SOMMAIRE
I. LE PROJET DE LOI : UNE « VOITURE-BALAI » POUR LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCES 10
A. 24 HABILITATIONS À LÉGIFERER PAR ORDONNANCES, PORTANT SUR UNE MULTITUDE DE SUJETS 10
1. Un recours massif aux ordonnances 10
2. Des premières avancées obtenues à l'Assemblée nationale 11
B. DE LONGS DÉLAIS D'HABILITATION ET UNE DISPENSE GÉNÉRALE DE CONSULTATION 13
II. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS : PRÉSERVER LES DROITS DU PARLEMENT EN RÉDUISANT LE RECOURS AUX ORDONNANCES 15
A. UN RECOURS TROP IMPORTANT AUX ORDONNANCES 15
1. Le Parlement a la capacité de répondre aux situations d'urgence, sans besoin de recourir massivement aux ordonnances 15
2. Les ordonnances réduisent la capacité d'action du Parlement 16
B. LA RÉDUCTION AU STRICT NÉCESSAIRE DE LA DURÉE ET DU CHAMP DES HABILITATIONS A LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCES 17
1. Réduire les délais d'habilitation et réintroduire l'obligation de consultation 18
2. Supprimer ou préciser des habilitations trop générales 19
3. Inscrire plusieurs dispositifs « en clair » 20
C. UNE ATTENTION PARTICULIÈRE AU DROIT PÉNAL 20
1. Le code de justice pénale des mineurs : la nécessité d'un débat parlementaire 21
2. Les cours criminelles : une expérimentation à évaluer avant d'envisager son extension 21
ARTICLE 1 ER DIVERSES HABILITATIONS À LÉGIFERER PAR ORDONNANCES POUR FAIRE FACE À L'ÉPIDÉMIE DE COVID-19 23
A. LE CADRE GÉNÉRAL DES HABILITATIONS 23
1. Les finalités des ordonnances 23
2. Des dispositions pouvant être rétroactives 24
4. La dispense de consultation 24
5. Le délai pour le dépôt des projets de loi de ratification 25
b) La réorientation, par le procureur de la République, des procédures contraventionnelles et correctionnelles 27
2. Assurer la continuité de l'exercice des missions de défense et de sécurité intérieure 28
a) Des dérogations exceptionnelles au statut militaire pour limiter les conséquences de la crise sur les capacités humaines des armées 28
b) Un aménagement des modalités d'organisation des concours et de délivrance des qualifications de l'enseignement militaire 30
c) Un allongement des contrats des personnels contractuels de la police et de la gendarmerie nationales 30
d) Un élargissement temporaire du périmètre de la réserve civique 31
C. LE DROIT DE L'ASILE ET DE L'IMMIGRATION 32
D. LES MESURES D'ORDRE SOCIAL 33
1. Les habilitations conservées dans le texte de la commission 33
2. Les mesures relatives à la représentation des salariés, employeurs et travailleurs indépendants 33
3. Les autres habilitations supprimées par la commission 34
E. LES MESURES D'ORDRE ÉCONOMIQUE 34
1. La protection des consommateurs 34
1. Les compétitions sportives 35
2. La prolongation de divers mandats 35
ARTICLE 1 ER BIS AA PROLONGATION DES MANDATS DES MEMBRES DU CONSEIL NATIONAL ET DES CONSEILS RÉGIONAUX DE L'ORDRE DES ARCHITECTES 36
ARTICLE 1 ER BIS A ADAPTATION DES RÈGLES RELATIVES AUX CONTRATS D'INSERTION 37
ARTICLE 1 ER BIS B FIN ANTICIPÉE DES SAISONS SPORTIVES 37
ARTICLE 1 ER BIS ADAPTATION DES DISPOSITIONS APPLICABLES AUX ÉTUDIANTS ÉTRANGERS EXERÇANT UNE ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE À TITRE ACCESSOIRE 38
ARTICLE 1 ER TER ADAPTATION DES DISPOSITIONS APPLICABLES AUX TRAVAILLEURS SAISONNIERS 39
ARTICLE 1 ER QUATER AA (NOUVEAU ) MOBILISATION DES RÉSERVES DES CAISSES COMPLÉMENTAIRES DES INDÉPENDANTS 41
ARTICLE 1 ER QUATER A (NOUVEAU) CONSTITUTION DE DROITS À LA RETRAITE DE BASE POUR LES SALARIÉS PLACÉS EN ACTIVITÉ PARTIELLE 41
ARTICLE 1 ER QUATER BA (NOUVEAU) DÉROGATION AUX RÈGLES DE CUMUL EMPLOI RETRAITE POUR LES SOIGNANTS 41
ARTICLE 1 ER QUATER B ALLONGEMENT DE LA DURÉE DES TITRES DE SÉJOUR ET DES ATTESTATIONS DE DEMANDE D'ASILE 41
ARTICLE 1 ER QUATER CA (NOUVEAU) DÉMATERIALISATION DE CERTAINS DOCUMENTS PROVISOIRES DE SÉJOUR 43
ARTICLE 1 ER QUATER C PROLONGATION DU VERSEMENT DE L'ALLOCATION POUR DEMANDEURS D'ASILE 46
ARTICLE 1 ER QUATER MISE EN PLACE DE DISPOSITIFS D'INTÉRESSEMENT PAR DÉCISION UNILATÉRALE DE L'EMPLOYEUR 47
ARTICLE 1 ER QUINQUIES RÈGLES D'OCTROI DES CDI DANS LA FONCTION PUBLIQUE 47
ARTICLE 1 ER SEXIES MISE À DISPOSITION, À TITRE GRATUIT, D'AGENTS PUBLICS AUPRÈS DES ÉTABLISSEMENTS DE SANTÉ 49
ARTICLE 1 ER SEPTIES AA (NOUVEAU) TESTS DE DEPISTAGE DANS LA FONCTION PUBLIQUE - INSERTION DES TRAVAILLEURS EN SITUATION DE HANDICAP 51
ARTICLE 1 ER SEPTIES A PROLONGATION D'UN AN DE L'EXPÉRIMENTATION DES MAISONS DE NAISSANCE 52
ARTICLE 1 ER SEPTIES REPORTS DE RÉFORMES CIVILES ET PÉNALES 52
B. LA JURIDICTION NATIONALE DES INJONCTIONS À PAYER 55
C. LE NOUVEAU CODE DE LA JUSTICE PÉNALE DES MINEURS 56
ARTICLE 1 ER OCTIES A PROLONGATION D'UN AN DE L'ACTIVITÉ DES AGENCES DE LA ZONE DES CINQUANTE PAS GÉOMÉTRIQUES DE GUADELOUPE ET DE MARTINIQUE ET REPORT EN CONSÉQUENCE DU TRANSFERT DES ZONES URBANISÉES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 60
ARTICLE 1 ER OCTIES B PROLONGATION DE L'ACTIVITÉ DE LA COMMISSION D'URGENCE FONCIÈRE À MAYOTTE 64
ARTICLE 1 ER OCTIES C AMÉNAGEMENT DE L'ORGANISATION DES PROCÈS CRIMINELS 66
ARTICLE 1 ER OCTIES D RÉORIENTATION DES POURSUITES PÉNALES PAR LES PROCUREURS DE LA RÉPUBLIQUE 74
ARTICLE 1 ER OCTIES E (SUPPRIMÉ) REPORT DE LA RÉFORME DU STATUT DES AGENTS CONTRACTUELS DE L'ÉTAT EXERÇANT EN POLYNÉSIE FRANÇAISE 77
ARTICLE 1 ER OCTIES F REPORT DU SERVICE D'INTERMÉDIATION POUR LE VERSEMENT DES PENSIONS ALIMENTAIRES 78
ARTICLE 1 ER OCTIES G (SUPPRIMÉ) FINANCEMENT DES ACTIVITÉS SOCIALES ET CULTURELLES PAR LE COMITÉ SOCIAL ET ÉCONOMIQUE 78
ARTICLE 1 ER OCTIES H PROLONGATION DE CERTAINS CONTRATS DE RECHERCHE 79
ARTICLE 1 ER OCTIES GOUVERNANCE DES FÉDÉRATIONS DE CHASSEURS 80
ARTICLE 1 ER NONIES MAINTIEN DES MARCHÉS PUBLICS DONT LES TITULAIRES SONT PLACÉS EN REDRESSEMENT JUDICIAIRE 82
ARTICLE 1 ER DECIES ADAPTATION PAR ACCORD D'ENTREPRISE DES RÈGLES RELATIVES AUX CONTRATS COURTS 85
ARTICLE 1 ER UNDECIES (NOUVEAU) TRANSACTION ADMINISTRATIVE ET INDEMNISATION DES CONSOMMATEURS 85
ARTICLE 1 ER DUODECIES (NOUVEAU) MESURE DE L'AUDIENCE SYNDICALE - MANDATS DES CONSEILLERS PRUD'HOMMES ET DES MEMBRES DES COMMISSIONS PARITAIRES RÉGIONALES INTERPROFESSIONNELLES 94
ARTICLE 1 ER TERDECIES (NOUVEAU) ALLONGEMENT TEMPORAIRE DE LA DURÉE MAXIMALE D'ENGAGEMENT CONTRACTUEL DES ADJOINTS DE SÉCURITÉ ET DES GENDARMES ADJOINTS VOLONTAIRES 99
ARTICLE 1 ER QUATERDECIES (NOUVEAU) DÉROGATION AUX PLAFONDS DE MOBILISATION DE LA RÉSERVE CIVILE DE LA POLICE NATIONALE 101
ARTICLE 1 ER QUINDECIES (NOUVEAU) MAINTIEN EN SERVICE ET RÉENGAGEMENT DES MILITAIRES PENDANT LA CRISE SANITAIRE 102
ARTICLE 1 ER SEXDECIES (NOUVEAU) DÉROGATION AU RÉGIME DE RECONVERSION PROFESSIONNELLE DES MILITAIRES DE CARRIÈRE 104
ARTICLE 1 ER SEPTDECIES (NOUVEAU ) MAINTIEN DE L'INDEMNISATION DES DEMANDEURS D'EMPLOI ARRIVÉS EN FIN DE DROITS 106
ARTICLE 1 ER OCTODECIES (NOUVEAU) MESURE DE L'AUDIENCE DES ORGANISATIONS DE TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS 107
ARTICLE 1 ER NOVODECIES (NOUVEAU) ADAPTER LES CONDITIONS ET MODALITÉS DU PRÊT DE MAIN D'oeUVRE ENTRE LES ENTREPRISES 108
ARTICLE 2 DIVERSES HABILITATIONS À LÉGIFERER PAR ORDONNANCES 108
A. LE CADRE GÉNÉRAL DES HABILITATIONS ET DISPOSITIONS RELATIVES AU SECTEUR PUBLIC 108
1. Missions des comités sociaux des agences régionales de santé (ARS) 109
2. La gestion des fonds européens 109
B. LE PRIX DES DENRÉES ALIMENTAIRES 111
ARTICLE 2 BIS A (NOUVEAU) RELEVER LE SEUIL DE REVENTE À PERTE ET À L'ENCADREMENT DES PROMOTIONS POUR LES DENRÉES ET PRODUTIS ALIMENTAIRES 114
ARTICLE 2 BIS EXTENSION DES FONCTIONS SUSCEPTIBLES D'ÊTRE CONFIÉES AUX VOLONTAIRES INTERNATIONAUX EN ADMINISTRATION (VIA) 117
ARTICLE 2 TER HARMONISATION DU TRAITEMENT DES DEMANDES D'INDEMNISATION DES VICTIMES DES ESSAIS NUCLÉAIRES FRANÇAIS 119
ARTICLE 3 (SUPPRIMÉ) CENTRALISATION DES TRÉSORERIES PUBLIQUES 122
ARTICLE 4 HABILITATION À LÉGIFERER PAR ORDONNANCES POUR TIRER LES CONSÉQUENCES DU BREXIT 122
A. LE CADRE GÉNÉRAL DES HABILITATIONS 123
1. Le délai d'habilitation 123
2. Le délai pour le dépôt des projets de loi de ratification 124
B. LE TUNNEL SOUS LA MANCHE 124
C. LES EXPORTATIONS DE PRODUITS ET MATÉRIELS MILITAIRES ET SPATIAUX 126
D. LES CONTRATS D'ASSURANCE 127
E. LES PRODUITS FINANCIERS 128
F. L'HABILITATION « BALAI » 128
ARTICLE 5 CONTRÔLE PARLEMENTAIRE 130
ARTICLE 6 ( SUPPRIMÉ ) DEMANDE DE RAPPORT RELATIF À LA SUSPENSION DU DÉLAI DE CARENCE POUR L'INDEMNISATION CHÔMAGE DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE 131
RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS ») 141
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 143
L'ESSENTIEL
Réunie le 20 mai 2020 sous la présidence de Philippe Bas (Les Républicains - Manche), la commission des lois a adopté, sur le rapport de Muriel Jourda (Les Républicains - Morbihan), le projet de loi n° 440 (2019-2020) relatif à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.
Ce texte porte sur des sujets aussi divers que la procédure de jugement des crimes, la réforme du divorce, l'indemnisation des victimes d'essais nucléaires, les règles d'intéressement dans les petites et moyennes entreprises, la gouvernance des fédérations de chasseurs, etc .
Deux commissions se sont saisies pour avis, avec délégations au fond : la commission des affaires sociales 1 ( * ) , dont le rapporteur est René-Paul Savary (Les Républicains - Marne), et la commission des finances 2 ( * ) , dont le rapporteur est Albéric de Montgolfier (Les Républicains - Eure-et-Loir).
La commission des lois a émis de fortes réserves sur ce texte : dénué de fil directeur, il habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances sur des pans entiers du droit et ce pendant plusieurs mois .
Il s'agit sans doute du projet de loi le plus hétérogène depuis le début des années 2010 et les lois Warsmann de simplification du droit. Il s'est d'ailleurs vu affublé de plusieurs sobriquets, tous justifiés : le projet de loi « fourre-tout » ou encore « gloubi-boulga » .
Suivant son rapporteur, la commission des lois a adopté 73 amendements visant à préserver les droits du Parlement et à lutter plus efficacement contre les effets de la crise sanitaire . Le nombre d'habilitations à légiférer par ordonnances a été réduit de 24 à 10.
La commission a réduit au strict nécessaire le champ et la durée des habilitations, tout en précisant les finalités poursuivies. Elle a également écrit « en clair » plusieurs dispositifs, portant notamment sur la gestion des forces de sécurité et la durée du mandat des prochains conseillers prud'hommes.
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Le régime juridique des ordonnances : rappels liminaires Conformément à l'article 38 de la Constitution , « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Avant sa ratification, l'ordonnance présente une valeur réglementaire . Sa régularité peut donc être contestée devant le juge administratif. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 3 ( * ) , l'ordonnance ne peut être ratifiée que de manière expresse . Cette ratification lui conférant une valeur législative, elle doit alors être contestée devant le Conseil constitutionnel, dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionalité (QPC). La procédure de ratification n'est toutefois pas obligatoire : beaucoup d'ordonnances ne sont jamais ratifiées et conservent leur valeur réglementaire. |
I. LE PROJET DE LOI : UNE « VOITURE-BALAI » POUR LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCES
A. 24 HABILITATIONS À LÉGIFERER PAR ORDONNANCES, PORTANT SUR UNE MULTITUDE DE SUJETS
1. Un recours massif aux ordonnances
Le projet de loi initial comportait 40 habilitations à légiférer par ordonnances . Sa ligne directrice est difficile - voire impossible - à tracer : l'introduction de l'étude d'impact tient en une demi-page, évoquant « les incertitudes sur la sortie de la crise (sanitaire) » 4 ( * ) .
Certaines mesures sont directement liées à l'épidémie de covid-19 , comme les règles applicables au chômage partiel, la fin anticipée des saisons sportives, la prolongation du versement de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) et des contrats aidés ou encore la mise à disposition d'agents publics en faveur des hôpitaux.
D'autres visent à pallier les retards pris par le Gouvernement en amont de la crise sanitaire .
Plusieurs réformes seraient ainsi reportées : la création d'une juridiction unique des injonctions de payer, la réforme du divorce, le code de justice pénale des mineurs, le transfert de propriété de la zone des cinquante pas géométriques en Martinique et en Guadeloupe, etc .
Le projet de loi sert également à reprendre des dispositions insérées dans des textes en cours de navette . C'est notamment le cas des habilitations à légiférer par ordonnances pour tirer les conséquences du Brexit , qui figuraient dans le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (DADU) en matière économique et financière.
Des dispositions reprenant d'autres projets de loi
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PJL d'accélération et de
simplification
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PJL portant diverses dispositions d'adaptation au droit
de l'Union européenne (DADU)
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Développer l'intéressement
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Renforcer, au sein de l'Union européenne,
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Relever le seuil de revente à perte et encadrer
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Tirer les conséquences de la fin de la
période
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Harmoniser le traitement des demandes d'indemnisation des victimes d'essais nucléaires |
Source : commission des lois du Sénat
Certains articles permettent, enfin, de résoudre des lacunes soulevées par la jurisprudence . L'article 2 bis étend ainsi les missions des volontaires internationaux en administration (VIA), en réponse à une décision du tribunal administratif de Paris en date du 20 janvier 2020 (soit presque deux mois avant le début de la crise sanitaire).
2. Des premières avancées obtenues à l'Assemblée nationale
Comme l'a souligné le Conseil d'État, plusieurs habilitations du projet de loi initial portaient sur des dispositions législatives « brèves et dont la rédaction (était) simple ou déjà très avancée » .
Dans certains cas, il suffisait de modifier quelques mots d'une loi (comme pour la mise à disposition d'agents publics en faveur des hôpitaux) ou de changer une date (comme pour le report de la réforme du divorce du 1 er septembre 2020 au 1 er janvier 2021).
Le dépôt d'un texte comportant uniquement des habilitations pose donc question , alors que, selon le Conseil d'État lui-même, « il est de bonne méthode, en pareil cas, d'inclure directement dans le projet de loi les mesures législatives en cause et de les soumettre au vote du Parlement ». Les raisons invoquées par le Gouvernement - « homogénéité » du texte et « simplification des travaux parlementaires » - paraissent très insuffisantes au regard des difficultés soulevées 7 ( * ) .
Il convient, dans ce contexte, de reconnaître le travail de l'Assemblée nationale , qui a réduit le nombre et le périmètre des habilitations.
Le texte transmis au Sénat compte ainsi 24 habilitations, soit 16 de moins que le projet de loi initial .
Plusieurs dispositions ont été inscrites « en clair », permettant ainsi d'approfondir le débat parlementaire. La longueur du projet de loi a augmenté à due concurrence : tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, le texte comporte ainsi 31 articles, contre 4 initialement (soit un coefficient multiplicateur de 7,75).
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Des dispositions inscrites « en
clair »
- Prolongation des contrats aidés relevant des dispositifs d'insertion, d'accès et de retour à l'emploi (article 1 er bis A) ; - Modification du régime applicable aux travailleurs saisonniers et aux étudiants de nationalité étrangère (articles 1 er bis et 1 er ter ) ; - Adaptation de la procédure de jugement des crimes et de la réorientation, par le procureur de la République, des procédures contraventionnelles et correctionnelles (articles 1 er octies C et 1 er octies D) ; |
L'Assemblée nationale a également supprimé l'habilitation « balai » qui aurait permis au Gouvernement de reporter des dispositions législatives ou expérimentales devant entrer en vigueur d'ici le 1 er janvier 2021 ou de prolonger leur durée d'application (article 1 er ).
Cette habilitation paraissait beaucoup trop large et imprécise, comme l'a d'ailleurs reconnu le Gouvernement au cours des débats. Elle a été remplacée par des articles additionnels permettant de dresser la liste des dispositions concernées.
Contrairement à sa version initiale, le texte adopté par l'Assemblée nationale ne permet plus au Gouvernement de prolonger, par simples ordonnances, l'application des lois « Renseignement » du 24 juillet 2015 8 ( * ) et « SILT » du 30 octobre 2017 9 ( * ) .
Les réformes reportées ou
prolongées :
la liste fixée par l'Assemblée
nationale
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Dispositions reportées |
Dispositions prolongées |
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Réforme du divorce, création de la juridiction unique des injonctions de payer et nouveau code de justice pénale des mineurs (art. 1 er septies ) |
Expérimentation des maisons de naissance (art. 1 er septies A) |
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Transfert de la propriété de la zone des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique (art. 1 er octies A) |
Travaux de la commission d'urgence foncière de Mayotte (art. 1 er octies B) |
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Changement de statut des agents contractuels
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Mise en place d'un service public de versement
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Source : commission des lois du Sénat
L'Assemblée nationale a également renforcé le contrôle parlementaire sur la préparation et la mise en oeuvre des ordonnances prévues par la présente loi (article 5). Le Parlement serait informé « sans délai et de manière circonstanciée » des mesures d'application prises par le Gouvernement et pourrait requérir « toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures ».
* 1 La commission des affaires sociales étant compétente au fond pour huit articles : 1 er bis A, 1 er quater A, 1 er quater , 1 er septies A, 1 er octies F, 1 er octies G, 1 er decies et 6.
* 2 La commission des finances étant compétente au fond pour l'article 3.
* 3 Loi constitutionnelle n° 2008-724 de modernisation des institutions de la V e République.
* 4 Étude d'impact du projet de loi, p. 6.
* 5 Adopté par le Sénat le 5 mars dernier, ce texte n'a pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
* 6 Déposé le 12 février dernier sur le bureau du Sénat, ce texte n'a pas encore été inscrit à l'ordre du jour.
* 7 Conseil d'État, 4 mai 2020, avis n° 400 060 sur le projet de loi.
* 8 Loi n° 2015-912 relative au renseignement.
* 9 Loi n° 2017-1510 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.