- PRÉAMBULE
- PREMIÈRE PARTIE
POUR REPRENDRE SON DESTIN EN MAIN,
LA FRANCE NE PEUT SE CONTENTER D'UN SIMPLE PARI SUR LA LEVÉE DES INCERTITUDES
- I. UNE CROISSANCE FRANÇAISE TOUJOURS
AFFECTÉE À COURT TERME PAR UN NIVEAU ÉLEVÉ
D'INCERTITUDE ET D'ÉPARGNE, ET DES FONDAMENTAUX ENCORE PLUS
INQUIÉTANTS À LONG TERME
- A. À COURT TERME, UN SCÉNARIO DE
CROISSANCE OPTIMISTE, QUI TRADUIT LE PARI DU GOUVERNEMENT SUR UNE LEVÉE
DES INCERTITUDES
- 1. Le scénario de croissance du Gouvernement
se situe dans la fourchette haute du consensus des économistes
- 2. Le Gouvernement mise sur les effets positifs
d'une hypothétique levée des incertitudes
- a) Au plan intérieur, si le coût de la
non-adoption d'un budget en temps utile serait vraisemblablement
élevé, à l'inverse sa simple adoption ne suffira pas
à effacer le coût de l'instabilité
- b) Sur le plan extérieur, le flou demeure
sur l'ampleur de la contribution du commerce mondial à la croissance
française
- a) Au plan intérieur, si le coût de la
non-adoption d'un budget en temps utile serait vraisemblablement
élevé, à l'inverse sa simple adoption ne suffira pas
à effacer le coût de l'instabilité
- 3. Aucun poste de la demande privée ne
semble assez dynamique pour apporter une contribution significative à la
croissance
- a) Une reprise des investissements peu plausible en
l'absence de signaux crédibles de nature à rétablir la
confiance des entreprises
- b) Une amorce de désépargne des
ménages qui pourrait enfin se concrétiser, à un rythme
cependant encore faible en l'absence de réelles mesures pour
l'encourager
- (1) Une
« sur-épargne » liée à l'inflation
qui serait en voie de s'estomper
- (2) Une hausse de l'épargne liée
à la hausse des revenus financiers
- (3) L'invalidation de la théorie du
« cycle de vie » par la sur-épargne des
retraités
- a) Une reprise des investissements peu plausible en
l'absence de signaux crédibles de nature à rétablir la
confiance des entreprises
- 4. L'économie française devra
naviguer contre le courant d'une politique budgétaire qui pourrait
être récessive en 2026, alors que la politique
monétaire ne serait que d'une aide relative
- a) Un niveau des prix et des salaires en
décalage avec le reste de la zone euro, conséquence à
retardement du bouclier tarifaire, limitant l'influence de la politique
monétaire
- b) L'impulsion budgétaire des lois de
finances et de financement de la sécurité sociale devrait
contracter le PIB
- c) La France ne semble bénéficier que
marginalement d'une hausse de la demande adressée par ses voisins
européens, même en cas de stimulus budgétaire dans ces
pays
- a) Un niveau des prix et des salaires en
décalage avec le reste de la zone euro, conséquence à
retardement du bouclier tarifaire, limitant l'influence de la politique
monétaire
- 1. Le scénario de croissance du Gouvernement
se situe dans la fourchette haute du consensus des économistes
- B. À PLUS LONG TERME, DES FONDAMENTAUX
ÉCONOMIQUES DÉGRADÉS, QUI NE PERMETTENT GUÈRE
D'ESPÉRER UN REDRESSEMENT FACILE
- 1. Des performances productives
présentées comme relativement résilientes mais encore
médiocres, au sein d'un continent lui-même atone
- a) Un modèle de croissance trop
centré sur la dépense publique et la consommation des
ménages, qui obère les capacités productives de la France
et accroît son déficit public
- b) Une France qui glisse dans le ventre mou de
l'Europe, avec un niveau de richesse bientôt deux fois moins
élevé que celui des États-Unis et un décrochage
technologique vis-à-vis de la Chine
- a) Un modèle de croissance trop
centré sur la dépense publique et la consommation des
ménages, qui obère les capacités productives de la France
et accroît son déficit public
- 2. La fin de l'exception française en
matière de productivité et de démographie compromet les
perspectives à long terme de la croissance française
- a) Une productivité en berne en lien avec
des performances de taux d'emploi et de chômage pour partie
achetées à crédit par le « quoi qu'il en
coûte »
- (1) Une priorité gouvernementale...
- (2) ... mais une baisse de taux de chômage
qui n'a rien de spécifique à la France
- (3) Une amélioration du taux d'emploi
indéniable...
- (4) ... mais au prix d'un déclin de la
productivité
- (5) Un faible impact sur les finances
publiques
- b) La fin de l'exception démographique
française met son modèle social au défi de se
réinventer rapidement
- (1) Le vieillissement de la population
- (2) La chute de la natalité, le
« dividende démographique » et le déclin du
taux de couverture
- a) Une productivité en berne en lien avec
des performances de taux d'emploi et de chômage pour partie
achetées à crédit par le « quoi qu'il en
coûte »
- 1. Des performances productives
présentées comme relativement résilientes mais encore
médiocres, au sein d'un continent lui-même atone
- A. À COURT TERME, UN SCÉNARIO DE
CROISSANCE OPTIMISTE, QUI TRADUIT LE PARI DU GOUVERNEMENT SUR UNE LEVÉE
DES INCERTITUDES
- II. L'ÉROSION PROGRESSIVE DE NOS
MARGES DE MANoeUVRE BUDGÉTAIRES APPELLE UNE RÉDUCTION VIGOUREUSE
DE NOTRE DÉFICIT DÈS 2026
- A. L'ACCROISSEMENT CONTINU DE LA DETTE PUBLIQUE
EST EN PASSE D'ANESTHÉSIER L'ACTION PUBLIQUE
- 1. Une forte dynamique de hausse de la dette
publique en France, dont les choix de politique budgétaire et fiscale
depuis 2020 sont responsables
- a) Bien qu'un haut niveau de dette publique
s'observe dans un grand nombre d'économies, sa dynamique en France se
singularise fortement depuis 2020
- b) Héritée pour partie seulement de
dépenses de crise, la dette a en majeure partie augmenté
depuis 2017 du fait de déficits liés aux mesures
discrétionnaires des gouvernements successifs
- a) Bien qu'un haut niveau de dette publique
s'observe dans un grand nombre d'économies, sa dynamique en France se
singularise fortement depuis 2020
- 2. Une illusion de soutenabilité de la
dette que l'appartenance de la France à la zone euro, ainsi que le
léger excédent de son compte courant, ont contribué
à entretenir
- a) Une intervention du FMI est improbable en
France et il serait imprudent d'escompter davantage de la BCE que sa garantie
implicite
- (1) Une intervention du Fonds monétaire
internationale (FMI) est juridiquement et économiquement peu
plausible
- (2) Si une intervention directe de la BCE est
strictement conditionnée, celle-ci apporte en réalité
déjà une aide par sa garantie implicite
- (3) Le recours à d'autres outils
d'assistance ne devrait, pour certains économistes, plus être un
tabou
- b) Si, à la différence de ses
administrations publiques, la France ne vit pas au-dessus de ses moyens, son
compte courant étant à l'équilibre grâce à un
niveau élevé d'épargne privée, sa balance des
revenus pourrait se dégrader
- a) Une intervention du FMI est improbable en
France et il serait imprudent d'escompter davantage de la BCE que sa garantie
implicite
- 3. La dégradation des conditions de
financement de la dette menace de faire entrer la France dans un cercle vicieux
dont il sera difficile de s'extraire
- a) Le coût réel de la dette augmente
inexorablement, après plusieurs années d'emprunt à taux
bas voire négatif, une aubaine transformée en
malédiction
- (1) L'« aubaine » des taux
nuls voire négatifs
- (2) La malédiction de la charge de la
dette
- (3) Une exposition à un risque de taux
désormais très forte
- (4) La « pentification » de
la courbe des taux et la hausse des taux longs
- b) Le « spread » entre le
taux d'intérêt de la dette française et celui de la dette
de ses principaux voisins s'est creusé au détriment de la
France
- (1) La dégradation des spreads de la France
et de ses conditions de financement relatives
- (2) La dégradation de la note souveraine de
la France de « très haute qualité »
à « haute qualité »
- (3) Une concurrence accrue entre actifs sûrs
en 2027
- c) Le « noeud coulant » de
la hausse de la charge de la dette prive la puissance publique d'autant de
moyens pour affronter l'adversité d'aujourd'hui et anticiper les crises
de demain
- (1) Le risque d'une anesthésie de l'action
publique par l'effet « boule de neige » de la
dette
- (2) Un « accident de
marché » ne pouvant jamais être totalement exclu, la
souveraineté de l'État est de facto limitée
- (3) La France peine à avoir les moyens de
la politique de puissance industrielle et de défense qu'elle a toujours
défendue en Europe
- a) Le coût réel de la dette augmente
inexorablement, après plusieurs années d'emprunt à taux
bas voire négatif, une aubaine transformée en
malédiction
- 1. Une forte dynamique de hausse de la dette
publique en France, dont les choix de politique budgétaire et fiscale
depuis 2020 sont responsables
- B. DES CHOIX STRUCTURANTS DOIVENT ÊTRE
OPÉRÉS DÈS AUJOURD'HUI POUR NOUS ÉVITER DES CHOIX
PLUS DRASTIQUES DEMAIN, LA FACILITÉ N'ÉTANT PLUS UNE
OPTION
- 1. Après un premier succès en 2025
et avant un exercice peut-être plus difficile en 2027, il existe une
fenêtre de tir en 2026 pour fournir un effort significatif
- a) L'exécution du solde de l'année
2025 est en passe d'être tenue, un succès pour la feuille de route
initiée par l'ancien Premier ministre Michel Barnier
- b) Pour 2026, le Gouvernement a
relâché la bride de 0,4 point avant même le
début des débats, ce qui augure mal du point
d'atterrissage
- c) Le respect du PSMT est pour l'heure
assuré, mais pas celui de la LPFP, et la prudence doit rester de mise au
cas où la trajectoire de dépenses primaires nettes
dériverait après 2026
- d) Ambitieuse au regard des exemples de
consolidation réussies par le passé, la trajectoire du projet de
loi initial apparaît pourtant nécessaire pour stabiliser la
dette
- a) L'exécution du solde de l'année
2025 est en passe d'être tenue, un succès pour la feuille de route
initiée par l'ancien Premier ministre Michel Barnier
- 2. La multiplication de méthodes
concurrentes pour présenter l'effort budgétaire et fiscal nuit
gravement à la clarté et à la sincérité des
débats
- 3. Une répartition de l'effort qui devra
évoluer pour renforcer les baisses de dépenses et alléger
les hausses de recettes
- a) Les baisses de dépenses doivent
être préférées aux hausses de recettes, dans un
contexte où les dépenses comme les recettes sont très
élevées en France
- b) Avec près de 40 milliards d'euros
de hausses d'impôts « rustines » en deux ans,
la mise à contribution des ménages et des entreprises est, de
toute évidence, excessive
- a) Les baisses de dépenses doivent
être préférées aux hausses de recettes, dans un
contexte où les dépenses comme les recettes sont très
élevées en France
- 4. Au-delà de la différence entre
dépenses et recettes, c'est la nature de l'ajustement qui fera la
différence à long terme
- a) Un plus juste partage de l'effort doit
être organisé entre administrations publiques centrales, de
sécurité sociale, et locales
- (1) Des efforts partagés
- (2) Des efforts justes
- b) Il devrait être davantage tenu compte de
l'impact des mesures nouvelles sur le consentement à l'impôt, la
capacité contributive de chacun et donc la distribution des
revenus
- c) Les mesures de consolidation qui devraient
être recherchées en priorité sont celles dont l'efficience
et l'effet sur la croissance à long terme sont favorables
- a) Un plus juste partage de l'effort doit
être organisé entre administrations publiques centrales, de
sécurité sociale, et locales
- 1. Après un premier succès en 2025
et avant un exercice peut-être plus difficile en 2027, il existe une
fenêtre de tir en 2026 pour fournir un effort significatif
- A. L'ACCROISSEMENT CONTINU DE LA DETTE PUBLIQUE
EST EN PASSE D'ANESTHÉSIER L'ACTION PUBLIQUE
- I. UNE CROISSANCE FRANÇAISE TOUJOURS
AFFECTÉE À COURT TERME PAR UN NIVEAU ÉLEVÉ
D'INCERTITUDE ET D'ÉPARGNE, ET DES FONDAMENTAUX ENCORE PLUS
INQUIÉTANTS À LONG TERME
- DEUXIÈME PARTIE
LE BUDGET DE L'ÉTAT : APRÈS DES ANNÉES DE DÉRIVE, LES PREMIERS PAS D'UN RETOUR VERS L'ÉQUILIBRE
QUI DEVRA ÊTRE AMPLIFIÉ
- I. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE POURSUIT
UNE TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT ENCORE TROP DÉPENDANTE DE MESURES
PROVISOIRES
- A. EN 2025, L'EFFORT ENGAGÉ EN LOI DE
FINANCES INITIALE SE CONCRÉTISE
- 1. La France a vécu pendant un mois et demi
en régime de « services votés »
- 2. Le solde budgétaire n'est plus
« extrême », mais il demeure historiquement
élevé
- 3. Un décret d'annulation pris au mois
d'avril a contribué à la modération des
dépenses
- 4. Les recettes fiscales seraient
supérieures de 4,2 milliards d'euros au niveau attendu, ce qui
contraste avec l'écart constaté en 2024
- 5. Le déficit des comptes spéciaux
est plus élevé qu'attendu de près de 3 milliards d'euros,
malgré un remboursement anticipé de prêt par la
Grèce
- 1. La France a vécu pendant un mois et demi
en régime de « services votés »
- B. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE RESTERAIT
TROP ÉLEVÉ EN 2026 , SON AMÉLIORATION DEMEURANT
LÉGÈRE ET REPOSANT SUR DES ÉLÉMENTS TROP
CONJONCTURELS
- 1. La poursuite de la réduction du
déficit se fonde sur une maîtrise des dépenses, hors
dépenses contraintes, mais aussi sur des recettes temporaires
- 2. La situation des budgets annexes et des comptes
spéciaux contribue à l'amélioration du solde
- 3. Le solde budgétaire de l'État
confirme une sortie de la période 2020-2024 marquée par un
niveau exceptionnel de déficit budgétaire, sans achever la
normalisation budgétaire
- 1. La poursuite de la réduction du
déficit se fonde sur une maîtrise des dépenses, hors
dépenses contraintes, mais aussi sur des recettes temporaires
- C. DANS LES ANNÉES À VENIR, LA DETTE
EXERCERA UNE PRESSION TOUJOURS PLUS FORTE SUR LA CAPACITÉ DE
L'ÉTAT À FINANCER LES POLITIQUES PUBLIQUES
- D. UNE NORMALISATION QUI COMMENCE S'AGISSANT DES
PRATIQUES BUDGÉTAIRES
- A. EN 2025, L'EFFORT ENGAGÉ EN LOI DE
FINANCES INITIALE SE CONCRÉTISE
- II. L'ACCROISSEMENT DES RECETTES DE L'ÉTAT
DE PLUS DE 15 MILLIARDS D'EUROS EN 2026 EST LE SIGNE D'UN
ACCROISSEMENT MASSIF DES PRÉLÈVEMENTS FISCAUX
- A. LA CROISSANCE DES RECETTES FISCALES NETTES EST
FAVORISÉE PAR LA CRÉATION OU LA PROROGATION D'IMPÔTS
- 1. Pour la première fois depuis 2012, le
barème de l'impôt sur le revenu ne serait pas modifié,
accroissant mécaniquement son produit
- 2. Hors « surtaxe »
exceptionnelle, le produit de l'impôt sur les sociétés
serait stable en 2026, en l'absence de réforme importante
- 3. La TVA nette progresserait de
12,2 milliards d'euros, sous l'effet d'importantes mesures de
périmètre
- 4. Le produit des « petits
impôts » est soutenu par la création d'impôts
nouveaux ou la prorogation d'impositions temporaires
- 1. Pour la première fois depuis 2012, le
barème de l'impôt sur le revenu ne serait pas modifié,
accroissant mécaniquement son produit
- B. UN VERSEMENT DE 6,9 MILLIARDS D'EUROS DE
L'AGENCE NATIONALE DE LA RECHERCHE ACCROÎT LES RECETTES NON
FISCALES
- C. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
PROGRESSENT EN RAISON DU CYCLE DE DÉPENSES EUROPÉENS ET PAR
L'EFFET DE LA REBUDGÉTISATION DE LA TVA DESTINÉE AUX
RÉGIONS
- A. LA CROISSANCE DES RECETTES FISCALES NETTES EST
FAVORISÉE PAR LA CRÉATION OU LA PROROGATION D'IMPÔTS
- D. III. LES DÉPENSES DE L'ÉTAT, HORS
DÉFENSE ET CHARGE DE LA DETTE, SONT MAÎTRISÉES MAIS RESTENT
À UN NIVEAU SUPÉRIEUR À CELUI D'AVANT LA CRISE
SANITAIRE
- A. LE PANORAMA DES DÉPENSES DE
L'ÉTAT
- B. LE PROJET DE LOI DE FINANCES PRÉVOIT
ENFIN UNE CERTAINE MODÉRATION DES DÉPENSES, HORS
DÉFENSE
- C. POUR GARANTIR LE RÉTABLISSEMENT DES
COMPTES PUBLICS, IL FAUT POURSUIVRE UN OBJECTIF DE RETOUR AU NIVEAU DE
DÉPENSES DE 2019
- 1. Le nécessaire effort sur les missions
régaliennes de l'État doit être compensé sur ses
autres charges
- 2. Le projet de loi de finances pour 2026 poursuit
l'effort entamé par la loi de finances initiale pour 2025 sur les
dépenses des opérateurs
- 3. L'objectif de maîtrise des
dépenses est toutefois rendu difficile par le poids des engagements
passés, qui conduit d'ores et déjà à un socle
de dépenses futures d'un niveau élevé
- 1. Le nécessaire effort sur les missions
régaliennes de l'État doit être compensé sur ses
autres charges
- D. MASQUÉS PAR UNE PRÉSENTATION
TROMPEUSE, LES EFFECTIFS DE L'ÉTAT POURSUIVENT LEUR CROISSANCE EN
2026
- A. LE PANORAMA DES DÉPENSES DE
L'ÉTAT
- I. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE POURSUIT
UNE TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT ENCORE TROP DÉPENDANTE DE MESURES
PROVISOIRES
- TRAVAUX DE LA COMMISSION
- I. AUDITION DE M. ROLAND LESCURE, MINISTRE DE
L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE,
ÉNERGÉTIQUE ET NUMÉRIQUE, ET
MME AMÉLIE DE MONTCHALIN, MINISTRE DE L'ACTION ET DES
COMPTES PUBLICS (15 OCTOBRE 2025)
- II. AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI,
PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES
(15 OCTOBRE 2025)
- III. TABLE RONDE SUR LES PERSPECTIVES DE
L'ÉCONOMIE FRANÇAISE ET LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES
(22 OCTOBRE 2025)
- IV. EXAMEN DU RAPPORT
(5 NOVEMBRE 2025)
- I. AUDITION DE M. ROLAND LESCURE, MINISTRE DE
L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE,
ÉNERGÉTIQUE ET NUMÉRIQUE, ET
MME AMÉLIE DE MONTCHALIN, MINISTRE DE L'ACTION ET DES
COMPTES PUBLICS (15 OCTOBRE 2025)
- LA LOI EN CONSTRUCTION
Projet de loi de finances pour 2026 : Le budget de 2026 et son contexte économique et financier
Rapports législatifs
Rapport général n° 139 (2025-2026), tome I, déposé le