N° 76
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XIV
LOGEMENT
Par M. Thierry REPENTIN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Émorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Hérisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean Besson, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, François Gerbaud, Alain Gérard, Charles Ginésy, Georges Ginoux, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Paul Natali, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 et 74 (annexe n° 37 ) (2004-2005)
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Lois de finances. |
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION 4
CHAPITRE I - LE BUDGET DU LOGEMENT EN 2005 : VERS UNE AMÉLIORATION ? 5
I. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DÉLÉGUÉ AU LOGEMENT EN 2005 : PRÉSENTATION GÉNÉRALE 5
A. L'EFFORT DE LA NATION EN FAVEUR DU LOGEMENT 5
B. LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE EN 2004 6
C. UNE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE EN ÉVOLUTION 7
1. Présentation générale des crédits en 2005 7
2. Les modifications de périmètre budgétaire 8
3. L'évolution du budget du logement en application de la LOLF 8
a) Le programme « aide à l'accès au logement » 9
b) Le programme « développement et amélioration de l'offre de logement » 9
D. UN PROJET DE BUDGET QUI S'INSCRIT DANS LE PLAN DE COHÉSION SOCIALE 10
1. La programmation concernant le parc social 10
2. La programmation concernant le parc privé 11
II. LA RELANCE DE LA CONSTRUCTION LOCATIVE SOCIALE 12
A. DES MOYENS BUDGÉTAIRES EN PROGRESSION SENSIBLE 12
1. Les objectifs de construction sociale en 2005 12
2. La répartition des moyens budgétaires 13
3. La subvention moyenne par logement 14
B. LES AIDES FISCALES EN FAVEUR DU LOGEMENT SOCIAL 15
1. Une aide non négligeable 15
2. L'exonération de TFPB pour les collectivités locales 16
a) Présentation des dispositions applicables 16
b) Les conditions de compensation des pertes de recettes aux collectivités territoriales 17
C. LA PÉNURIE DE FONCIER DISPONIBLE POUR LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS 19
III. LE SOUTIEN DE L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ 21
A. LA MONTÉE EN FORCE DU PRÊT SOCIAL DE LOCATION-ACCESSION 21
1. La présentation générale du mécanisme de location-accession 22
2. Les caractéristiques juridiques du PSLA 22
3. Les avantages fiscaux 23
4. Les caractéristiques sociales du PSLA 23
B. LA RÉFORME DU PTZ 25
1. Description du PTZ ancienne version 25
2. La réforme proposée cette année 27
IV. LES AIDES À LA PERSONNE 29
A. LE FINANCEMENT DES AIDES À LA PERSONNE 29
1. La complexité des circuits de financement 29
2. La réforme des aides à la personne 30
B. LES DOTATIONS BUDGÉTAIRES EN 2005 31
C. LES BÉNÉFICIAIRES DES AIDES À LA PERSONNE 33
D. DES MÉNAGES MOINS SOLVABLES ? 34
CHAPITRE II - BILAN DU DISPOSITIF D'AMORTISSEMENT FISCAL « ROBIEN » 36
I. PRÉSENTATION DES DISPOSITIFS D'AMORTISSEMENT FISCAL 36
A. UNE SUCCESSION DE DISPOSITIFS 36
1. L'amortissement « Périssol » 36
2. L'amortissement « Besson » 37
3. Le dispositif Robien 39
II. L'AMORTISSEMENT ROBIEN : UN PREMIER BILAN 41
A. LES EFFETS DES DISPOSITIFS D'AMORTISSEMENT FISCAL SUR LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS LOCATIFS PRIVÉS 41
B. LE COÛT POUR LES FINANCES PUBLIQUES 43
C. LES EFFETS PERVERS DU NOUVEAU RÉGIME D'AMORTISSEMENT 43
1. L'absence de contreparties sociales 44
2. Des effets inflationnistes 45
ANNEXE I - AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES PORTANT ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 67 DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2005 47
ANNEXE II - PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 48
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Dans le projet de loi de finances pour 2005, les crédits affectés à la politique du logement s'établissent à 6,5 milliards d'euros en moyens de paiement, soit une diminution de 1,5 % par rapport à l'an dernier. Toutefois, compte tenu d'importantes modifications de la structure de ce budget , tenant notamment à la réforme du prêt à taux zéro et à l'application d'une nouvelle clé de répartition pour le financement des aides à la personne entre l'État et les régimes sociaux, ces crédits augmenteraient, à périmètre constant, de 3,6 % .
Le projet de budget s'inscrit, cette année, dans le cadre spécifique du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, dont deux articles ont un impact direct sur deux dotations budgétaires importantes : la ligne fongible (financement des opérations locatives sociales) et les moyens d'intervention de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat. Ces lignes budgétaires voient leur niveau augmenter considérablement afin de contribuer à la production d'un parc de logements, publics et privés, supplémentaires pour répondre à la crise du logement.
Ces évolutions, certes très positives, doivent néanmoins être nuancées dans la mesure où l'Etat ne pas le seul garant de la bonne réalisation des opérations locatives sociales. Ainsi, votre rapporteur pour avis estime que les finances des collectivités locales et les fonds propres des organismes HLM pourraient être fortement mobilisés pour atteindre les objectifs ambitieux du plan de cohésion sociale qui visent à la réalisation de 500.000 nouveaux logements locatifs sociaux de 2005 à 2009.
Au total, votre rapporteur pour avis s'attachera, dans la première partie de ce rapport à examiner les évolutions budgétaires proposées par le projet de loi de finances pour 2005 pour les crédits du logement, en matière d'aides à la pierre et d'aides à la personne. La seconde partie du rapport sera consacrée à l'analyse des dispositifs d'amortissement fiscal en faveur des investissements locatifs, et plus particulièrement le régime d'amortissement instauré par la loi urbanisme et habitat (amortissement dit « Robien »). Votre rapporteur considère qu'une réflexion sur l'évolution de ce produit s'impose aujourd'hui, compte tenu de ses effets pervers sur les marchés immobiliers et fonciers.