B. L'ANNÉE 2025 MARQUE UNE PAUSE DANS LE RÉARMEMENT DE L'ÉTAT TERRITORIAL, DE NATURE À FRAGILISER CERTAINES MISSIONS PRIORITAIRES DES PRÉFECTURES
1. Une stabilisation des effectifs en contrariété avec les objectifs de la LOPMI
Alors que les deux précédents exercices ont été marqués par des schémas d'emplois positifs, de + 48 ETP en 2023 et + 232 ETP en 2024, l'année 2025 renoue avec la stabilisation des effectifs observée en 2021 et 2022, en contrariété avec le réarmement de l'État territorial porté par la LOPMI. Dans ce contexte, 350 emplois devaient être créés sur cinq ans : + 42 ETP en 2023, + 101 ETP en 2024 , + 45 ETP en 2025, + 81 ETP en 2026 et en 2027.
Ainsi, en 2023 et 2024, sur les emplois créés, 149 ETP ont permis de renforcer les effectifs des préfectures et des sous-préfectures, avec un soutien particulier à destination des services en charge de l'immigration. En 2024, 131 créations de postes ont été opérées, en plus des emplois créés sous plafond de la LOPMI, avec 9 ETP pour le conseil supérieur de l'appui territorial et de l'évaluation, 77 ETP dédiés aux experts de haut niveau (EHN) placé auprès des préfets et 45 ETP dédiés au renforcement des plateformes régionales chargées des ressources humaines (PFRH)32(*).
Pour 2025, le schéma d'emploi est de - 1 ETP, et ne permettra donc aucune création de poste. Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, le ministère de l'intérieur a indiqué à la rapporteure spéciale que « la poursuite de la trajectoire de création d'emplois est décalée et les emplois créés en 2023 et 2024 au profit de l'administration territoriale de l'État font l'objet d'une consolidation ».
S'agissant du plafond d'emplois, il est quant à lui en baisse de - 182 ETPT. D'après les informations transmises par la direction du management de l'administration territoriale et de l'encadrement supérieur (DMATES), cette diminution résulte principalement du croisement de l'impact négatif du schéma d'emplois en 2024, qui a soclé les mesures d'économies de 21 millions d'euros en titre 2 en cours de gestion en 2024, et de la non-réalisation de recrutements, prolongés sur 2025. En effet, au titre de la gestion 2024, le schéma d'emplois initial en loi de finances s'est vu réduit de - 75 ETP en raison de l'absence de compensation en masse salariale des 122 créations de postes de EHN et PFRH. Ainsi, sur les 77 postes EHN, 23 ont été recrutés et pris sous plafond. De même, sur les 45 emplois PFRH, 24 ont été recrutés et également pris sous plafond. En l'absence de compensation en masse salariale des autres emplois non recrutés (54 EHN et 21 PFRH), une correction du plafond d'emplois a été intégrée.
La réduction de ce plafond d'emplois, qui acte le non-recrutement le plusieurs experts de haut niveau, a une incidence directe dans les préfectures, notamment en matière de poursuite des travaux immobiliers, dont les moyens ont été revalorisés. Ainsi, lors de son déplacement à la préfecture d'Indre-et-Loire, les services préfectoraux ont indiqué à la rapporteure spéciale qu'un expert de haut niveau, avec un profil d'ingénieur, était nécessaire pour suivre le projet de réhabilitation de la cité administrative du Cluzel à Tours. En l'absence de recrutement possible de cet expert, la préfecture d'Indre-et-Loire ne dispose pour l'heure pas de compétences de nature à mener à bien ce projet immobilier, qui a dès lors vocation à demeurer en suspens.
La rapporteure spéciale déplore que l'hypothèse de stabilisation de l'emploi public, sur laquelle repose la construction du projet de loi de finances pour 2025, affecte de nouveau les effectifs des préfectures et des sous-préfectures, déjà largement mises à contribution dans l'effort de la maîtrise des dépenses publiques liées à la masse salariale depuis une dizaine d'années, et alors que le ministère de l'intérieur venait de s'engager dans une trajectoire de réarmement de l'État territorial. La rapporteure spéciale sera donc attentive à ce que les 350 postes annoncés dans le cadre de la LOPMI soient in fine créés, le cas échéant jusqu'à la fin de la programmation en 2027, et ce d'autant plus que le ministre de l'intérieur, Bruno Retailleau s'est engagé pour obtenir malgré tout une quarantaine de créations de postes en 202533(*).
2. Des difficultés toujours marquées dans la répartition territoriale des effectifs en fonction des besoins
Dans le cadre des créations d'emplois envisagées sur toute la période de la LOPMI, la rapporteure spéciale constate encore que, pour 2025, le ministère n'a toujours pas élaboré une méthode d'évaluation des effectifs de référence par préfecture, telle que préconisée par la Cour des comptes dans son rapport sur les effectifs de l'administration territoriale de l'État34(*). En 2022, la Cour des comptes a constaté que l'allocation des emplois entre préfectures ne résulte d'aucune analyse du besoin, à l'origine de fortes disparités entre régions, en particulier pour les services étrangers. En effet, « les régions qui étaient le plus en sous-effectifs sur la gestion des étrangers, n'ont pas été celles qui ont été le plus préservées sur le plan des effectifs, au contraire ».
À partir de 2021, des réflexions ont été menées avec l'application d'un schéma d'emplois neutre pour le programme 354, basées sur les indicateurs du contrôle de gestion (niveau d'activité par service et par agent) et sur des déterminants objectifs tels que l'évolution démographique, le taux d'administration ou l'attractivité des territoires. Ainsi, la répartition des emplois créés en 2023 et 2024 a été effectuée dans cet esprit, en mettant l'accent sur des départements ayant un taux d'administration inférieur à la moyenne de leur strate démographique ou en soutenant les départements dont l'activité des services en charge des étrangers est la plus soutenue.
Toutefois, la DMATES admet elle-même que la méthode d'évaluation de la Cour des comptes fondée sur les effectifs cibles par budget opérationnel de programme (BOP) n'est pas encore pleinement mise en oeuvre : « ces modalités d'allocation des effectifs ne constituent néanmoins pas encore le modèle au sens où l'entend la Cour des comptes dans son rapport sur l'évolution des effectifs de l'administration territoriale de l'État ».
En tout état de cause, la rapporteure spéciale considère qu'il faudrait que les critères de répartition soient établis de manière transparente. En effet, si des situations locales spécifiques pourront justifier des dérogations, l'absence de règle de répartition clairement établie en amont risque de perpétuer la pratique de négociations sur les schémas d'emplois entre les préfets.
Dans cette perspective, il est également urgent de renforcer les outils de suivi de ses propres effectifs par le ministère de l'intérieur. L'Administration numérique pour les étrangers en France (ANEF), nouvel outil numérique déployé par le ministère, comprend un volet de suivi de l'activité d'accueil des étrangers par les préfectures. L'intégration d'une dimension de suivi de l'activité aux applications métiers constitue un levier de pilotage indispensable. Il conviendrait d'étendre ce type d'outils pour garantir la fiabilisation des données aux remontées concernant les différentes missions du réseau préfectoral. Cela permettrait aussi de disposer d'une vision précise de temps consacré par les agents sur les différentes missions.
3. Des services étrangers et de contrôle de légalité toujours en tension, loin du mirage de la priorisation de ces missions
a) La priorisation des missions, pourtant nécessaire dans un cadre budgétaire contraint, n'a pas été mise en oeuvre et demeure sans perspective après 2025
Le document « Missions prioritaires des préfectures 2022-2025 », de septembre 202235(*), revient sur les différentes missions des préfectures :
- assurer le pilotage stratégique et opérationnel des crises et des politiques de sécurité ;
- moderniser le contrôle de légalité ;
- adapter l'organisation des services en charge des élections ;
- renforcer la lutte contre la fraude dans le cadre de la délivrance de titres sécurisés ;
- accompagner l'ensemble des missions liées à l'entrée et au séjour des étrangers en France, en particulier en concentrant les efforts sur le séjour et en accentuant l'effort sur l'éloignement ;
- renforcer le rôle des services chargés de la coordination des politiques publiques ;
- mieux conseiller les porteurs de projets ;
- accroître le recours à l'expertise des services déconcentrés ;
- professionnaliser l'accueil dans les préfectures ;
- améliorer la coordination de la préfecture avec les autres services d'accueil du public de proximité.
Il ressort que, depuis 2022, le ministère de l'intérieur n'a pas engagé de vraie priorisation entre toutes ces missions, qui n'a eu en tout état de cause pas de traduction budgétaire concrète, si ce n'est à la marge, pour renforcer par exemple ponctuellement les services « étrangers ». La stabilisation des effectifs proposée par le présent projet de loi de finances ne fait que renforcer ce constat, d'autant plus que le ministère de l'intérieur n'a pour l'heure pas adopté de stratégie au-delà de 2025.
b) Certaines missions essentielles pâtissent de cette absence de priorisation, qui se traduit par une allocation insuffisante de personnels
Certaines missions, pourtant jugées comme prioritaires, ne bénéficient pas d'allocations de moyens suffisants et adaptés à la hauteur des enjeux auxquels les services qui les mettent en oeuvre sont confrontés.
Les contraintes d'effectifs demeurent une réelle difficulté pour les services les plus en tension, au titre desquels figurent les services « étrangers », et dans une autre mesure les services de contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et de contrôle budgétaire.
En premier lieu, les services « étrangers »36(*) au sein des préfectures ont été particulièrement touchés par les réductions d'effectifs, alors même que la pression migratoire n'a jamais discontinué et s'est au contraire intensifiée sur la même période d'attrition des effectifs. Ces services sont en effet sous-dimensionnés, et ce alors même qu'ils se sont vus attribuer des renforts vacataires à partir de 2022. En effet, un plan triennal de renfort, de l'ordre de + 570 ETPT, a été déployé sur la période 2022-2024, en vue de soutenir l'activité des services « étrangers », de + 190 ETPT par an. Dans le contexte budgétaire particulièrement contraint, la DMATES a toutefois indiqué à la rapporteure spéciale que le plan de soutien aux préfectures par des vacataires sera prorogé en 2025, sans pour autant que le niveau des renforts soit encore défini à ce stade.
Pour autant, lors de son déplacement à Tours, les bureaux en charge du séjour, de l'éloignement et de l'asile de la préfecture d'Indre-et-Loire ont indiqué à la rapporteure spéciale ne pas avoir bénéficié de vacataires supplémentaires sur toute la période du plan triennal, mais seulement quelques vacataires avec des missions de courte durée au plus fort de la crise ukrainienne courant 2022. Ainsi, seulement une vingtaine d'agents37(*) composent l'ensemble de ces services « étrangers » à la préfecture de Tours, en comptant également les sept personnes chargées de l'accueil physique des étrangers, qui demeure en parallèle d'un point d'accueil numérique.
Par ailleurs, les gains attendus par l'Administration numérique pour les étrangers en France (ANEF)38(*) ne peuvent être mesurés dès lors que cette application n'est pas pleinement déployée39(*). En effet, tout d'abord, tous les titres de séjour n'entrent pas encore dans son champ. Certains titres de séjour, délivrés sur le fondement de l'admission exceptionnelle au séjour40(*), n'ont même pas vocation à basculer dans l'ANEF. Ensuite, alors même que le titre de séjour est soumis à la procédure ANEF, certaines pièces justificatives ne peuvent pas être transmises via cette plateforme, à l'instar de celles délivrées dans le cadre du contrat d'intégration républicaine (CIR). Les agents des préfectures doivent donc passer par des échanges de mail ou des appels téléphoniques hors ANEF pour ces pièces justificatives, amoindrissant dès lors l'intérêt de disposer d'une plateforme dédiée. Enfin, l'ancien logiciel AGDREF, utilisé en préfectures depuis les années 1990, coexiste encore fin 2024 en parallèle de l'ANEF. La DTNUM a indiqué que la deuxième phase de l'ANEF en 2025 impliquera un décommissionnement complet d'AGDREF, ainsi qu'un accompagnement des préfectures pour se saisir pleinement du nouvel outil ANEF.
À la date du présent rapport, alors que « la mise en oeuvre de l'ANEF doit permettre de réaliser des économies d'échelle et de réallouer les effectifs à d'autres tâches »41(*), force est de constater que, pour l'heure, la réduction de l'activité au sein des services « étrangers » n'est pas constatée42(*). Dans ce contexte, il convient de relever que les indicateurs de performance du programme 354 afférents à la délivrance des titres séjours ont évolué, en introduisant des sous-indicateurs qui intègrent des objectifs de délais précis. Ainsi, l'indicateur du « délai moyen de traitement des premières demandes d'admission au séjour » comprend un sous-indicateur relatif à la part des premières demandes d'admission au séjour traitées en moins de 90 jours. De même, l'indicateur relatif au délai de traitement des demandes de renouvellement de titre de séjour comprend désormais un sous-indicateur pour mesurer la part des renouvellements intervenus en moins de 60 jours. La rapporteure spéciale tient à souligner l'intérêt de ces nouveaux sous-indicateurs, qui permettront, en partie, de mesurer les gains d'efficience engendrés par l'ANEF en termes de délais de traitement des demandes de titres de séjour.
En deuxième lieu, les services en charge du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire sont eux aussi confrontés à de grandes difficultés pour assurer leurs missions constitutionnelles suite à la réduction drastique de leurs effectifs jusqu'en 2014, et qui s'est accentuée dans le cadre de la mise en oeuvre du plan préfectures nouvelles génération, notamment pour les préfectures qui ont ouvert des centres d'expertise et de ressources titres (CERT). En effet, les effectifs mobilisés pour l'ouverture des CERT ont eu pour conséquence de vider d'autres services de leurs effectifs, et notamment les bureaux de contrôle de légalité.
Lors de son déplacement à la préfecture d'Indre-et-Loire, la rapporteure spéciale a pu constater ce phénomène. En 2015, 18 agents étaient affectés aux contrôles de légalité et budgétaire. Avec la création du CERT permis de conduire à Tours, le service a perdu 3 agents. En 2019, avec la création du bureau des collectivités locales au sein de la direction de la citoyenneté et de la légalité, seulement 11 agents étaient affectés à ce service, qui est composé en 2024 de seulement 8 agents et d'un apprenti. La diminution des effectifs de plus de 40 % en l'espace d'à peine dix ans, avec des agents peu formés, alors même que 88 000 décisions43(*) sont transmises sur la plateforme dédiée @CTES44(*) chaque année, a pour effet l'abandon de certains contrôles, dont le contrôle de légalité des marchés publics qui s'est transformé en une simple mission de conseil.
Pour 2025, le projet annuel de performances de la mission AGTE mentionne que 2 109 ETPT devraient être affectés au contrôle et au conseil aux collectivités territoriales, contre 2 132,52 ETPT en 202445(*). Le nombre d'agents affectés à cette mission consacrée à l'article 72 de la Constitution est dès lors en baisse, et ne représente que 7,2 % des emplois rémunérés par le programme 354 en 2025, et ce, alors même qu'une tendance haussière sur le nombre d'actes transmis est anticipée par la direction générale des collectivités territoriales (DGCL) pour 2025. Le nombre d'actes transmis au niveau national s'est établi à 7,4 millions en 2023, et pour le seul premier semestre 2024, déjà 4 millions d'actes ont été transmis aux préfets.
Face à ces constats, la rapporteure spéciale affirme de nouveau son soutien à l'objectif de renforcement du contrôle de légalité, dont, comme le relève la Cour des comptes, « la qualité n'est plus suffisante au regard des obligations constitutionnelles de l'État »46(*), tout en constatant une hétérogénéité dans son application sur le territoire national. Elle a d'ailleurs estimé qu'un renforcement des effectifs à hauteur de 190 ETP serait nécessaire.
Si ce niveau de renforcement paraît à moyen terme difficile à atteindre au regard du nombre total des 350 créations de postes envisagées dans le cadre de la LOPMI47(*) et de la stabilisation des effectifs en 2025, la rapporteure spéciale appelle de ses voeux qu'une part plus importante des postes créés sur la période 2023-2027 soient affectée au contrôle de légalité et au conseil aux collectivités territoriales. Par ailleurs, en parallèle des renforcements d'effectifs, le développement de l'utilisation de l'intelligence artificielle dans l'exercice de ces missions de contrôle pourrait fluidifier le travail des agents et permettre leur montée en compétences.
L'utilisation
encore lointaine de l'intelligence artificielle dans le contrôle
de
légalité des actes administratifs des collectivités
territoriales
Les missions prioritaires des préfectures 2022-2025 ont pour ambition de moderniser l'exercice du contrôle des actes administratifs des collectivités territoriales, en recourant à l'intelligence artificielle dans le traitement quantitatif des actes.
Alors que ce document prévoyait une poursuite du chantier dans les prochaines années, au regard des premières expérimentations menées par la direction générale des collectivités territoriales (DGCL), il est ressorti des auditions menées par la rapporteure spéciale que des expérimentations plus poussées n'ont pas été encore lancées, dès lors qu'elles supposent une application et un mode de transmission permettant d'utiliser les moyens de l'intelligence artificielle. À terme, les potentielles utilisations sont prometteuses : « la refonte du logiciel @ctes doit permettre d'intégrer le recours à l'intelligence artificielle, prioritairement pour fiabiliser les données enregistrées lors du dépôt des actes. Il s'agirait ainsi d'assurer la qualité des métadonnées liées aux actes soumis au contrôle de légalité. Le cas échéant, l'intelligence artificielle pourrait également être utilisée pour aider au contrôle lui-même, extraire les informations utiles des actes ou préparer les fiches de synthèse sur les collectivités »48(*).
Or, la DMATES a indiqué que finalement, l'intelligence artificielle ne serait pas développée avant quatre ou cinq ans dans les préfectures. La rapporteure spéciale regrette un tel décalage de calendrier, qui reporte à horizon 2030 la mise en oeuvre de cette technologie, alors que le déplacement de la rapporteure spéciale a confirmé l'intérêt des services pour ces développements, et même au-delà du contrôle de légalité.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de la DMATES et le déplacement en Indre-et-Loire
* 32 Les 122 créations d'emplois supplémentaires non prévues dans la LOPMI (77 postes d'experts de haut niveau et les 45 postes dédiés au renforcement des PFRH) ont été arbitrés au niveau interministériel par le comité interministériel de la transformation publique (CITP) du 9 mai 2023.
* 33 Audition devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, le 22 octobre 2024.
* 34 Les effectifs de l'administration territoriale de l'État, Cour des comptes, mai 2022.
* 35 Missions prioritaires des préfectures pour la période 2022-2025, 27 septembre 2022.
* 36 Sont entendus comme services « étrangers », les services en charge de la délivrance des titres de séjour, y compris les effectifs dédiés à l'accueil résiduel en préfecture, de l'éloignement, du droit d'asile.
* 37 Un cinquième des effectifs est composé de contractuels, tous embauchés sur des contrats d'un an maximum, et en moyenne de quelques mois.
* 38 L'ANEF est un portail internet dédié aux démarches dématérialisées pour les étrangers en France. Ce portail doit constituer un point d'entrée unique pour l'ensemble des opérations effectuées auprès de la direction générale des étrangers en France et de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII). L'objectif affiché est de réduire le nombre de passages des usagers étrangers en préfecture, ainsi que l'ensemble des tâches liées à la manipulation et à la saisie des dossiers.
* 39 La trajectoire prévisionnelle vise le déploiement complet de cette application en 2025. Pour l'heure, seuls les titres de séjour portant la mention étudiant, talents, famille de français, regroupement familial, visiteur, travailleur saisonnier, jeunes confiés à l'aide sociale à l'enfance et renouvellement de cartes de résident.
* 40 Articles L. 435-1 à L. 435-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).
* 41 D'après les réponses de la DMATES au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 42 La préfecture d'Indre-et-Loire estime à 20 % la réduction d'activité liée au déploiement de l'ANEF.
* 43 Chiffres en Indre-et-Loire.
* 44 La plateforme @ctes désigne le système d'information destiné à mettre en oeuvre le contrôle de légalité dématérialisé.
* 45 Projet annuel de performances de la mission AGTE pour 2024.
* 46 Contrôle de légalité et contrôle des actes budgétaires en préfecture, Cour des comptes, novembre 2022.
* 47 Pour l'heure, le ministère de l'intérieur a indiqué que la priorité serait donnée aux services « étrangers », au CERT, et à la lutte contre la radicalisation et la fraude.
* 48 D'après les éléments de réponses écrites transmis par la DMATES.