II. LA BAISSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 148 CONCERNE NOTAMMENT L'ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE ET REFLÈTE ÉGALEMENT LE DÉSENGAGEMENT DE L'ÉTAT DU FINANCEMENT DE L'APPRENTISSAGE DANS LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
Le programme 148 « Fonction publique »16(*) finance les actions interministérielles en matière de formation des fonctionnaires, d'action sociale et de gestion des ressources humaines. Piloté par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), il est mobilisé en complément des initiatives de chaque ministère. Aucun emploi n'y est inscrit17(*).
Le montant des autorisations d'engagement (AE) prévues par le PLF pour 2026 est en diminution de 14 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2025, passant de 263,5 millions d'euros à 226,5 millions d'euros. Cette baisse est néanmoins modérée à l'échelle de la mission « Transformation et fonction publiques », dont les autorisations d'engagement pour 2026 diminuent de 45,8 % par rapport à 2025.
Les actions 1 (formation des fonctionnaires) et 2 (action sociale interministérielle) verraient leurs crédits baisser de respectivement 17,2 % et 15,7 %, tandis que ceux de l'action 3 (appui et innovation des ressources humaines) connaîtraient une légère augmentation (+ 3,5 %).
Dans l'ensemble, la ventilation des crédits du programme resterait stable par rapport à 2025 : l'action sociale demeure la première action en crédits (53,2 % des AE), suivie de la formation (35,3 % des AE), puis de l'appui aux ressources humaines (11,4 % des AE).
A. LA FORMATION : RÉFORME DU CONCOURS DES IRA, PROLONGATION DE L'EXPÉRIMENTATION DES CONCOURS « TALENTS », ET MENACE SUR L'ÉQUILIBRE DU FINANCEMENT DE L'APPRENTISSAGE PUBLIC LOCAL
Les crédits de l'action 1 « Formation des fonctionnaires » s'élèveraient en 2026 à 77,1 millions d'euros en AE soit une diminution de 17,2 % par rapport à la LFI pour 2025. Cette nette baisse s'explique à titre principal par la disparition en 2026 de la contribution versée par l'État au financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale.
1. Les IRA : retour à une session unique de concours par an
En 201918(*), la réforme des instituts régionaux d'administration (IRA) s'est traduite par l'instauration d'un nouveau parcours de formation, organisé selon une période de six mois en institut et une période de six mois en administration (dont deux mois en tant qu'élève et quatre mois en tant que stagiaire dans le corps des attachés d'administration) d'une part, et la mise en place de deux promotions annuelles, d'autre part.
En 202419(*), la formation initiale des IRA a été à nouveau réformée. La durée de la scolarité en institut est allongée de six à huit mois, portant la durée globale de la formation initiale à quatorze mois. Un stage de six semaines au sein d'une administration est réintroduit durant la scolarité en institution. Enfin, la période de pré-affectation de deux mois est supprimée. Cette réforme a notamment pour conséquence le retour à une promotion annuelle20(*).
En outre, la fusion des cinq instituts régionaux d'administration en un opérateur de formation unique, annoncée par l'ancien ministre Laurent Marcangeli en mai 202521(*) devrait se traduire par la création, début 2026, d'un nouvel établissement public unique qui aura vocation à se substituer, au plus tard au 1er janvier 2027, aux cinq IRA22(*), dont l'existence en tant que sites de formation n'est toutefois pas remise en question.
Le rapporteur forme le voeu que ce projet de fusion contribue à renforcer la lisibilité du concours des IRA - laquelle a pu pâtir de la succession de réformes ces six dernières années - et in fine à renforcer l'attractivité de la filière administrative.
2. Les classes prépa et concours « Talents » : une expérimentation prolongée et élargie, un dispositif à mieux faire connaître
Créées en 2021 en remplacement des classes préparatoires intégrées (CPI), les classes préparatoires « Talents du service public », ou « prépas Talents », visent à promouvoir l'égalité des chances et à diversifier le recrutement de la haute fonction publique. Intégrées à des écoles de service public, à des universités, à des instituts d'études politiques, à des centres de préparation à l'administration générale (CPAG) ou encore à des instituts de préparation à l'administration générale (IPAG), ces prépas reçoivent une subvention de 6 500 euros par élève effectivement accueilli, pour un total de 12,2 millions d'euros en AE au PLF pour 2026.
Sélectionnés sous conditions de ressources et de mérite, sur la base d'un dossier puis d'un entretien, les étudiants reçoivent chacun une bourse de 4 000 euros ; le montant des subventions versées par la DGAFP à ce titre s'élève à 8,3 millions d'euros en AE.
Les concours « Talents » : une expérimentation prolongée in extremis grâce à une initiative parlementaire
Les étudiants des classes prépas « Talents » bénéficient d'un accompagnement renforcé pour préparer les concours de la fonction publique, et en particulier les six concours externes spéciaux dits « Talents » mis en place pour l'accès à cinq écoles de service public formant des cadres d'emplois de catégorie A + dans les trois versants de la fonction publique : l'Institut national du service public (INSP) ; l'Institut national des études territoriales (INET), pour la formation d'administrateur territorial ; l'École des hautes études en santé publique (EHESP), pour la formation de directeur d'hôpital et de directeur d'établissement sanitaire, social et médico-social ; l'École nationale supérieure de police (ENSP); et l'École nationale d'administration pénitentiaire (ENAP).
Le nombre de places offertes, par année, aux lauréats des concours « Talents » est compris entre 10 % et 15 % du nombre de places ouvertes au titre du concours externe « classique » d'accès à l'école concernée ; aussi bien le jury que les programmes et les épreuves sont identiques à ceux du concours externe « classique ».
Mis en place par l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2024, le dispositif des concours « Talents » a été prolongé jusqu'au 31 août 2028 par la loi n° 2025-269 du 24 mars 2025, d'initiative parlementaire, qui a ainsi sécurisé les concours « Talents » organisés au titre de la session 202523(*). De plus, dans l'objectif de permettre la mise en place d'un concours « Talents » pour l'accès au corps des ingénieurs de l'armement, cette même loi a élargi le périmètre de l'expérimentation à l'accès aux écoles assurant la formation de militaires. Le Gouvernement devra remettre au Parlement un rapport d'évaluation de cette expérimentation avant le 31 mars 2028.
À la rentrée 2025, 1 762 places étaient offertes en prépas « Talents », réparties sur 102 classes sur l'ensemble du territoire hexagonal et ultra-marin. Par rapport à l'année précédente, le nombre de places a été légèrement revu à la baisse, afin de tenir compte de la demande réelle et d'assurer un taux de remplissage satisfaisant.
Effectifs des classes prépas « Talents »
|
Rentrée |
Nombre de prépas Talents |
Nombre de places offertes |
Nombre d'élèves accueillis |
Taux de remplissage |
|
2021 |
74 |
1 566 |
1 108 |
71 % |
|
2022 |
100 |
1 884 |
1 221 |
65 % |
|
2023 |
97 |
1 845 |
1 278 |
69 % |
|
2024 |
103 |
1 950 |
1 521 |
78 % |
|
2025 (chiffres provisoires) |
102 |
1 762 |
1 556 |
88 % |
Source : éléments transmis par la DGAFP au rapporteur
Tout en saluant cet ajustement entre l'offre et la demande, qui est cohérent au regard de l'impératif de bon usage des deniers publics, le rapporteur souligne la nécessité de renforcer les actions de communication menées aux échelles nationale et locale de manière à mieux faire connaître le dispositif.
Le rapporteur souscrit à l'objectif d'une plus grande diversité sociale et territoriale au sein de la haute fonction publique, y compris parmi les grands corps techniques. Il rappelle toutefois que l'ouverture d'un concours « Talents » pour l'accès au corps des ingénieurs de l'armement s'adressera à un vivier très limité, d'une part, et que le nombre de postes offerts aux concours externes étant lui-même très restreint, d'autre part, il est probable que seul un poste soit ouvert à ce titre.
3. L'apprentissage dans la fonction publique
a) Quelques incertitudes dans les versants étatique et hospitalier
Le dispositif de titularisation des personnes en situation de handicap à l'issue du contrat d'apprentissage, instauré à titre expérimental par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019, a pris fin au 6 août 2025. Si cette mesure, applicable aux trois versants de la fonction publique, concerne un faible nombre de personnes24(*), elle n'en constitue pas moins un outil précieux d'attractivité pour la fonction publique ; aussi le rapporteur invite-t-il le Gouvernement à prévoir dès que possible sa pérennisation.
Dans les versants étatique et hospitalier, la circulaire de la Première ministre Élisabeth Borne du 10 mars 2023 a posé des objectifs ambitieux en recrutement d'apprentis pour les années 2023 à 2026 : pour l'année scolaire 2025-2026, les ministères sont ainsi incités à recruter 23 219 apprentis, dont au moins 10 % dans la filière numérique, tandis que la cible de 4 000 recrutements est fixée aux employeurs hospitaliers. La DGAFP a indiqué au rapporteur ne pas avoir d'informations quant à la publication d'une nouvelle circulaire portant sur l'année scolaire 2026-2027 et les suivantes.
b) Le désengagement financier de l'État risque de compromettre l'avenir de l'apprentissage public local
Les crédits relatifs au financement de l'apprentissage dans la FPT, qui étaient portés à hauteur de 15 millions d'euros par l'action 1 « formation » dans les PLF pour 2024 et 2025, sont absents du PLF pour 2026 tel que déposé par le Gouvernement.
L'extinction de la contribution versée par l'État au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est certes conforme à l'objectif de la réforme du financement de l'apprentissage public local décidée unilatéralement par le Gouvernement à l'automne 2022.
Le système de financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale : un équilibre remis en cause depuis 2023
Depuis 202225(*), le CNFPT verse aux centres de formation des apprentis (CFA) les frais de formation des apprentis employés par les collectivités territoriales et leurs établissements. Il bénéficie en contrepartie d'une cotisation de 0,1 % sur la masse salariale de ces collectivités, dont le produit devrait atteindre 47,5 millions d'euros en 2025.
En contrepartie, il était prévu que France compétences verse au CNFPT une contribution d'un montant annuel maximal de 15 millions d'euros, tandis que l'État s'était engagé à verser lui aussi 15 millions d'euros dans le cadre de la convention annuelle d'objectifs et de moyens pour 2022, signée le 23 février 2022. Ce système devait permettre de financer environ 9 000 contrats, tout en limitant la charge annuelle pour le CNFPT à 10 millions d'euros (hors frais de gestion), ou 13 millions d'euros avec frais de gestion.
La loi de finances initiale pour 2023 a pourtant acté le désengagement financier de l'État, en prévoyant :
- d'une part, que la contribution versée par l'État au CNFPT pour participer au financement des frais de formation des apprentis employés par les collectivités territoriales et leurs établissements a un simple caractère facultatif, de même que la contribution annuelle versée par France compétences ;
- d'autre part, que la convention d'objectifs et de moyens conclue à cette fin entre l'État et le CNFPT n'a plus nécessairement un caractère annuel26(*).
La convention d'objectifs et de moyens pour les années 2023 à 2025, signée le 16 novembre 2023, maintient, pour ces trois années-là, l'engagement de l'État à hauteur de 15 millions d'euros par an. La contribution maximale versée par France compétences a, quant à elle, constamment décru depuis, passant de 15 millions d'euros en 2023, puis à 10 millions d'euros en 2024 et à 5 millions d'euros en 2025.
Pour l'heure, aucune convention d'objectifs et de moyens n'a été conclue entre l'État et le CNFPT pour les années 2026-2029, et il n'est pas davantage prévu que France compétences verse une contribution au CNFPT en 2026.
Définitivement acté par le PLF pour 2026, le désengagement de l'État du financement de l'apprentissage public local est profondément regrettable au regard des risques qu'il fait peser sur l'avenir de celui-ci.
Depuis 2023, l'écart entre les demandes de contrat d'apprentissage par les employeurs territoriaux et la capacité effective de financement par le CNFPT ne cesse en effet de se creuser : si, en 2022, près de 12 500 contrats d'apprentissage ont pu être pris en charge - à la suite notamment de la demande faite par la Première ministre de l'époque aux employeurs territoriaux d'augmenter leurs recrutements d'apprentis - en 2023, seuls 8 000 contrats ont été pris en charge.
En 2024, alors même que 21 000 intentions de recrutement de la part des collectivités avaient été recensées en début d'année, seuls 7 000 contrats ont bénéficié d'un accord de prise en charge : de nombreuses collectivités ont donc été contraintes de renoncer aux recrutements d'apprentis.
En 2025, l'objectif de recrutement d'apprentis fixé à 9 000 par l'État aux employeurs territoriaux ne pourra être tenu, le CNFPT ayant été contraint de réduire à 5 000 le nombre de contrats financés pour tenir compte du désengagement de l'État et de France compétences27(*). Un maintien de la trajectoire du nombre de contrats finançables aurait nécessité, à l'inverse, de relever le taux de la cotisation « apprentissage » due par les employeurs ou d'augmenter la part de financement sur ressources propres du CNFPT - aucune de ces deux options n'étant réaliste sur les plans économique et budgétaire.
Afin de respecter l'objectif de 5 000 contrats finançables, tout en priorisant les métiers en tension, le CNFPT a prévu un critère supplémentaire de sélection pour la cohorte 202528(*) : seuls sont pris en charge les contrats couvrant des qualifications inférieures au niveau « bac + 3 ».
Comparaison entre les nombres de recrutements
souhaités,
pris en charge et effectifs
|
Cohorte d'apprentis |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
202529(*) |
|
Intentions de recrutement exprimées en début d'année par les collectivités locales |
nc |
nc |
nc |
18 000 |
21 000 |
15 176 |
|
Nombre d'accords de prise en charge délivrés par le CNFPT |
8 187 |
11 444 |
12 489 |
8 141 |
7 201 |
5 000 |
|
Effectifs d'apprentis recrutés par les collectivités locales30(*) |
9 520 |
12 700 |
14 090 |
12 145 |
13 500 |
nc |
Source : Système d'information sur l'apprentissage (SIA), Dares. Traitement DGAFP-SDessi
De la même manière, en 2026, seuls 5 000 nouveaux contrats seront pris en charge par le CNFPT, correspondant aux contrats finançables uniquement par la cotisation additionnelle « apprentissage » de 0,1 %.
Afin de permettre le financement d'environ 1 600 contrats supplémentaires par cohorte31(*), le rapporteur propose d'inscrire au PLF pour 2026 la contribution de l'État d'un montant de 15 millions, qui serait portée par l'action 1 « formation » du programme 148. Une telle mesure ne suffirait certes pas à répondre à l'intégralité des besoins exprimés par les employeurs territoriaux, mais limiterait la diminution du nombre de contrats d'apprentissage pris en charge.
Le rapporteur ne peut que déplorer le manque de cohérence de l'État, qui tout en demandant aux employeurs territoriaux de soutenir l'apprentissage, supprime son engagement financier, ainsi que l'inégalité de traitement par rapport au secteur privé32(*). Alors que l'apprentissage public local constitue une modalité privilégiée de recrutement des collectivités territoriales ainsi qu'une voie majeure d'insertion professionnelle des jeunes, et qu'il participe à l'attractivité du secteur public, le système de financement issu de la loi de finances pour 2023 est hautement inadapté et compromet l'avenir de l'apprentissage public local.
* 16 Le programme 148 fait partie, depuis la loi de finances pour 2021, de la mission « Transformation et fonction publiques », qui comporte actuellement trois autres programmes (P 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs » ; P 349 « Transformation publique » ; et P 368 « Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques »).
* 17 Il comprend toutefois de faibles crédits de personnel (290 000 €) correspondant aux rémunérations accessoires versées dans le cadre dans le cadre de la formation interministérielle déconcentrée au profit des agents de l'État en poste dans les territoires et de l'organisation du concours des IRA (source : PAP, p. 87).
* 18 Décret n° 2019-86 du 8 février 2019, arrêté du 26 avril 2019 et arrêtés du 5 juillet 2019.
* 19 Décret n° 2024-234 du 18 mars 2024 et arrêtés du 12 décembre 2024 et du 31 juillet 2025.
* 20 Le premier concours avec une session unique s'est tenu en juillet 2024, pour un début de scolarité au 1er janvier 2025. Le nombre d'élèves formés reste néanmoins fixé à 960 par an.
* 21 Lors de son audition par la commission d'enquête du Sénat sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État.
* 22 Bastia, Lille, Lyon, Metz et Nantes.
* 23 Sachant que l'ENSP et l'INSP avaient pris l'arrêté d'ouverture du concours dès l'été 2024, et l'INET et l'EHESP, au début de l'année 2025. L'ENAP a fait le choix de ne pas ouvrir de concours « Talents » pour la session 2025.
* 24 D'après les éléments transmis par la DGAFP au rapporteur, entre 2021 et 2024, 37 apprentis en situation de handicap ont été titularisés par cette voie dans la fonction publique d'État et 17 dans la fonction publique hospitalière, tandis que dans la fonction publique territoriale, 2 % des collectivités ont indiqué utiliser cette voie.
* 25 Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, article 27.
* 26 Article L. 451-11 du code général de la fonction publique dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2023.
* 27 À noter que le financement d'une cohorte d'apprentis pèse sur quatre exercices budgétaires ; ainsi, la cohorte au titre de l'année 2025 pèsera sur les exercices allant jusqu'à 2028. La durée moyenne des contrats dont les frais de formation sont pris en charge par le CNFPT est en effet de dix-huit mois.
* 28 Qui s'ajoutent à ceux approuvés par les employeurs locaux réunis le 12 novembre 2024 au sein de la coordination des employeurs territoriaux et par le conseil d'administration du CNPFT le 18 décembre 2024.
* 29 Les données consolidées pour 2025 ne seront disponibles qu'après le 31 janvier 2026, date de clôture de la période de conclusion des contrats, le dernier trimestre concentrant traditionnellement un nombre important de demandes.
* 30 Il s'agit du nombre total de contrats d'apprentissage signés par les employeurs territoriaux et enregistrés auprès des directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS).
* 31 Sur la base du coût moyen constaté de 9 500 euros par contrat (source : CNFPT).
* 32 L'État maintient en effet un soutien massif à l'apprentissage dans le secteur privé : la dotation d'équilibre annuelle à France compétences est de 1 à 2 milliards d'euros par an, tandis que l'aide aux entreprises s'élève à 2 000 euros pour celles de plus de 250 salariés et à 5 000 euros pour les autres.