D. METTRE FIN À L'EXPÉRIMENTATION DU SERVICE NATIONAL UNIVERSEL
La mise en place d'un « service national universel » (SNU) a été annoncée en 2018, et une expérimentation du service national universel basée sur le volontariat des jeunes est mise en oeuvre depuis 2019. Les objectifs du SNU sont de favoriser la mixité sociale, d'enseigner aux jeunes les enjeux de la défense et d'inciter à l'engagement associatif.
Les crédits inscrits pour le SNU dans le projet de loi de finances pour 2025 connaissent une diminution de 31,7 millions d'euros pour atteindre 128,3 millions d'euros. La cible retenue de jeunes participant au séjour de cohésion en 2025 est de 66 000 jeunes, et elle est identique à celle révisée pour 202420(*). En 2024, selon les estimations les plus récentes, 60 000 jeunes devraient finalement avoir effectué le séjour de cohésion, ce qui représente 90,9 % de l'objectif révisé.
Cibles et nombre de jeunes ayant effectivement réalisé le séjour de cohésion
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Année |
Objectif |
Réalisation |
Taux de réalisation |
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2020 |
20 000 |
021(*) |
- |
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2021 |
25 000 |
14 653 |
58,6 % |
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2022 |
50 000 |
32 416 |
64,4 % |
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2023 |
64 000 |
45 000 |
70,3 % |
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2024 |
66 000 |
60 000 |
90,9 % |
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2025 |
66 000 |
- |
- |
Note : le pourcentage d'accomplissement en 2024 pour l'objectif initial (80 000 jeunes) est de 75 %.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Le taux d'accomplissement en 2024 est meilleur que celui de 2023, y compris lorsque l'on considère l'objectif initial, mais cela ne doit pas faire oublier que l'objectif d'un SNU généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge (840 000 jeunes) est encore très lointain.
Surtout, 2025 est la première année, depuis le début de l'expérimentation, où la cible de jeunes n'est pas en hausse, et où les crédits accordés au SNU sont en baisse. Cela fait déjà plusieurs années que le déploiement du dispositif est très loin des ambitions initiales22(*), mais il semble cette année marquer un véritable arrêt.
Cette baisse des crédits interroge sur le maintien ou non de l'objectif de généralisation du SNU. Le Gouvernement ne comprend plus de ministre chargé spécifiquement du dispositif, et aucune annonce n'a été faite récemment à son sujet.
En outre, il apparaît que l'expérimentation du SNU a atteint un palier : les difficultés logiques en termes d'hébergement, de transports et de recrutement des encadrants rendent difficilement envisageable de l'étendre au-delà de 100 000 jeunes, ce qui demeure très éloigné d'une véritable généralisation, à laquelle peu de monde croit encore.
Il est donc nécessaire de poser la question : l'expérimentation, qui dure déjà depuis cinq ans, doit-elle être poursuivie ? Il est possible d'en tirer un bilan : dans le modèle actuel, la généralisation ne semble ni possible, ni souhaitable, et donc il convient de ne plus la poursuivre.
1. Depuis cette année, le service national universel peut être organisé sur le temps scolaire
Jusqu'en 2021, le service national universel était organisé en deux phases : le séjour de cohésion, et la réalisation d'une mission d'intérêt général. La seconde phase, la mission d'intérêt général, présentait toutefois plusieurs incertitudes : sa durée n'était pas clairement déterminée, ni son caractère obligatoire ou non. À partir de 2022, la seconde phase a été divisée en deux : un engagement obligatoire, et un engagement facultatif. Le service national universel est donc désormais découpé en trois phases :
- une première phase qui correspond à un séjour de cohésion en hébergement collectif. Pendant la durée de ce séjour, les jeunes participent à des activités collectives, et bénéficient de formations sur des sujets divers ;
- une deuxième phase d'engagement dans une mission d'intérêt général, qui doit durer un minimum de 12 jours consécutifs ou 84 heures réparties au cours des 12 mois suivant l'accomplissement de la première phase. Les conditions d'accueil du volontaire dans une structure sont cadrées par un contrat d'engagement ;
- une troisième phase d'engagement volontaire, qui dure au minimum trois mois, et qui s'articule avec d'autres dispositifs de volontariat, comme les réserves opérationnelles des armées et de la gendarmerie nationale, et surtout le service civique.
La première et la seconde phase ont vocation à devenir obligatoires une fois que le SNU sera généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge, tandis que la troisième restera facultative. Durant l'expérimentation, la participation à toutes les phases se fait sur la base du volontariat.
Organisation du service national universel en cas de généralisation
Note : la différence entre « obligatoire » et « facultatif » n'est valable que pour le SNU généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge.
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Depuis cette année, alors qu'auparavant le séjour de cohésion était toujours réalisé hors période scolaire, désormais il pourra l'être sur le temps scolaire, dans le cadre d'une « nouvelle labellisation », nommée « Classes et lycées engagés », qui vient « valoriser la dynamique que de nombreux établissements mènent d'ores et déjà en leur sein pour favoriser l'engagement ». Cette labellisation prend la forme d'un appel à projets, et elle ne peut concerner que les classes de seconde et de première année de CAP.
En parallèle, des séjours de cohésion continueront d'être organisés pendant les vacances scolaires. Tous les jeunes âgés de 15 à 17 ans qui possèdent la nationalité française, quel que soit leur lieu d'habitation peuvent décider de s'y inscrire.
La possibilité nouvelle de réaliser le séjour de cohésion du SNU sur le temps scolaire est notamment une réponse aux difficultés matérielles majeures que présentaient la généralisation du service national universel hors temps scolaire. Le rapporteur spécial pouvait ainsi écrire, dans son rapport de mission d'information sur le service national universel : « il n'existe ni un nombre suffisant de centres d'hébergement, ni un nombre suffisant d'encadrants en France pour accueillir des centaines de milliers de jeunes sur l'espace de quelques semaines. »
L'organisation de séjours de cohésion sur le temps scolaire doit permettre d'organiser davantage de séjours et de mieux les répartir dans le temps. Ainsi, au lieu de devoir mobiliser un très grand nombre d'hébergements et d'encadrants sur un temps très court, il est possible de réutiliser les hébergements d'un séjour de cohésion à l'autre, et d'employer les mêmes encadrants pour une partie importante de l'année. L'administration a ainsi souligné, dans ses réponses au questionnaire budgétaire : « Pour 2024, une nouvelle étape sera enclenchée au travers de la mise en place de centres SNU pérennes fonctionnant toute l'année. »
2. La généralisation du Service national universel se heurte à des obstacles logistiques et juridiques majeurs
Même en donnant la possibilité d'organiser le séjour de cohésion sur le temps scolaire, le nombre d'hébergements et d'encadrants requis pour un SNU généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge, c'est-à-dire 840 000 jeunes, reste très important. Le nombre de centres d'hébergement requis par séjour serait compris entre 374 et 431, et ils devraient être ouverts pour la moitié de l'année23(*).
Les deux scénarios de
généralisation du service national universel :
principaux chiffres
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Scénario 1 : généralisation hors temps scolaire |
Scénario 2 : généralisation sur le temps scolaire |
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Nombre de séjours |
3 ou 4 |
Entre 13 et 15 |
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Nombre de jeunes par séjour |
Entre 210 000 et 280 000 |
Entre 56 000 et 64 615 |
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Nombre de centres d'hébergement requis par séjour |
Entre 1 400 et 1 867 |
Entre 374 et 431 |
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Nombre de centres d'hébergement requis au total |
Entre 2 100 et 2 800 |
Entre 748 et 862 |
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Nombre d'encadrants requis par séjour |
Entre 26 250 et 35 000 |
Entre 7 000 et 8 076 |
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Nombre d'encadrants requis au total |
Entre 39 375 et 52 500 |
Entre 14 000 et 16 153 |
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Nombre de jours de travail moyen par encadrant |
Entre 30 et 45 |
Entre 90 et 120 |
Note : « séjour » désigne ici une période où les jeunes partent en même temps effectuer le séjour de cohésion. Les chiffres donnés « par séjour » indiquent donc le nombre de centres et d'encadrants requis en simultané sur toute la France à une période donnée. Les hypothèses retenues pour la construction de ce tableau sont détaillées dans le rapport de mission d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le service national universel d'Éric Jeansannetas.
Source : commission des finances
Le rapporteur spécial, dans le contrôle qu'il a effectué sur le Service national universel l'année dernière, considérait déjà qu'il était quasiment « mission impossible » de trouver suffisamment de centres pour accueillir l'ensemble des jeunes accomplissant un séjour de cohésion.
Les difficultés d'hébergement d'un service national universel généralisé
L'organisation des séjours de cohésion sur le temps scolaire soulève des difficultés spécifiques. Les internats ne seraient plus disponibles, à l'exception du mois de juin, et l'organisation du service national universel reposerait donc très majoritairement sur les centres de vacances. Les divers établissements de formation devraient également être écartés. Or, les établissements de formation et les établissements scolaires représentent aujourd'hui entre le tiers et la moitié des bâtiments utilisés pour accueillir les séjours de cohésion. À l'heure actuelle, il est difficile de concevoir comment le service national universel pourrait être généralisé en se privant de l'essentiel de ces lieux.
Il faut aussi rappeler que tous les centres de vacances ne sont pas « vides » hors de la période estivale. Des vacanciers partent régulièrement en séjour hors saison, et certains centres sont utilisés, au même titre que les internats, pour l'hébergement de travailleurs ou de publics fragiles. En outre, la répartition des centres de vacances sur le territoire est inégale, et leur accessibilité en transport peut fortement différer.
Surtout, les centres de vacances sont loin de de tous avoir la taille requise pour accueillir des séjours de cohésion. À ce sujet, le rapport de l'IGESR relatif au bâti nécessaire à l'organisation des séjours de cohésion indique qu'il sera difficile de trouver des sites d'une taille supérieure à 150 places.
Éric Jeansannetas, rapport n° 406 (2022-2023) fait au nom de la commission des finances, « Service national universel : la généralisation introuvable », 8 mars 2023
Le recrutement d'un nombre d'encadrants suffisant pour assurer l'ensemble des séjours de cohésion est également un défi majeur.
Quel que soit le scénario retenu - la généralisation hors du temps scolaire ou sur la période scolaire - les modalités de recrutement qui sont aujourd'hui mises en oeuvre durant la phase expérimentale ne pourront pas être répliquées à large échelle.
En effet, d'après le témoignage des acteurs de terrain recueilli par le rapporteur au cours de son contrôle sur le service national universel, les recrutements se font aujourd'hui en grande partie par le « bouche à oreille » et les réseaux existants. L'INJEP confirme par ailleurs ce constat dans son évaluation du service national universel en 2021 : « Confrontées à des délais contraints, les équipes de direction ont, comme en 2019, souvent dû privilégier « le bouche-à-oreille » et « le réseau » pour recruter la majeure partie des équipes encadrantes. ». Si ces méthodes peuvent convenir pour une session accueillant 60 000 jeunes, elles ne seront plus suffisantes dans l'optique d'une généralisation du SNU.
Enfin, les conditions juridiques de la généralisation du SNU font l'objet de fortes incertitudes.
Pendant la phase expérimentale, l'administration a confirmé que les familles peuvent décider que leurs enfants ne participeront pas au séjour de cohésion avec le reste de leur classe, et que, dans ce cas, ils seront pris en charge par leur établissement scolaire, comme c'est le cas pour les élèves qui ne participent pas à des voyages scolaires. Qu'en serait-il toutefois si le séjour de cohésion venait à être rendu obligatoire ?
La Secrétaire d'État chargée du service national universel avait déclaré au rapporteur spécial, lors de son contrôle budgétaire présenté en mars 2023 sur le SNU24(*), que l'obligation de participer au séjour de cohésion se retrouverait alors mêlée avec « l'obligation scolaire », qui s'applique pour les jeunes français ou étrangers jusqu'à 16 ans révolus. Cette solution soulève toutefois plusieurs interrogations. Les jeunes qui sont en classe de seconde après 16 ans révolus seraient-ils toujours obligés de participer au séjour de cohésion ? En définitive, il est peu probable que l'obligation scolaire s'étende au SNU.
La Cour des comptes, dans son rapport sur la formation à la citoyenneté, rappelaient que les contraintes imposées par le séjour de cohésion constituent une atteinte aux libertés individuelles, au sens de l'article 66 de la Constitution : « en cas d'obligation, les modalités du séjour de cohésion (obligation à résidence pendant le séjour de cohésion sociale) et des MIG (obligation d'accomplir une tâche d'intérêt général non rémunérée pendant 12 jours), constituent des atteintes aux libertés individuelles »25(*).
Il n'est ainsi pas certain que la loi puisse généraliser le SNU sans qu'elle ne soit déclarée inconstitutionnelle. L'article 34 de la Constitution dispose que « la loi fixe les règles concernant [...] les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leur bien », mais un avis du Conseil d'État a estimé en 2019 qu'il ne s'étendait pas au SNU, et donc qu'une révision constitutionnelle était nécessaire26(*). Au regard de la configuration politique actuelle, il est extrêmement improbable qu'une telle loi constitutionnelle puisse aboutir.
3. Un coût de fonctionnement estimé entre 3,5 et 5 milliards d'euros pour le SNU généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge
Le coût prévisionnel par jeune en 2025 est estimé à 1 944 euros, ce qui est le plus faible depuis 2020. Il convient toutefois de rester prudent quant aux données prévisionnelles : la sous-exécution systématique des crédits du SNU a conduit à présenter des coûts prévisionnels par jeune plus favorables que ceux qui sont effectivement présentés.
Cette situation, que le rapporteur spécial relève tous les ans, a d'ailleurs été dénoncée par la Cour des comptes dans son rapport sur le SNU : « Un rééquilibrage artificiel a logiquement eu lieu en exécution, chaque année sur l'ensemble de la période, le coût effectif par jeune s'établissant à un niveau sensiblement plus élevé tandis que le nombre de jeunes volontaires était bien inférieur à l'objectif fixé. Cette pratique récurrente a permis au gouvernement de bénéficier d'une présentation budgétaire plus avantageuse au stade du PLF, avec un nombre important de jeunes à accueillir pour un coût unitaire apparemment limité. »27(*)
Toutefois, pour les années 2024 et 2025, il faut également relever que des économies peuvent être générées par la possibilité d'organiser le séjour de cohésion sur le temps scolaire, en termes notamment de réutilisation des centres d'hébergement. Le chiffre présenté par l'administration pour 2024, un coût de 2 172 euros par jeune, représente ainsi une amélioration par rapport aux années précédentes. En tout état de cause, les prévisions inscrites dans le projet de loi de finances pour 2025 semblent plus sincères que les années précédentes.
Coûts effectifs et prévisionnels du service national universel
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Année |
Coût du SNU dans le projet annuel de performance (en millions d'euros) |
Coût du SNU en exécution (en millions d'euros) |
Rapport cible de jeunes/ coût prévisionnel (en euros) |
Rapport réalisation en nombre de jeunes/ coût en exécution (en euros) |
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2020 |
29,8 |
- |
1 490 |
- |
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2021 |
62,3 |
39,9 |
2 492 |
2 723 |
|
2022 |
110,0 |
75,2 |
2 200 |
2 324 |
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2023 |
140,0 |
96,3 |
2 187,5 |
2 475 |
|
2024 |
160,0 |
- |
2 000 |
2 172 |
|
2025 |
128,3 |
- |
1 944 |
- |
Note : les chiffres du rapport entre la réalisation en nombre de jeunes et le coût en exécution de 2021 à 2022 ont été calculés en faisant le rapport entre le coût en exécution du SNU et le nombre de jeunes ayant effectivement accompli le séjour. En revanche, pour 2024, ce chiffre est celui donné par l'administration.
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Cependant, le coût par jeune constaté en 2024, ou celui observé les années précédentes, ne sont aucunement représentatif du coût réel d'un SNU qui serait généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge.
Le passage d'une cible de 66 000 à 840 000 jeunes implique une réorganisation complète de la logistique et de l'administration du service national universel. De plus, les centres d'hébergement disponibles risquent de devenir plus chers à mesure qu'il devient difficile de trouver des centres d'une taille suffisante pour accueillir un séjour de cohésion. Enfin, le passage d'un public de volontaires à un régime obligatoire ajoute également de nombreuses contraintes en termes d'encadrement. Les éventuelles économies d'échelle ne seront sans doute pas suffisantes pour compenser les surcoûts.
Par conséquent, la Cour des comptes évalue les coûts de fonctionnement du service national comme pouvant aller de 3,5 milliards à 5 milliards d'euros, ce qui est une somme particulièrement conséquente, avec un coût par jeune doublé par rapport à ce qui existe actuellement, mais qui est cohérente avec les moyens qui seraient nécessaires pour une telle entreprise.
4. Le service national n'est pas une politique de l'engagement de la jeunesse satisfaisante
Au-delà de la question du coût, on peut aussi se demander, plus philosophiquement, si le service national universel correspond bien au modèle d'engagement que nous voulons pour nos jeunes.
Les hésitations sur la nature du séjour de cohésion, entre engagement civique et retour à une forme de « service militaire », ont été particulièrement dommageables à l'image et à la clarté du dispositif. Le service national universel s'est ainsi révélé être un dispositif hybride, voire contradictoire, mêlant obligation et engagement civique. Si le séjour de cohésion peut se tenir tant que le SNU est dans sa phase expérimentale, dans la mesure où seuls les jeunes volontaires y participent, un séjour de cohésion généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge, et donc obligatoire, pourrait créer l'effet inverse de celui qui est recherché.
L'idée d'un engagement « obligatoire » est paradoxale. Il apparaît au rapporteur spécial préférable de faire confiance aux jeunes, dont l'engagement n'est pas à prouver.
Il faut reconnaître néanmoins que les jeunes les plus défavorisés peuvent également être ceux qui connaissent le plus de difficultés à s'engager. Toutefois, un service national universel obligatoire n'est pas la bonne solution. Il est préférable de rester sur un dispositif basé sur le volontariat, mais assorti d'une communication efficace, et qui permette aux jeunes d'être rémunéré en contrepartie de leur engagement.
Le service civique répond à toutes ces conditions. Il permet aux jeunes de s'engager réellement, sachant que les missions de service civique sont prévues pour durer au minimum 6 mois, ce qui est le temps nécessaire pour qu'ils puissent développer les compétences nécessaires utiles aux associations.
Après cinq ans d'expérimentation, il n'apparaît donc pas que le SNU apporte une plus-value suffisante en comparaison des autres politiques d'engagement de la jeunesse pour justifier la poursuite de son déploiement. Le rapporteur propose donc un amendement de crédit visant à supprimer le SNU.
* 20 La cible initiale était de 80 000 jeunes.
* 21 La pandémie a conduit à l'annulation du séjour de cohésion. En revanche, 7 000 jeunes ont participé au service national universel au titre de la seule mission d'intérêt général.
* 22 Au moment de son lancement, il était en effet prévu que le Service national universel concerne 20 000 jeunes pour 2020, 150 000 pour 2021, 400 000 pour 2022, avant d'être généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge.
* 23 La Cour des comptes estime quant à elle que 482 centres devraient être ouverts en simultané.
* 24 « Le service national universel : la généralisation introuvable », Éric Jeansannetas, 8 mars 2023
* 25« La formation à la citoyenneté », Cour des comptes, octobre 2021, page 71.
* 26 Avis du Conseil d'État cité par la Cour des comptes, « Le service national universel : un premier bilan, cinq années après son lancement », Septembre 2024
* 27 « Le service national universel : un premier bilan, cinq années après son lancement », Cour des comptes, septembre 2024, page 31