III. PLUSIEURS DISPOSITIFS POUR ACCOMPAGNER LES COLLECTIVITÉS DANS LE FINANCEMENT DE LEURS INVESTISSEMENTS, NOTAMMENT DANS LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
Les collectivités territoriales bénéficient des dotations de soutien à l'investissement de l'État portées notamment, au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » par le programme budgétaire 119 (dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) et dotation politique de la ville (DPV) et par le fonds vert, qui dépend lui du programme budgétaire 380 de la mission « Écologie, développement et mobilités durables ». En 2023, plus de 24 000 projets portés par environ 16 000 collectivités ont été soutenus par l'État au titre de l'un de ces cinq dispositifs.
Au total, l'État s'est engagé à verser 1,9 milliard d'euros de subventions d'investissement nouvelles aux collectivités au titre de la DETR, DSIL, DSID et DPV. Avec le FCTVA (7 milliards d'euros) et le fonds vert (2 milliards d'euros), les concours de l'État à l'investissement local ont ainsi atteint en 2023 près de 12 milliards d'euros.
A. DES DOTATIONS D'INVESTISSEMENT AYANT VOCATION À ACCOMPAGNER LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE DES COLLECTIVITÉS
1. La part croissante des dotations « classiques » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » orientées sur des priorités environnementales
La transition écologique était l'une des quatre priorités transversales fixées par le gouvernement au titre de l'exercice 202314(*). À ce titre, au niveau départemental, les commissions d'élus sont nombreuses à intégrer la dimension environnementale dans les catégories d'opérations prioritaires qu'elles fixent chaque année pour la DETR.
Elles ont pu s'appuyer sur la cotation verte établie par les préfectures pour la DETR, la DSIL et la DSID, qui permet de comptabiliser les projets favorables à l'environnement financés par les dotations d'investissement. En 2023, plus d'un tiers des subventions accordées au titre de ces trois dotations ont financé des projets favorables à l'environnement.
Dotations d'investissement contribuant à la transition écologique
(en AE, en millions d'euros)
|
Crédits exécutés favorables à l'environnement |
Total des crédits exécutés |
En % |
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DETR |
293 |
1 008 |
29 % |
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DSID |
86 |
202 |
43 % |
|
DSIL |
231 |
538 |
43 % |
|
Total |
610 |
1 748 |
35 % |
Source : DGCL, les dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales en 2023
La proportion de dotations d'investissement contribuant à la transition écologique a connu une hausse continue en trois ans : elle concernait 28 % des projets notifiés au titre de la DETR et de la DSIL en 2022, une proportion déjà en hausse de 5 points par rapport à 2021.
2. Le fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires dit « fonds vert »
Le fonds vert a été créé par la loi de finances pour 2023 afin d'assurer le soutien et l'accompagnement de l'État aux collectivités territoriales pour répondre aux besoins d'adaptation aux dérèglements environnementaux. Il s'agit d'une dotation portée par le nouveau programme 380 de la mission « Écologie ».
Le programme est décomposé en trois actions :
- la performance environnementale : rénovation des bâtiments publics, soutien au tri à la source et à la valorisation des bio-déchets, éclairage public ;
- l'adaptation des territoires au changement climatique : appui financier aux collectivités dans la prévention des inondations, appui aux collectivités de montagne soumises à des risques émergents, protection contre les vents cycloniques, recul du trait de côte, prévention des risques d'incendie, etc. ;
- l'amélioration du cadre de vie : déploiement des zones à faible émission (ZFE), recyclage des friches, fonds de restructuration des locaux d'activité, développement des mobilités durables en zones rurales, territoires d'industries, etc.
Les subventions du fonds sont cumulables avec les autres dotations de l'État dans la limite de 80 % d'aides de l'État.
En 2023, 1 482 millions d'euros d'AE et 189 millions d'euros de CP ont été versés aux collectivités territoriales depuis ce programme, principalement pour accompagner leur rénovation énergétique (700 millions d'euros d'AE) et leur adaptation au changement climatique (270 millions d'euros d'AE).
Le premier bilan du fonds vert réalisé en 2023 témoigne d'une appropriation rapide du dispositif par les collectivités quel que soit leur type ou leur taille, notamment du fait de son fonctionnement et de sa visibilité. Les 10 683 dossiers bénéficiaires participent, à titre d'exemple, à la rénovation énergétique de plus de 11 500 bâtiments publics locaux, l'accélération du déploiement de 29 zones à faibles émissions ou encore au recyclage de 1 170 hectares de friches.
En loi de finances initiale pour 2024, les crédits ont été portés à 2 499 millions d'euros en AE et 1 124 millions d'euros en CP dédiés aux collectivités. Les mêmes actions que 2023 ont été accompagnées, exceptée la stratégie nationale biodiversité, désormais portée par le programme 113 de la mission écologie, développement et mobilités durables. Par ailleurs, deux nouvelles mesures ont été ajoutées : les territoires d'industrie et le développement des mobilités durables en zones rurales.
Les autorisations d'engagement de ce fond ont toutefois été nettement revues à la baisse depuis la loi de finances initiale pour 2024. Le décret d'annulation de février 2024 a ainsi coupé 500 millions d'euros en AE et plus d'un tiers (38,2 %) des CP du fonds vert (les réduisant à 694 millions d'euros), sachant que les deux tiers des crédits restants ont été mis en réserve. Les économies se poursuivent avec le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2024, qui annule 400 millions d'euros en AE et 65 millions d'euros en CP sur le programme.
En 2025, le fonds vert n'est prolongé qu'à hauteur de 1 milliard d'euros en autorisations d'engagement. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2024, la baisse touche avant tout l'action « performance environnementale » (de 1,2 milliard d'euros à 500 millions d'euros), puis « amélioration du cadre de vie (de 865 millions d'euros à 300 millions d'euros) et enfin adaptations des territoires au changement climatique (de 425 millions d'euros à 200 millions d'euros).
Dans un contexte budgétaire contraint, les rapporteurs spéciaux constatent le recul important des crédits de ce fonds dans le projet de loi de finances pour 2025 qui incitent les collectivités à se recentrer sur les dotations « classiques » d'investissement.
De manière plus générale, le cadre financier contraint doit conduire l'État à simplifier et mieux articuler les dotations d'investissement qui poursuivent un objectif similaire. À ce titre, les rapporteurs spéciaux soulignent l'intérêt qu'il y aurait à rattacher les crédits de ce fonds vert à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » dans la mesure où ils sont intégralement alloués aux collectivités territoriales.
* 14 Les quatre priorités étant le plein emploi, la transition écologique, la refondation des services publics et l'ordre républicain.