B. UNE BAISSE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT FONDÉE SUR LE TRANSFERT DES DÉPENSES DE PROTECTION FONCTIONNELLE DE LA POLICE NATIONALE

1. Une baisse mécanique des dépenses de protection fonctionnelle

Les dépenses de fonctionnement de l'administration centrale du ministère de l'intérieur sont en baisse de - 2,9 % en crédits de paiement, passant ainsi de 538 à 523 millions d'euros de 2024 à 2025, du fait de la sortie des dépenses de protection fonctionnelle des policiers et des gendarmes du périmètre du programme 216.

L'action 06 « Affaires juridiques et contentieuses », dont les crédits sont gérés par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ)56(*) du ministère de l'intérieur, porte les dépenses contentieuses et de protection fonctionnelle du ministère de l'intérieur, qui résultent d'une condamnation juridictionnelle, d'un règlement négocié à l'amiable, de frais d'expertise ou de frais d'honoraires d'avocat. Pour 2025, ces dépenses s'élèvent à 73,5 millions d'euros en AE comme en CP, ce qui représente une baisse de 18,2 millions d'euros par rapport à 2024.

Cette diminution des dépenses est la conséquence mécanique d'un transfert des crédits relatifs à la protection fonctionnelle des agents de la police nationale et de la gendarmerie nationale, de l'ordre de 16 millions d'euros transférés au programme 176 « Police nationale » et de 2,2 millions d'euros transférés au programme 152 « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurités ». S'agissant de la police nationale, ce transfert de crédits acte le transfert de compétence de la gestion de la protection fonctionnelle de l'ensemble des agents de la police nationale de la DLPAJ à la direction générale de la police nationale (DGPN) au 1er janvier 2025. En ce qui concerne la protection fonctionnelle des personnels de la gendarmerie, la direction générale de la gendarmerie nationale assurait déjà la protection fonctionnelle de ses personnels, les crédits afférents lui sont donc logiquement transférés.

Cette nouvelle organisation fait suite à un rapport de l'inspection générale de l'administration (IGA) sur la renforcement de la protection fonctionnelle des agents de la police nationale de septembre 2023 et à un rapport de la Cour des comptes57(*), qui recommandait d'imputer les dépenses de protection fonctionnelle sur les programmes budgétaires dont relèvent les agents concernés, dans une démarche de responsabilisation accrue des directions « métiers » concernées par l'attribution de la protection fonctionnelle, en conservant un fort rôle de pilotage de la DLPAJ58(*).

Il convient de relever que ce transfert sera sans incidence, en termes d'effectifs, sur la cellule de protection fonctionnelle du bureau du contentieux statutaire et de la protection juridique des fonctionnaires (BCSPJF) de la sous-direction du conseil juridique et du contentieux de la DLPAJ, qui traitait une faible proportion des demandes de protection fonctionnelle des agents de la DGPN59(*). Sur les 2 ETP qui composent la cellule, la DLPAJ indique qu'il peut être considéré que 0,41 ETP étaient consacrés aux enjeux de la protection fonctionnelle des agents de la police nationale, animation du réseau compris. Par suite, « il n'y aura pas de transfert d'effectif (...). Ce transfert de compétence permettra aux agents de la cellule de renforcer l'efficacité de ses missions, notamment en matière d'indemnisation des victimes d'accident de service, et de les exercer dans de meilleures conditions ».

Ainsi, à périmètre constant, les dépenses contentieuses et de protection fonctionnelle sont stables par rapport à la loi de finances initiale pour 2024.

2. Des dépenses contentieuses demeurant très dynamiques et structurellement sous-évaluées
a) Une augmentation significative des dépenses portées par les refus de concours de la force publique et le contentieux des étrangers

Outre la protection fonctionnelle60(*), plusieurs types de litiges sont pris en charge par l'action 06 « Affaires juridiques et contentieuses » :

- les refus de concours de la force publique ;

- les contentieux relatifs à la situation des personnes de nationalité étrangère ;

- les attroupements ;

- les accidents de la circulation ;

- les autres mises en cause de l'État telles que celles afférentes notamment à la police administrative, aux contentieux statutaires, électoraux et de la commande publique.

Entre 2019 et 2023, les dépenses contentieuses ont progressé de + 51 %, passant de 87,8 millions d'euros en 2019 à 132,5 millions d'euros en 2023, et ce malgré les actions de maîtrise des dépenses mises en place depuis plusieurs années et un taux de réussite devant les juridictions administratives et judiciaires de l'ordre de 80 %. À ce titre, le projet de loi de finances pour 2025 introduit un nouveau sous-indicateur de performance, spécifiquement dédié au taux de réussite pour le contentieux des étrangers, suite à une recommandation de la Cour des comptes dans son rapport précité.

Dans la mesure où la majeure partie des dépenses contentieuses est consommée au niveau des préfectures61(*), le plan préfectures nouvelle génération a entendu réorganiser la fonction juridique du ministère de l'intérieur, en créant des pôles d'appui juridique (PAJ), spécialisés par matière et au service des préfectures, pour répondre à leur besoin croissant d'expertise juridique. Si ces PAJ sont résolument un bon outil à la disposition des préfectures pour les aider à maîtriser leurs contentieux, force est de constater que l'augmentation des volumes contentieux a un effet direct sur le niveau de la dépense budgétaire, et ce quels que soient les moyens de maîtrise de ladite dépense. Sur la période 2021-2023, le nombre de requêtes traitées au titre du contentieux des étrangers a augmenté de + 25 %, avec plus de 124 000 requêtes traitées par les services en 2023, pour 113 202 affaires jugées.

Les pôles d'appui juridique (PAJ), une expertise internalisée
à la disposition des préfectures

Les pôles d'appui juridique (PAJ) ont été créés par circulaire ministérielle du 16 novembre 2016, dans le cadre du plan préfectures nouvelle génération, et font l'objet d'un pilotage fonctionnel assuré par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l'intérieur.

Ces PAJ, hiérarchiquement rattachés à la préfecture du lieu d'implantation, ont vocation à aider les préfectures sur des points de droit précis et qui se posent de façon récurrente. Ils constituent des structures d'appui complémentaires, intervenant à la demande expresse des préfectures qui peuvent les saisir par voie dématérialisée, pour solliciter une expertise comme elles le feraient en recourant à un cabinet d'avocat. Les PAJ apportent une réponse autonome aux préfectures dans 90 % des cas. Les 10 % restants, portant sur des questions inédites et complexes, relèvent de la DLPAJ.

Il existe pour l'heure sept PAJ, dont trois compétents en matière de police administrative, situés à Dijon, Orléans et Lille, deux en matière de concours de la force publique et de responsabilité de l'État, situés à Marseille et Strasbourg, et deux compétents en matière de conseil et de contentieux statutaire, à Nantes et Limoges. Il n'existe pas de PAJ spécialisé en contentieux des étrangers, eu égard aux volumes contentieux et à la temporalité particulières de ces derniers. Le ministère de l'intérieur n'a pas encore arbitré sur la façon d'optimiser le traitement de ce contentieux particulier.

Les effectifs des PAJ sont réduits à cinq agents, dont un chef de pôle, trois rédacteurs de catégorie A et un agent de greffe de catégorie B.

Source : commission des finances, d'après les réponses de la DLPAJ

Ainsi, deux contentieux alimentent particulièrement la hausse des dépenses contentieuses : le refus de concours de la force publique et le contentieux des étrangers.

L'augmentation des dépenses en matière de refus de concours de la force publique est principalement conjoncturelle, liée aux conséquences de la crise sanitaire, et notamment aux mesures inédites prises dans ce contexte, et notamment aux prolongations de la trêve hivernale en 2020 et 2021. Ainsi, alors que les crédits dédiés étaient sous-consommés de l'ordre de 19,4 % en 2019, ils ont été surconsommés depuis 2021, de 12 % cette année-là à plus de 60 % en 2023. Si une partie du surcoût de l'indemnisation pour refus de concours de la force publique (RCFP) a été absorbée par transferts de crédits en gestion du ministère du logement, le ministère de l'intérieur a dû financer sur son budget une partie des besoins complémentaires à hauteur de 16,3 millions d'euros en 2023, sans purger pour autant l'ensemble des dossiers prêts à être engagés par les services. Pour 2024, le besoin de financement supplémentaire pour ce contentieux par rapport à la dotation de la loi de finances initiale est estimé à 19 millions d'euros.

Dans la mesure où tout le contentieux lié à la crise sanitaire a vocation à être épuré d'ici la fin de l'année 2024, le montant prévu pour 2025 pour ce poste de dépense marque un retour à la situation constatée avant la crise sanitaire et s'établit à 27 millions d'euros.

En revanche, la dynamique des dépenses en matière de contentieux des étrangers est structurelle. Les dépenses pour ce contentieux sont passées de 20,7 millions d'euros en 2019 à 33,9 millions d'euros en 2023, soit une augmentation de + 63 % du fait de la hausse tendancielle du contentieux des étrangers.

En plus de ces deux contentieux majeurs, la DLPAJ a attiré l'attention de la rapporteure spéciale sur l'évolution potentielle du contentieux des attroupements, dont l'enveloppe est de 10,7 millions d'euros dans le cadre du présent projet de loi de finances, au regard de la multiplication des évènements susceptibles d'engager la responsabilité de l'État sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure62(*). Par ailleurs, des contentieux indemnitaires à l'encontre de l'État introduits par des sociétés concessionnaires d'autoroutes suite aux diverses manifestations dans le cadre du mouvement des « gilets jaunes » sont en cours d'instruction, pour u montant demandé à l'encontre de l'État de 164,9 millions d'euros.

En dehors de ce contentieux exceptionnel que la budgétisation initiale ne peut vraisemblablement ni prévoir ni absorber, et alors que l'évolution des dépenses contentieuses a été anticipée dans le cadre de la LOPMI63(*), les crédits dédiés au contentieux des attroupements sont en baisse de l'ordre d'un million d'euros, illustrant ainsi de façon topique le décalage entre les enveloppes allouées dans le cadre de la budgétisation initiale et les besoins réels.

b) Une sous-budgétisation récurrente, colmatée par des abondements en gestion de plus en plus massifs de nature à nuire à la lisibilité budgétaire

Malgré une imprévisibilité des dépenses intrinsèque à la nature même du contentieux, il apparaît que les crédits alloués aux dépenses contentieuses sont sous-budgétées de façon récurrente, et pourraient être mieux anticipées.

Alors que sur la période 2021-2024 la budgétisation initiale moyenne de l'action 06 « Affaires juridiques et contentieuses » a été de 89,7 millions d'euros, la consommation moyenne prévisionnelle sur la même période s'élève, selon la DLPAJ, hors protection fonctionnelle des policiers et des gendarmes, à 96,05 millions d'euros.

Écarts entre les crédits ouverts et consommés de l'action 6 Affaires juridiques
et contentieuses
du programme 216 de 2019 à 2025*

(en millions d'euros)

* La consommation affichée pour 2024 est celle des crédits disponibles au 4 novembre 2024.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et les réponses de la DLPAJ

Cet écart entre la prévision et la consommation est particulièrement visible s'agissant des crédits relatifs au refus de concours de la force publique et au contentieux des étrangers, pour lesquels les crédits ont été supérieurs en 2023 de + 83 % par rapport à la budgétisation initiale, et ont toujours été supérieurs d'au moins 15 % par rapport à la loi de finances initiale depuis 2019.

Consommation des crédits relatifs au refus de concours de la force publique et

au contentieux des étrangers par rapport aux prévisions
de la loi de finances initiale de 2019 à 2023

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires et les réponses de la DLPAJ

Afin de financer ces écarts en cours de gestion, le responsable du programme 216 procède systématiquement à des redéploiements de crédits à l'échelle du programme en faveur de l'action 06 et des reports de charge. En 2023, le responsable de programme a opéré un redéploiement significatif de crédits à destination de l'action 06, pour un montant de 47,25 millions d'euros.

Pour 2024, un abondement de crédits de l'ordre de 13,9 millions d'euros a déjà été effectué en faveur de l'action 06 du programme 216, assurant dès lors une consommation à hauteur de 105,7 millions d'euros. La DLPAJ indique toutefois que « le besoin exprimé par les services reste cependant supérieur et s'élève à 129 millions d'euros, soit 24 millions d'euros supplémentaires au regard de la ressource disponible. Le responsable du programme 216 est en attente d'un arbitrage pour permettre une prise en charge de ce besoin, sous réserve de la capacité d'engagement effective des services d'ici la fin de gestion ».

Ainsi, les redéploiements de crédits en faveur de l'action 06, de l'ordre de 90,25 millions d'euros en 2023 et 2024, sont supérieurs aux prévisions budgétaires de l'action pour une année.

Pour 2025, la DLPAJ estime d'ores et déjà que les crédits de l'action 06 ne seront pas suffisants pour couvrir les besoins de l'année, notamment au regard de la situation du marché locatif et de l'évolution tendancielle du contentieux des étrangers, et même en dehors d'une éventuelle condamnation de l'État dans le cadre des litiges indemnitaires en cours engagés par les sociétés concessionnaires d'autoroute. Les besoins estimés en gestion sont déjà de l'ordre de 8,75 millions d'euros, pour une consommation des crédits de l'action 06 prévue de l'ordre de 82,3 millions d'euros. Le projet de loi de finances pour 2025 prévoyant une mise en réserve des crédits de 5,5 %, appliquée aux dépenses contentieuses, le besoin prévisionnel serait même de 86,8 millions d'euros.

Alors que des besoins en gestion ont déjà été identifiés lors de la préparation du présent projet de loi de finances, la rapporteure spéciale ne peut que déplorer cette situation peu satisfaisante, qui nuit à la lisibilité budgétaire, et dans une certaine mesure, à la sincérité des autorisations votées. Comme la Cour des comptes dans ses observations définitives de juin dernier, la rapporteure spéciale estime nécessaire la remise à niveau des dépenses contentieuses du ministère de l'intérieur64(*), et en particulier celles relatives aux contentieux des étrangers.

Le service d'assurance automobile du ministère de l'intérieur (SAAMI),
modèle d'une réinternalisation des compétences réussie

Parmi les dépenses contentieuses portées par l'action 06 figurent les dépenses pour accident de la circulation, qui s'élèvent à 12,5 millions d'euros pour 2025. Afin de maîtriser ces dépenses, la DLPAJ a mis en place, par arrêté du 4 septembre 2020, un service d'assurance interne, rattaché à la sous-direction du conseil juridique et du contentieux, basé à Saint-Cyr-sur-Loire (Indre-et-Loire), qui exerce des fonctions identiques à celles d'un assureur privé pour l'ensemble de la flotte automobile opérationnelle du ministère de l'intérieur. Jusqu'en 2020, la gestion des dossiers d'accidents de la route des véhicules de la flotte opérationnelle du ministère de l'intérieur était répartie entre les SGAMI pour les dossiers courants et la DLPAJ pour les dossiers plus importants.

Son champ de compétences s'est progressivement étendu, tout d'abord en 2021 aux préfectures des départements et collectivités d'outre-mer. En 2023, il a étendu son champ d'activité aux dossiers d'accidents de la circulation des secrétariats généraux pour l'administration de la police (SGAP) et des services administratifs et techniques de la police nationale (SATPN) d'outre-mer.

À l'instar de toutes les dépenses contentieuses de l'action 06 « Affaires juridiques et contentieuses », les dépenses pour accidents de la circulation sont supérieures à la budgétisation initiale, de 7,2 millions en 2023 et de 3,5 millions estimés pour 2024 selon les données transmises par la DLPAJ. Toutefois, la Cour des comptes a relevé que « la hausse conjoncturelle des dépenses en 2023, n'est pas le signe d'une détérioration, mais dénote au contraire la poursuite d'une démarche d'apurement des dossiers et de maîtrise de ce poste de dépenses, elles sont principalement imputables à la mise en paiement de dossiers de dommages corporels lourds et anciens ». Ainsi, la gestion des dépenses est optimisée, et le SAAMI génère aussi des recettes, de plus de 12 millions d'euros chaque année, reversées aux véhicules endommagés.

Ce service fonctionne avec un nombre réduit d'agents (44 en 2024), dont une majorité de contractuels issus du secteur privé des assurances.

Saluant la réussite de cette réforme, la Cour des comptes a même recommandé d'apprécier l'opportunité d'étendre la compétence du SAAMI à l'ensemble des véhicules du ministère de l'intérieur, et le cas échéant aux véhicules d'autres administrations.

Source : commission des finances, d'après les réponses de la DLPAJ


* 56 Plus particulièrement, la mission du pilotage et de l'appui juridique aux territoires (MPAJT), créée par arrêté du 8 janvier 2016 au sein de la sous-direction du conseil juridique et du contentieux, assure le rôle de responsable du budget opérationnel du programme (RPROG) pour la gestion des crédits contentieux du ministère de l'intérieur.

* 57 Les dépenses de contentieux et de protection fonctionnelle du ministère de l'intérieur et des outre-mer, Cour des comptes, juin 2024.

* 58 Dans la mesure où il subsiste des organisations assez hétérogènes entre la police nationale et la gendarmerie nationale, susceptibles d'engendrer un octroi différencié de la protection fonctionnelle, la Cour des comptes proposait donc de maintenir un rôle de pilotage pour la DLPAJ.

* 59 La quasi-totalité des demandes relèvent des secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI). En 2023, sur les 26 969 demandes de protection fonctionnelle, la cellule placée au sein de la DLPAJ a eu à traiter 123 demandes, pour des agents relevant de l'administration centrale ou des dossiers sensibles.

* 60 Uniquement pour les agents qui relèvent de la DLPAJ à compter du 1er janvier 2025.

* 61 Entre 2020 et 2023, la part de la consommation du niveau déconcentré sur le total des dépenses contentieuses a en moyenne été de 83 %.

* 62 Le premier alinéa de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure prévoit que « l'État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens ».

* 63 Le ministère de l'intérieur a indiqué à la rapporteure spéciale que + 6,2 millions d'euros devaient être alloués pour les dépenses contentieuses sur la durée de la programmation, avec + 1,3 million d'euros en 2026 et + 4,9 millions d'euros pour 2027.

* 64 Les dépenses de contentieux et de protection fonctionnelle du ministère de l'intérieur et des outre-mer, Cour des comptes, juin 2024 (recommandation n° 1).

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