticiper les bascules d'effort en cas de crise.
2. Le modèle gendarmerie est particulièrement adapté à la résilience qu'exigent les outre-mer...
La capacité de réponse aux crises de la gendarmerie nationale a été éprouvée à de nombreuses reprises dans les outre-mer ; face à des crises économiques et sociales comme en Guadeloupe en 2010, en Guyane en 2017, en Martinique de septembre 2024 à janvier 2025 ; à des crises multiformes comme à Mayotte ; à des crises politiques comme en Nouvelle-Calédonie en 2024 ; enfin à des catastrophes naturelles (ouragan Irma à Saint-Martin et Saint-Barthélémy en 2017, cyclone Chido à Mayotte).
Les auditions des COMGEND de différents territoires d'outre-mer conduites par vos rapporteurs les ont convaincus de la résilience du modèle de la gendarmerie dans les situations de crise. D'abord la présence de sections spécialisées à la main des COMGEND (sur une échelle beaucoup moins importante que celle d'une zone de sécurité en territoire métropolitain, à l'exception de la Guyane) garantit une capacité d'intervention rapide, en particulier pour les moyens aériens.
De plus, le casernement a été un atout considérable après le cyclone Chido : avec une partie des effectifs mobilisée pour la protection des familles et la réparation des dommages en caserne, le reste des gendarmes étaient opérationnels dès le lendemain du cyclone. Dans les situations de crise et de perturbations graves à l'ordre public, le casernement, s'il peut faire des gendarmeries une cible pour les émeutiers, réduit également la vulnérabilité individuelle des gendarmes.
Enfin, la militarité des gendarmes est un atout incontestable dans le contexte d'engagement très dur observé lors des crises telles que celle de la Nouvelle-Calédonie, où le rétablissement de l'ordre a reposé sur des manoeuvres de type militaire, face à un adversaire n'hésitant pas à cibler directement les forces de l'ordre : dans le cadre de son engagement opérationnel, la gendarmerie a enregistré 705 actes d'usage des armes à son encontre dont 167 touchants ; au plus fort de la crise, entre le 15 mai et le 28 mai 2024, période où l'état d'urgence avait été décrété, 107 gendarmes ont été blessés (598 sur l'ensemble des événements) et 2 ont été tués, pour 12 tués et 210 blessés recensés entre le 12 mai et le 15 août 2024 dans les rangs des manifestants.
Au-delà de ses compétences en matière de répression des troubles à l'ordre public, la gendarmerie a également su mettre en valeur sa couverture du territoire et sa proximité avec la population. La création de deux nouvelles brigades de gendarmerie à Bras-Fusil (Mayotte) et Sandy Ground (Saint-Martin), dans des quartiers réputés difficiles, répond à cette logique. Pour reprendre la formule utilisée par le commandant de la gendarmerie d'outre-mer, le général Loïc Poty, lors de son audition, « de petits effectifs produisent de grands effets ».
Outre-mer : des formes de délinquance spécifiques et diversifiées, mais globalement beaucoup plus violentes qu'en territoire métropolitain
Les territoires outre-mer, dans leur grande diversité, présentent certaines caractéristiques communes ainsi présentées par le CGOM :
- « Isolement et fragilités socio-économiques ;
- Exposition à une violence plus exacerbée qu'en métropole (mouvements indépendantistes, criminalités organisée transnationale) ;
- Zones de rebond du narcotrafic vers d'autres marchés, dont l'Europe, les États-Unis et l'Australie ;
- Problématique de lutte contre l'immigration irrégulière et clandestine d'autant plus difficile à contrôler que les pays d'origine voisins sont souvent fragiles et les frontières étendues et relativement perméables ;
- Risques naturels majeurs (ouragans, tsunamis, séismes). »7(*)
Les territoires d'outre-mer représentent 5,5 % de la population de la zone gendarmerie nationale, mais 70 % des vols à main armée par arme à feu, 25 % des faits de grande criminalité, 25 % des homicides et 45 % des tentatives d'homicide.
Ce constat global recouvre néanmoins des réalités très contrastées :
- en Martinique, une prévalence croissante des trafics de drogue, mais aussi d'armes, d'animaux, etc. et des phénomènes corrélés de bandes et de délinquance violente, qui se superposent aux troubles sociaux nés en septembre 2024 des manifestations contre la « vie chère » ;
- en Guadeloupe, une forte augmentation de la délinquance générale (+12,5% entre 2022 et 2024 et +37% pour les vols avec violences) liée à une circulation d'armes en augmentation,
- en Guyane, une délinquance également très violente et armée : plus de 47 % des homicides par règlements de compte, 8,31% de l'ensemble des homicides, et 34,47% des vols à main armée par arme à feu commis en zone de gendarmerie nationale l'ont été en Guyane - un phénomène lié à la pénétration des bandes armées venues du Brésil et au phénomène spécifique de l'orpaillage illégal (garimpeiros), ainsi qu'à la position de zone de transit pour la cocaïne venue du Suriname vers l'Europe,
- en Nouvelle-Calédonie, une délinquance générale en hausse globale (+8% entre 2023 et 2025), mais désormais relativement contenue après les événements de mai à décembre 2024 où l'île a connu une situation de quasi-insurrection (voir supra).
- à Mayotte, une situation sociale extrêmement tendue, en partie en raison de l'immigration en provenance des Comores mais aussi du continent africain, et une délinquance violente et en augmentation, avec des phénomènes de bandes et de rivalités inter-quartiers : sur la période 2020-2024 les homicides ont augmenté de 71,4 % (7 à 12 en volume) et les tentatives d'homicide de 112,5 % (24 à 51 en volume).
- Saint-Martin et Saint-Barthélémy présentent eux-mêmes des réalités très différentes, entre l'île de Saint-Barthélémy qui jouit d'une grande tranquillité publique et un territoire, Saint-Martin, partagé avec les Pays-Bas, où le taux de pauvreté est élevé et la délinquance violente et en forte augmentation depuis 2020.
- à Wallis-et-Futuna, territoire isolé de l'océan Pacifique, une délinquance très faible et, jusqu'à une date récente, essentiellement régulée au niveau coutumier8(*).
- à La Réunion, un phénomène émergent de bande ainsi que des tentatives d'implantation du trafic de cocaïne.
- en Polynésie française, des troubles à l'ordre public rares mais une délinquance en augmentation (+43% entre 2020 en 2024) en lien avec le trafic de métamphétamine (« Ice »).
3. ... mais à des coûts plus élevés, insuffisamment pris en compte (usure des matériels mais aussi des effectifs, coût par gendarme très supérieur à celui de la métropole), qui génèrent un effet d'éviction très lourd sur le programme
a) Des surcoûts structurels et conjoncturels très importants
Ce modèle a néanmoins un coût important. Un effort significatif a porté sur la gendarmerie outre-mer au cours de la dernière décennie : entre 2016 et 2025, 474 ETP ont été créés dans les unités territoriales, et 22 créations de brigades sont prévues dans le cadre du plan des 239 brigades ; 8 ont été réalisées, pour un total de 56 ETP, et 5 supplémentaires pourraient être déployées en 2026.
La gendarmerie fait face à des coûts beaucoup plus importants en outre-mer, en raison notamment des diverses primes liées à l'exercice des fonctions dans ces territoires : en 2024 le coût total de ces primes et indemnités était de 90 M€. Le tableau ci-dessous fait apparaître l'écart notable de coût entre l'outre-mer et la moyenne nationale, à la fois au niveau salarial, mais aussi, hors salaire, dans le parc locatif (coût « sac à dos »).
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Coût moyen annuel d'un sous-officier de gendarmerie |
T2 hors CAS (pensions) |
T2 |
Coût hors T2 ("sac à dos") |
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En domanial (métropole) |
47 380 |
86 818 |
17 397 |
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En domanial (OM) |
70 983 |
113 209 |
17 397 |
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En locatif (métropole) |
47 380 |
86 818 |
20 932 |
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En locatif (OM) |
70 983 |
113 209 |
24 891 |
Source : Gendarmerie nationale
À ces surcoûts structurels s'ajoutent les surcoûts ponctuels générés par le déploiement de renforts dans le contexte des différentes crises. En 2024, ces coûts ont été considérables : ils sont estimés par le CGOM à plus de 150 M€ pour la Nouvelle-Calédonie dont 13,9 M€ au titre de la solde (T2) et 140 M€ pour le « hors T2 », à 66 M€ pour Mayotte (15 millions pour le titre 2 et 51 millions pour le « hors T2). Pour 2025, le surcoût lié au maintien de 20 escadrons de gendarmerie mobile sur le territoire néo-calédonien est estimé à 108 M€ en AE et 127 millions en CP9(*). Ce surcoût n'avait pas été budgété en loi de finances initiale. Il en résulte un effet d'éviction très important sur les dépenses du programme.
b) Un effort qui pèse très lourdement sur la gendarmerie mobile
Le principal acteur de l'effort porté sur les crises dans les outre-mer a été la gendarmerie mobile. Celle-ci est déployée à hauteur de 22,5 escadrons en temps normal ; cette jauge a été portée à 32 escadrons pour la seule Nouvelle-Calédonie au plus fort de la crise - contre 3 en temps normal. 39 escadrons restent mobilisés en outre-mer à la fin 2025, soit presque le double du « socle » pré-positionné dans ces territoires.
Il existe un indicateur objectif du sur-emploi de la gendarmerie mobile : le seuil au-delà duquel il est impossible aux gendarmes de prendre l'intégralité de leurs jours de congé et de repos et de permission. Ce seuil a été fixé à 68 escadrons employés chaque jour, or en 2024 ce taux d'emploi a été de 76,9 escadrons avant de revenir à la normale en 2025. La conséquence a été un reliquat de plus de 24 jours de congés pour 2024, reliquat qui reste très important en 2025 (20 journées). La gendarmerie mobile a donc été l'objet d'une sur-sollicitation manifeste, d'autant qu'elle a également été mobilisée en 2024 sur les Jeux olympiques ; par conséquent (cf. supra), les renforts estivaux et hivernaux habituellement assurés par la GM ont été basculés vers la gendarmerie départementale et la réserve opérationnelle. Si le taux d'emploi des escadrons de la gendarmerie mobile est revenu en 2025 au seuil de 68 escadrons par jour, la question se pose de la pérennité de ce modèle de soutien face à la multiplication des crises.
c) Un point d'attention : les moyens aériens
Au vu du caractère particulier du relief et de l'importance de la surveillance du littoral - notamment pour la lutte contre l'immigration illégale et clandestine (LIIC) et contre les trafics en tous genres - les hélicoptères sont un soutien essentiel de l'action de la gendarmerie. À titre d'illustration, en Nouvelle-Calédonie les côtes Est et Ouest sont séparées par une zone très montagneuse, dont le franchissement par la route est long et malaisé - d'autant que certains cols étaient tenus par les émeutiers lors des événements de 2024 : l'hélicoptère divise par trois les temps de trajet. En Guyane, l'hélicoptère est le seul moyen d'accès à certaines brigades, qui sont donc ravitaillées par cette voie. En Guadeloupe, il est principalement utilisé dans la lutte contre le narcotrafic arrivant par voie maritime. En Martinique, il a été mobilisé à des fins de maintien de l'ordre lors de la crise sociale qu'a connue l'île fin 2024. À Mayotte, le spectre d'emploi est diversifié.
Au total, le CGOM dispose de 9 hélicoptères, des Écureuils dont l'obsolescence est très prochaine (voir supra) et nécessite d'ores et déjà de longues immobilisations pour maintenance. La Guadeloupe, la Martinique et Mayotte n'ont qu'un appareil, ce qui signifie que lors des périodes de maintenance le territoire est dépourvu de moyens aériens.
Au vu du rôle essentiel de cet aéronef dans les missions de la gendarmerie d'outre-mer, leur renouvellement doit être une priorité absolue. De plus, comme le directeur général de la gendarmerie nationale l'a évoqué lors de son audition par la commission de la défense de l'Assemblée nationale, l'acquisition de trois avions de transport Pilatus PC-12, dont deux seraient stationnés en outre-mer (Antilles-Guyane et Polynésie française) est envisagé par la gendarmerie afin de « combler un déficit capacitaire sur les segments de la projection d'hommes et de fret sur des longues distances, et sur celui de l'observation et de la surveillance sur long rayon d'action (lutte contre le narcotrafic en milieu maritime et côtier, immigration illégale...). » Détail important, l'heure de vol est moins onéreuse pour un Pilatus que pour un hélicoptère.
d) Un modèle aujourd'hui au plus juste
Le commandement de la gendarmerie outre-mer met en avant, sur la base des récents engagements, « un besoin structurel d'effectifs aujourd'hui estimé à 1 700 ETP »10(*). En effet, le modèle fondé sur les renforts par la gendarmerie mobile, y compris pour les missions ordinaires de la gendarmerie départementale, montre ses limites en cas de sollicitations concurrentes : ainsi le retrait de Guyane de plusieurs escadrons appelés en métropole pour les Jeux olympiques et en Nouvelle-Calédonie a entraîné une forte augmentation de la délinquance sur le territoire guyanais.
Les investissements immobiliers nécessaires dans ces territoires sont estimés à environ 900 M€ - le coût étant plus important en outre-mer en raison du besoin de mise aux normes anticycloniques et antisismiques. Cette somme est à comparer aux 32 M€ engagés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2026.
Le CGOM souligne également le besoin de réseaux de communications redondants et résilients, dont le coût de mise en place serait de 10 M€ pour chaque territoire, et la constitution de rames tactiques de gestion de crise, pour le transport de troupes sur terrain dégradés. Le coût approximatif du déploiement de 21 rames est estimé autour de 130 M€.
Les particularités des territoires d'outre-mer, avec une plus forte prévalence de la délinquance, les crises périodiques qui affectent les territoires, les catastrophes naturelles, tendent à conforter le modèle militaire de la gendarmerie, qui confère à celle-ci une capacité d'action rapide dans des conditions difficiles. À bien des égards les outre-mer préfigurent également les enjeux futurs, notamment en matière de défense opérationnelle du territoire. Il est d'autant plus essentiel de mieux la soutenir, car les crises récentes ont eu un effet d'éviction sur les autres dépenses du programme et mettent à l'épreuve son modèle d'emploi des forces, avec une sur-sollicitation de la gendarmerie mobile qui a des conséquences sur l'ensemble de la gendarmerie.
Au total, et conformément à l'engagement pris par son nouveau directeur général, la gendarmerie nationale a engagé un véritable effort sur l'immobilier, dont on peut espérer qu'il sera soutenu dans le temps. Mais cet effort se fait au prix de sacrifices dans les autres postes d'investissement, et d'un non-respect de la trajectoire de la Lopmi, notamment en matière de progression des effectifs. La gendarmerie, pour mener à bien des missions de plus en plus diversifiées, risque de se trouver confrontée dans un futur proche à un véritable « mur d'investissement ». À cet égard, la commande de 22 nouveaux hélicoptères EC145 avant le début 2027 est un impératif absolu.
Compte tenu de ces éléments, vos rapporteurs recommandent à la commission de donner un avis favorable à l'adoption crédits du programme 152.
Le mercredi 3 décembre 2025, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités » dans le projet de loi de finances pour 2026.
* 6 Réponse du CGOM au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 7 Réponse du CGOM au questionnaire adressé par les rapporteurs.
* 8 Les données présentées dans cet encadré sont issues des questionnaires envoyés au CGOM ainsi qu'aux différents COMGEND en préparation des auditions. Les COMGEND de La Réunion, de Polynésie française et de Saint-Pierre et Miquelon n'ont pas été auditionnés.
* 9 L'écart entre ces deux chiffres correspond à un reste à payer de 19 M€ au titre de 2024, non couvert par la loi de règlement.
* 10 Réponse du CGOM au questionnaire adressé par les rapporteurs.