EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 20 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
Mme Florence Blatrix Contat, rapporteure spéciale de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». - Les crédits demandés pour la mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) s'élèvent à 4,9 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) et à 4,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE), ce qui représente une hausse de plus de 6 % pour les CP et une baisse de 15 % pour les AE. Corrigée de l'inflation, la hausse des CP est plutôt de l'ordre de 4,5 %.
Si les crédits de la mission semblent relativement préservés, au niveau agrégé, ils sont légèrement en-deçà de la trajectoire votée dans le cadre de la loi du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi). Au regard de l'érosion des crédits constatée depuis une dizaine d'années, il ne s'agit donc pas d'un budget fastueux pour les services centraux du ministère de l'intérieur et l'administration territoriale de l'État (ATE). La semaine passée, Bruno Retailleau a d'ailleurs admis devant nos collègues de la commission des lois que l'ATE était « à l'os ».
La hausse globale de tous les postes de dépenses des préfectures et sous-préfectures traduit un effort de rattrapage, particulièrement en ce qui concerne l'immobilier. Les dépenses immobilières de l'ATE augmentent de 41 millions d'euros en 2025, en particulier pour l'investissement de l'État propriétaire. Ces dépenses s'élèvent à 83,5 millions d'euros en AE et à 60,5 millions d'euros en CP, ce qui représente une hausse de 33,4 % en AE et de 37,5 % en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2024. Depuis l'entrée dans la programmation issue de la Lopmi, les dépenses d'investissement de l'ATE ont augmenté de 71 % entre 2023 et 2025.
Si je tiens à saluer cette dynamique, j'ai pu constater, lors du contrôle budgétaire que j'ai mené l'été dernier, que ces moyens ne sont pas suffisants pour relever les défis de la transition écologique, auxquels le patrimoine de l'ATE est confronté. Cette revalorisation des dépenses immobilières ne s'inscrit pas dans le cadre d'une planification solide des besoins de rénovation énergétique, alors même que les obligations nationales et européennes se renforcent dans ce domaine, notamment avec la révision de la directive sur la performance énergétique des bâtiments, qui oblige les États membres à rénover les 16 % de bâtiments les moins performants d'ici à 2030. De plus, les dépenses de loyers, ayant augmenté de 7 % depuis 2023, sont à l'origine d'une rigidité des dépenses immobilières, qui empêche de réorienter les crédits vers de l'investissement dont l'administration territoriale aurait pourtant besoin.
Par ailleurs, en 2025, la promesse de réarmement de l'État territorial ne sera pas tenue, alors même que 45 postes devaient être créés dans le cadre de la Lopmi. Non seulement le schéma d'emploi est neutre mais le plafond d'emploi diminue de 182 équivalents temps plein (ETP). En effet, il a été décidé de ne pas pourvoir tous les postes d'experts de haut niveau créés hors plafond de la Lopmi, qui étaient censés accompagner les préfectures pour des compétences dont elles ne disposent pas. Lors de mon déplacement en Indre-et-Loire, j'ai constaté l'effet direct de cette mesure puisqu'un directeur en gestion de projet immobilier ne pourra pas être recruté pour suivre la réhabilitation d'une cité administrative prévue pour 2025. Le projet demeure donc en suspens.
Cet exemple est typique du quotidien des services déconcentrés : de nombreuses missions doivent être menées à bien sans les moyens humains nécessaires. Alors que nous entrons dans la dernière année du plan « missions prioritaires des préfectures », qui reprenait de fait la quasi-totalité de leurs missions, il apparaît qu'aucune priorité n'a été assumée et qu'aucune perspective ne se dessine pour la suite. L'absence d'allocation de moyens à la hauteur des besoins a eu des effets délétères sur au moins trois missions, pourtant jugées prioritaires.
En premier lieu, les services en charge du séjour, de l'éloignement et de l'asile sont aux abois et tournent grâce à des vacataires infra-annuels dans la plupart des territoires. Si un plan triennal de renfort en vacataires à destination de ces services a été mis en oeuvre de 2022 à 2024, nous ignorons quel sera le niveau de renfort pour 2025.
Toutefois, la priorité devrait plutôt être à la consolidation de ces services et à la fidélisation des compétences, ce que ne permet pas la contractualisation massive des effectifs, privilégiée par le Gouvernement. Par ailleurs, les gains attendus par l'administration numérique pour les étrangers en France (Anef), censée dématérialiser toute la procédure, peuvent difficilement être mesurés alors que cette application n'est pas pleinement déployée. Tous les titres de séjour ne sont pas encore disponibles sur l'application et de nombreuses pièces ne peuvent pas être téléversées au moment de la demande, ce qui nécessite un traitement par mail. L'Anef ne traite seule qu'environ 20 % des dossiers, ce qui laisse une grande marge de progression.
En deuxième lieu, les services en charge du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire sont en souffrance. Leurs effectifs sont encore en baisse et ils ne sont plus en mesure d'effectuer des contrôles efficients. En conséquence, ils doivent souvent abandonner certains pans entiers de leur activité, comme celui de la commande publique. La situation ne semble pas s'être améliorée depuis le rapport de la Cour des comptes de 2022, dans lequel on lisait : « un contrôle dont la qualité n'est pas suffisante, au regard de ses obligations constitutionnelles ».
En troisième lieu, la délivrance des titres se remet à peine de la crise des délais observée en 2022, alors même que le niveau des demandes demeure toujours bien plus élevé qu'avant la crise sanitaire. Selon les estimations de France Titres, jusqu'à 13,5 millions de titres pourraient être délivrés en 2024. Le délai moyen de délivrance s'améliore et se rapproche de l'objectif de 15 jours. Il est de l'ordre de 13 jours pour les cartes d'identité et de 20 jours pour les passeports. En revanche, le projet d'identité numérique, désormais pleinement porté par France Titres, se développe lentement et, à date, seules 1,2 million d'identités numériques ont été créées.
Enfin, je tiens à insister sur la transformation numérique, axe prioritaire de la Lopmi, qui pourrait faciliter de nombreuses tâches répétitives pour les agents en préfecture. Ces derniers sont demandeurs d'évolutions numériques, notamment pour le contrôle de légalité ou la délivrance de titres. L'utilisation de l'intelligence artificielle a été repoussée à l'horizon 2030, alors que les préfectures auraient tout à gagner à se servir de cette technologie.
Ainsi, au regard de l'ensemble des enjeux, qu'ils soient écologiques, humains ou numériques, la présence de l'État territorial ne doit pas faiblir. Les moyens alloués aux préfectures et aux sous-préfectures pour 2025 répondent a minima à cet impératif et sont plutôt insuffisants.
Concernant le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », la réalisation de deux projets immobiliers majeurs se poursuit en 2025. D'une part, 139,4 millions d'euros en CP sont destinés à assurer le paiement du marché global de construction du site unique de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) à Saint-Ouen. D'autre part, 296,4 millions d'euros en CP sont consacrés au projet « Universeine », qui a vocation à accueillir plusieurs services de l'administration centrale du ministère de l'intérieur à Saint-Denis, sur l'ancien site du village olympique « Paris 2024 ».
Par ailleurs, je souhaite insister sur le renforcement nécessaire du pilotage de deux volets de dépenses du ministère de l'intérieur.
Tout d'abord, les dépenses liées à la protection fonctionnelle et au contentieux sont essentielles pour assurer la fonction juridique du ministère, qui consiste à assurer la défense de l'État pour les litiges relevant de sa compétence, notamment en matière de contentieux des étrangers et de police administrative. Ces dépenses sont systématiquement sous-évaluées alors qu'elles sont très dynamiques. Il convient de procéder à la remise à niveau de ces crédits, afin d'assurer au mieux la défense de l'État devant les juridictions administratives et judiciaires.
Ensuite, j'évoquerai les actions financées par le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), à destination de la prévention de la délinquance et de la radicalisation, de la sécurisation et de la lutte contre les dérives sectaires, dont l'utilisation est coordonnée par le secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR). La répartition territoriale des crédits est assez peu transparente et la fongibilité des enveloppes des programmes financés peut mener à un certain dévoiement de l'utilisation des crédits. Ainsi, faute de dépôt de projets par des associations, les crédits a priori fléchés pour la prévention de la radicalisation sont utilisés, dans plusieurs départements, pour équiper les communes en dispositifs de vidéoprotection ou organiser des escape games sur le communautarisme. On pourrait attendre une meilleure allocation de ces fonds.
En Indre et Loire, de nombreuses communes sont d'ailleurs en attente de CP pour financer des équipements de vidéoprotection et, ce, depuis 2022. La direction des entreprises et partenariats de sécurité et des armes (Depsa), en charge du pilotage de tous les projets de vidéoprotection sur la voie publique depuis 2023, a fait savoir aux responsables de programmes régionaux qu'il n'y aurait pas, a priori, de dotation pour 2024. Cette situation est inacceptable et il faut procéder à une revue des différents engagements gérés au niveau des préfectures.
En conclusion, en dépit du contexte budgétaire contraint, les crédits de la mission sont en hausse. Ainsi, malgré les réserves importantes que j'ai exprimées, notamment en ce qui concerne les effectifs, je propose d'adopter ces crédits.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Derrière un rapport qui porte sur des sujets techniques, se trouvent de nombreuses problématiques de vie pratique. J'aurai quelques questions, plus que des observations.
En ce qui concerne la délivrance de titres d'identité, quel est le coût supporté par les collectivités territoriales ? Avant, l'État prenait la totalité en charge. Par ailleurs, vous avez dit que le nombre de pièces d'identité délivrées reste élevé ; quelles sont les explications ? Plusieurs rallonges budgétaires ont été allouées ; y aura-t-il un point d'équilibre financier ?
Vos propos sur le FIPD m'ont rappelé le fonds Marianne. Comment expliquer le peu de lisibilité que vous mentionnez ? Procéder à une revue des engagements à l'échelle des départements semble en effet indispensable. J'ai le sentiment que nous avons plutôt laissé filer les choses. Il s'agit pourtant de sujets sensibles, qui entrent pleinement dans les pouvoirs régaliens de l'État. Des éléments complémentaires seront les bienvenus.
M. Michel Canévet. - J'apprécie que l'augmentation des crédits dédiés à l'investissement dans les bâtiments de l'ATE ait été mise en exergue. En effet, les efforts à fournir sont nombreux, notamment pour assurer la transition écologique. Ces efforts nécessiteront-il encore des hausses de crédits à l'avenir ?
En ce qui concerne France Titres, monsieur le rapporteur général, je ne dirais pas qu'auparavant, tout était assuré par l'État. Les usagers étaient accueillis en mairie, pour remplir le dossier adressé à l'administration de l'État et pour récupérer leur titre d'identité. Nous avons supprimé de nombreuses étapes, grâce au numérique, et nous avons concentré dans quelques mairies la délivrance des titres pour l'ensemble des administrés.
Comment se fait-il que la trajectoire budgétaire de France Titres se dégrade ? Des besoins financiers importants sont-ils encore à prévoir ? Sa situation financière est-elle préoccupante ? Pour y répondre, ne faudrait-il pas augmenter la taxe sur les passeports ?
M. Marc Laménie. - A-t-on une idée de la répartition des effectifs entre l'administration centrale et l'administration territoriale ? Les préfectures et sous-préfectures ne sont pratiquement plus ouvertes au public, ce qui est regrettable, et leurs effectifs sont en baisse depuis plusieurs années. Pouvez-vous préciser le nombre de sous-préfectures en 2024, a-t-il vocation à être stable au regard des fermetures et des fusions opérées ces dernières années ?
Comment expliquer la part importante des loyers dans les dépenses immobilières ? J'étais persuadé que l'État restait propriétaire de ce patrimoine considérable. Quant aux dépenses d'investissement, elles progressent fortement ; tous les projets sont-ils indispensables ? Pourraient-ils être différés ou échelonnés ?
Enfin, s'agissant des maisons France Services, pouvez-vous détailler dans quelle mesure répondent-elles aujourd'hui aux attentes des citoyens, si elles entrent dans le champ de la mission ?
Mme Isabelle Briquet. - Le réarmement territorial annoncé n'aura pas lieu, puisque nous sommes loin de suivre la trajectoire de créations de postes. Pour mémoire, plus de 11 000 postes ont été supprimés ces dix dernières années et nous constatons les manques engendrés dans les services des préfectures. Le contrôle de légalité est exsangue alors qu'il s'agit d'une mission importante, au service des collectivités. Pour les services d'accueil des étrangers, de nombreux vacataires sont appelés en renfort alors qu'une telle mission nécessiterait des personnels titulaires. Quelle est la proportion de ces vacataires dans ces services ? Rien que pour ce point nous nous abstiendrons, malgré la hausse affichée des crédits.
La revalorisation des crédits pour la rénovation des bâtiments est insuffisante, quand il faut gravir une marche énorme pour atteindre la conformité en la matière. Le programme prévoyait des ventes de bâtiments afin de dégager des fonds pour la réhabilitation ; avez-vous des éléments à partager à ce sujet ?
Il me semblait que les crédits alloués à la vidéoprotection ne devaient plus être couverts par le FIPD ; qu'en est-il ?
M. Olivier Paccaud. - En ce qui concerne le FIPD, vous évoquez une répartition territoriale des crédits peu transparente, ce que je confirme. Dans le département de l'Oise, où une politique de diffusion de la vidéoprotection est menée, grâce à des subventions non négligeables du département et au soutien du conseil régional, les demandes soumises au FIPD n'aboutissent presque jamais. Les rares qui reçoivent une réponse favorable sont liées à des projets mis en oeuvre dans les communes les plus grandes. Ce dispositif ne concerne-t-il que les agglomérations et les grandes communes ?
S'agissant de la délivrance des titres, Michel Canévet a insisté sur le fait que les communes participaient jadis à cette tâche, mais elles ne jouaient en fait que le rôle de boîte aux lettres. Elles assument désormais la prise d'empreintes et d'autres opérations qui nécessitent du personnel, et, qu'on le veuille ou non, un désengagement de l'État est à l'oeuvre, alors que la délivrance des titres d'identité est une compétence régalienne par excellence.
En outre, vous avez évoqué des délais moyens de délivrance des titres qui me semblent bien supérieurs dans la réalité - en tout cas dans mon département -, en dépit de la multiplication bienvenue des lieux de délivrance.
Mme Florence Blatrix Contat, rapporteure spéciale. - Pour ce qui est du coût des titres sécurisés pour les communes munies de dispositifs de recueil, lesdites communes bénéficient de la dotation pour les titres sécurisés qui avait été réévaluée. Certaines d'entre elles m'ont indiqué que ce montant suffisait pour couvrir l'intégralité des coûts, tandis qu'il ne suffit pas pour d'autres.
La hausse des titres sécurisés devient quant à elle structurelle, nos auditions n'ayant pas permis d'en identifier toutes les causes.
Monsieur Canévet, l'effort à fournir en matière d'immobilier de l'État est considérable. Nous l'avions estimé dans notre rapport à 227 millions d'euros d'ici à 2027, alors que l'effort supplémentaire fourni cette année ne s'élève qu'à 60 millions d'euros. Nous n'en sommes donc qu'à la première étape d'un programme d'investissements très importants.
Mme Briquet évoquait la vente de bâtiments afin de dégager des ressources, il ne m'a pas été communiqué d'informations en ce sens. La tendance semble être plutôt à l'acquisition et aux constructions neuves, avec notamment la poursuite de la construction de la nouvelle sous-préfecture de Palaiseau.
Une bonne partie de l'immobilier de l'État territorial est détenu par les départements, voire par les communes : la ville de Strasbourg est ainsi propriétaire de la préfecture. Les possibilités de cessions ne sont donc pas si grandes et il faut privilégier la rationalisation, ce qui m'amène à la problématique des loyers. Il faudrait engager des travaux conséquents afin de réduire significativement le montant des locations, mais les moyens nécessaires ne sont actuellement pas disponibles. Une foncière pourrait être un outil permettant de mieux gérer l'immobilier de l'État, mais les ministères - et notamment celui de l'intérieur - ne semblent guère enthousiastes, même si des expérimentations de structures préfiguratives d'une foncière interministérielle seront lancées dans les régions Grand-Est et Normandie à partir de janvier 2025.
Monsieur Laménie, 233 sous-préfectures sont ouvertes en 2024, soit un chiffre stable depuis deux ans. Aucune création ou suppression de préfecture n'a été annoncée pour 2025. La plupart sont ouvertes au public, et disposent soit d'un point d'accueil numérique pour accompagner les usagers, soit d'un dispositif France Services. Certaines sous-préfectures sont ainsi labellisées, mais avec la participation financière d'autres acteurs.
Madame Briquet, les vacataires représentent de manière pérenne 10 % des emplois en préfectures. Je ne dispose pas du chiffre exact pour les services en charge du séjour, de l'éloignement et de l'asile, mais à titre de comparaison, le pourcentage de vacataires atteint environ 30 % pour l'instruction des titres sécurisés..
Concernant la vidéoprotection, les lieux de culte continuent de relever du FIPD, tandis que la voie publique relève de la direction des entreprises et des partenariats de sécurité et des armes (DEPSA), étant précisé que les préfectures interviennent dans le processus : les collectivités locales engagent donc des dépenses de vidéoprotection sans savoir à quelle date elles seront remboursées.
Monsieur Paccaud, vous avez tout à fait raison au sujet de la répartition des dépenses du FIPD dans les territoires, la moitié d'entre elles allant à l'Île-de-France et à la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. Cette répartition peut s'expliquer au regard des enjeux de radicalisation et prévention de la délinquance dans ces territoires, mais la lisibilité des crédits allouée devrait être améliorée.
Les délais de délivrance, par ailleurs, peuvent en effet varier d'un département à l'autre, mais se sont tendanciellement réduits. Je pense que nous pourrions davantage optimiser les processus et je regrette que la direction du management de l'administration territoriale et de l'encadrement supérieur (DMATES) ne souhaite pas aller plus vite dans le déploiement de l'intelligence artificielle, car elle permettrait des gains d'efficience pour les contrôles répétitifs réalisés par les centres d'expertise et de ressources des titres (CERT). De nombreux progrès restent à accomplir sur le plan numérique et le ministère de l'intérieur n'est pas particulièrement en avance sur le sujet.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Culture », « Direction de l'action du Gouvernement », « Enseignement scolaire », « Médias, livre et industries culturelles », « Audiovisuel public », « Recherche et enseignement supérieur », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.