- L'ESSENTIEL
- LISTE DES RECOMMANDATIONS
- INTRODUCTION
LE SYSTÈME AUTOROUTIER FRANÇAIS
- PREMIÈRE PARTIE
S'ILS NE DOIVENT PAS MASQUER LES SUCCÈS
DU MODÈLE DE LA CONCESSION AUTOROUTIÈRE,
LES CONTRATS DES CONCESSIONS HISTORIQUES
PRÉSENTENT DES DÉFAUTS MAJEURS
- I. NON RÉVISÉS LORS DE LA
PRIVATISATION DE 2006, LES CONTRATS DES CONCESSIONS HISTORIQUES SOUFFRENT DE
PROFONDES LACUNES
- A. DES CONTRATS FRAGILES QUI N'ÉTAIENT PAS
PRÉVUS POUR RÉGIR DES RELATIONS JURIDIQUES ENTRE L'ÉTAT ET
DES SOCIÉTÉS PRIVÉES
- B. DES CONCESSIONS TRÈS LONGUES ET PLUSIEURS
FOIS PROLONGÉES PAR DES AVENANTS ÉCONOMIQUEMENT AVANTAGEUX POUR
LES SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES
- C. LES CONDITIONS ÉCONOMIQUES ET
FINANCIÈRES DES CONCESSIONS : UNE ATTENTION ET UN SUIVI
INSUFFISANTS
- D. DES CLAUSES CONTRACTUELLES PEU PROTECTRICES DES
INTÉRÊTS DE L'ÉTAT CONCÉDANT
- A. DES CONTRATS FRAGILES QUI N'ÉTAIENT PAS
PRÉVUS POUR RÉGIR DES RELATIONS JURIDIQUES ENTRE L'ÉTAT ET
DES SOCIÉTÉS PRIVÉES
- II. DES CONCESSIONS HISTORIQUES PLUS RENTABLES
QU'ANTICIPÉ
- A. LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DES
SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES ET LE CALCUL DE LEURS TAUX DE
RENTABILITÉ INTERNE (TRI)
- 1. Les caractéristiques les plus saillantes
du modèle économique des sociétés concessionnaires
d'autoroutes
- 2. Le TRI dit « actionnaire »
est celui qui reflète réellement la rentabilité
financière que dégagent les sociétés d'autoroutes
grâce à l'exploitation de leurs concessions
- 3. L'optimisation de leur modèle
économique conduit paradoxalement les sociétés
d'autoroutes à faire le choix de conserver un endettement
élevé pour privilégier le versement de dividendes à
leurs actionnaires
- 1. Les caractéristiques les plus saillantes
du modèle économique des sociétés concessionnaires
d'autoroutes
- B. L'EXPLOITATION DES AUTOROUTES
CONCÉDÉES DEVRAIT VRAISEMBLABLEMENT SE RÉVÉLER PLUS
RENTABLE QU'ANTICIPÉ
- 1. À travers l'analyse prévisionnelle
des TRI actionnaires, une commission d'enquête du Sénat puis un
rapport de l'IGF et du CGEDD ont conclu à une probable
« surrentabilité » de certaines
sociétés d'autoroutes
- a) La commission d'enquête sénatoriale
de 2020 avait fait réaliser une étude indépendante
concluant à la surrentabilité prévisionnelle des
concessions des groupes Vinci et Eiffage
- b) En 2021, un rapport de l'IGF et du CGEDD
arrivait aux mêmes conclusions que la commission d'enquête du
Sénat
- c) Dans le cadre de son rôle et de sa vision
de régulateur, l'ART s'en tient de son côté au seul suivi
« intrinsèque » des concessions sous le prisme du
TRI projet
- a) La commission d'enquête sénatoriale
de 2020 avait fait réaliser une étude indépendante
concluant à la surrentabilité prévisionnelle des
concessions des groupes Vinci et Eiffage
- 2. Les prévisions actualisées par la
direction générale du Trésor confirment que la
rentabilité financière de certaines sociétés
d'autoroutes sera vraisemblablement significativement supérieure aux
anticipations initiales
- 3. La
« surrentabilité » prévisionnelle de
certaines sociétés d'autoroutes s'explique essentiellement par
les gains de refinancement de leur dette
- 1. À travers l'analyse prévisionnelle
des TRI actionnaires, une commission d'enquête du Sénat puis un
rapport de l'IGF et du CGEDD ont conclu à une probable
« surrentabilité » de certaines
sociétés d'autoroutes
- C. POUR AUTANT, LA DÉCISION LA PLUS
RAISONNABLE EST D'ALLER AU BOUT DES CONTRATS HISTORIQUES
- 1. Une possibilité de résiliation
anticipée contractuelle dont le coût pour l'État pourrait
représenter de 40 à 50 milliards d'euros
- 2. L'hypothèse très risquée
de l'activation d'une jurisprudence du Conseil d'État susceptible de
permettre une résiliation sans indemnisation
- 3. Un avis du Conseil d'État du
8 juin 2023 souligne les risques juridiques encourus par
l'État s'il résiliait de façon anticipée certains
contrats de concessions
- 1. Une possibilité de résiliation
anticipée contractuelle dont le coût pour l'État pourrait
représenter de 40 à 50 milliards d'euros
- A. LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DES
SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES ET LE CALCUL DE LEURS TAUX DE
RENTABILITÉ INTERNE (TRI)
- III. L'ÉTAT A ÉGALEMENT
BÉNÉFICIÉ DE L'AUGMENTATION DU CHIFFRE D'AFFAIRES DES
AUTOROUTES
- A. LA PROGRESSION IMPORTANTE DU CHIFFRE D'AFFAIRES
DES AUTOROUTES A ÉGALEMENT BÉNÉFICIÉ À
L'ÉTAT
- B. À TRAVERS LA FISCALITÉ,
L'ÉTAT PRÉLÈVE CHAQUE ANNÉE ENVIRON 36 % DU
CHIFFRE D'AFFAIRES RÉALISÉ PAR LES AUTOROUTES
- 1. 1,2 milliard d'euros annuels de
fiscalité spécifique
- a) 750 millions d'euros au titre de la taxe
sur la distance parcourue sur le réseau autoroutier
concédé
- b) Une redevance domaniale pour un produit
d'environ 400 millions d'euros par an
- c) Une contribution volontaire exceptionnelle
à l'AFIT France que les SCA refusent de verser depuis 2021 en
raison du conflit qui les oppose à l'État au sujet de
l'indexation partielle de la TAT sur l'inflation
- a) 750 millions d'euros au titre de la taxe
sur la distance parcourue sur le réseau autoroutier
concédé
- 2. Environ 3,5 milliards d'euros par an de
fiscalité générale
- 1. 1,2 milliard d'euros annuels de
fiscalité spécifique
- A. LA PROGRESSION IMPORTANTE DU CHIFFRE D'AFFAIRES
DES AUTOROUTES A ÉGALEMENT BÉNÉFICIÉ À
L'ÉTAT
- IV. LES FAIBLESSES DES CONTRATS HISTORIQUES NE
DOIVENT PAS FAIRE OUBLIER LES ATOUTS DU MODÈLE CONCESSIF
- A. LES DÉFAUTS DES CONTRATS HISTORIQUES NE
DISQUALIFIENT PAS LE MODÈLE CONCESSIF EN LUI-MÊME
- B. LE MODÈLE CONCESSIF REPOSE SUR DES
PRINCIPES ÉCONOMIQUEMENT RATIONNELS
- C. LA SÉCURISATION DES FINANCEMENTS PERMET
À LA FRANCE DE DISPOSER D'UN RÉSEAU AUTOROUTIER PARMI LES MIEUX
ENTRETENUS AU MONDE
- D. LES NOUVELLES CONCESSIONS AUTOROUTIÈRES
ONT CORRIGÉ CERTAINS DES PRINCIPAUX DÉFAUTS DES CONTRATS
HISTORIQUES
- A. LES DÉFAUTS DES CONTRATS HISTORIQUES NE
DISQUALIFIENT PAS LE MODÈLE CONCESSIF EN LUI-MÊME
- I. NON RÉVISÉS LORS DE LA
PRIVATISATION DE 2006, LES CONTRATS DES CONCESSIONS HISTORIQUES SOUFFRENT DE
PROFONDES LACUNES
- DEUXIÈME
PARTIE
L'ÉCHÉANCE DES CONCESSIONS HISTORIQUES : L'ÉTAT DANS UNE POSITION DÉLICATE
- I. L'ENJEU CLÉ DE LA DÉFINITION DU
« BON ÉTAT » DES BIENS DE RETOUR
- A. LE « BON ÉTAT »
DES BIENS DE RETOURS, UN ENJEU MAJEUR INSUFFISAMMENT ANTICIPÉ
- B. UNE BASE JURIDIQUE À CONCRÉTISER
PAR LA DÉFINITION D'UNE DOCTRINE EXIGEANTE
- C. DE PREMIÈRES AVANCÉES À
CONFIRMER
- D. LA REMISE EN ÉTAT DES OUVRAGES D'ARTS
« ÉVOLUTIFS » : UNE QUESTION SENSIBLE
À AU MOINS UN MILLIARD D'EUROS
- E. LE DEGRÉ D'EXIGENCE DE LA DOCTRINE DU
« BON ÉTAT » DE RESTITUTION DES BIENS DE RETOUR
QUI SERA FIXÉE PAR L'ÉTAT NE DOIT RIEN CÉDER AUX
PRÉROGATIVES DE CE DERNIER
- A. LE « BON ÉTAT »
DES BIENS DE RETOURS, UN ENJEU MAJEUR INSUFFISAMMENT ANTICIPÉ
- II. DU FAIT D'UNE MISE EN ROUTE TARDIVE ET DE
CAPACITÉS LIMITÉES, L'ÉTAT SE TROUVE DANS UNE SITUATION
INCONFORTABLE
- A. L'ÉTAT EST « DOS AU
MUR » À L'APPROCHE DES ÉCHÉANCES LES PLUS
DÉTERMINANTES DE LA PROCÉDURE D'EXPIRATION DES CONCESSIONS
- 1. Contrairement à ce que
prévoyaient les contrats, les inventaires n'ont jamais été
réalisés
- 2. Un état des lieux réalisé
par le concessionnaire doit mesurer l'état d'entretien des biens de
retours dans la perspective de leur remise au concédant à l'issue
du contrat
- 3. Notifié par l'État mais
exécuté aux frais du concessionnaire, le programme d'entretien et
de renouvellement doit garantir la remise en bon état des biens de
retour à l'expiration de la concession
- 4. Une garantie financière doit assurer
l'exécution effective du programme de travaux notifié par
l'État au concessionnaire
- 5. Aux différents stades de la
procédure, l'État devra effectuer des contrôles approfondis
pour que les biens de retour des concessions lui soient restitués en
« bon état »
- 6. La continuité de gestion, une dimension
cruciale pour l'avenir du réseau autoroutier concédé qui
ne doit pas être négligée
- 1. Contrairement à ce que
prévoyaient les contrats, les inventaires n'ont jamais été
réalisés
- B. LES MOYENS DES SERVICES DE L'ÉTAT SE
TROUVENT CONFRONTÉS À UN SURCROÎT D'ACTIVITÉ
EXCEPTIONNEL
- 1. Fondé sur des indicateurs de performance
robustes, le contrôle et le suivi de l'état courant des
infrastructures réalisés par les services de l'État sont
de bonne qualité
- 2. L'organisation et les moyens des services de
l'État : des effectifs renforcés par d'indispensables appuis
extérieurs
- a) Des effectifs habituels trop réduits
pour absorber un pic d'activité inédit
- b) Dans le cadre des procédures de fin des
concessions, la DGITM sollicite fortement la communauté technique
publique, et notamment le Cerema
- c) Au-delà de la communauté
technique publique, la DGITM a recours à des bureaux d'études
privés pour expertiser les documents produits par les
sociétés d'autoroutes et réaliser des
contrôles
- a) Des effectifs habituels trop réduits
pour absorber un pic d'activité inédit
- 1. Fondé sur des indicateurs de performance
robustes, le contrôle et le suivi de l'état courant des
infrastructures réalisés par les services de l'État sont
de bonne qualité
- A. L'ÉTAT EST « DOS AU
MUR » À L'APPROCHE DES ÉCHÉANCES LES PLUS
DÉTERMINANTES DE LA PROCÉDURE D'EXPIRATION DES CONCESSIONS
- III. L'ÉTAT NE DOIT RIEN CÉDER DE
SES PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE
- A. PLUSIEURS POINTS D'ATTENTION EXIGENT D'ORES ET
DÉJÀ UNE VIGILANCE SOUTENUE DE L'ÉTAT
- B. L'ÉTAT DOIT DÉFENDRE SES
INTÉRÊTS PATRIMONIAUX DE MANIÈRE INTRANSIGEANTE
- 1. Alors que les enjeux financiers pourraient
dépasser 5 milliards d'euros, l'État doit faire valoir ses
atouts
- 2. Un besoin de renforcement temporaire des
capacités et compétences de l'État concédant
- 3. L'État ne doit pas perdre de vue que
c'est lui seul qui dispose du pouvoir de notifier le programme de travaux aux
sociétés d'autoroutes
- a) L'État ne doit pas chercher à
tout prix l'accord des concessionnaires au détriment de ses propres
intérêts patrimoniaux
- b) L'État ne devrait pas se
précipiter pour finaliser les programmes de travaux qui seront
notifiés aux premières concessions arrivant à
échéance
- c) L'État doit veiller à bien
dimensionner les garanties financières que devront constituer les
sociétés d'autoroutes
- a) L'État ne doit pas chercher à
tout prix l'accord des concessionnaires au détriment de ses propres
intérêts patrimoniaux
- 4. L'état des lieux à
l'échéance des concessions devra être réalisé
de façon très rigoureuse
- 1. Alors que les enjeux financiers pourraient
dépasser 5 milliards d'euros, l'État doit faire valoir ses
atouts
- A. PLUSIEURS POINTS D'ATTENTION EXIGENT D'ORES ET
DÉJÀ UNE VIGILANCE SOUTENUE DE L'ÉTAT
- IV. LES INVESTISSEMENTS DE « SECONDE
GÉNÉRATION » : PLUSIEURS MILLIARDS D'EUROS
DUS PAR LES SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES ?
- I. L'ENJEU CLÉ DE LA DÉFINITION DU
« BON ÉTAT » DES BIENS DE RETOUR
- TROISIÈME PARTIE
LE MODÈLE QUI SUCCÈDERA AUX CONCESSIONS HISTORIQUES DEVRA ÊTRE PLUS PROTECTEUR DES INTÉRÊTS PATRIMONIAUX DE L'ÉTAT
- I. LA GRATUITÉ : UN
« PIÈGE DÉMAGOGIQUE » À
ÉVITER
- II. PARMI LES DIFFÉRENTES OPTIONS
ENVISAGEABLES, LE MODÈLE CONCESSIF PRÉSENTE PLUSIEURS
AVANTAGES
- A. LA GESTION PUBLIQUE EN RÉGIE : UNE
SOLUTION INADAPTÉE
- 1. La gestion publique en régie
élimine le sujet de la potentielle captation d'une rente par des
sociétés privées mais fais peser parallèlement
davantage de risques financiers sur l'État
- 2. L'option de la régie publique
réduit les incitations à la performance et présente des
difficultés pour l'État tant en termes d'effectifs que de
compétences
- 3. Une légitimité des péages
fragilisée et un financement de l'entretien des infrastructures
menacé
- 1. La gestion publique en régie
élimine le sujet de la potentielle captation d'une rente par des
sociétés privées mais fais peser parallèlement
davantage de risques financiers sur l'État
- B. DEUX FORMES DE DÉLÉGATION DE LA
GESTION DES AUTOROUTES SONT POSSIBLES : LES PARTENARIATS
PUBLIC-PRIVÉ ET LES CONCESSIONS
- 1. Les « partenariats
public-privé » ne sont que peu utilisés à ce
jour dans le domaine des infrastructures de transport
- 2. Les insuffisances des contrats historiques ne
doivent pas conduire à jeter l'opprobre sur un modèle concessif
qui comporte des atouts indéniables pour l'État comme pour les
usagers
- 1. Les « partenariats
public-privé » ne sont que peu utilisés à ce
jour dans le domaine des infrastructures de transport
- A. LA GESTION PUBLIQUE EN RÉGIE : UNE
SOLUTION INADAPTÉE
- III. POUR UN NOUVEAU MODÈLE CONCESSIF
AUTOROUTIER PROFONDÉMENT RÉFORMÉ
- A. LE MODÈLE CONCESSIF DOIT ÊTRE
PROFONDÉMENT RÉFORMÉ POUR PROTÉGER LES
INTÉRÊTS DES USAGERS ET DE L'ÉTAT CONCÉDANT
- 1. Des concessions plus courtes afin de les
remettre en concurrence plus fréquemment et de
rééquilibrer la relation entre l'État concédant et
les concessionnaires
- 2. Un suivi et un encadrement sérieux de la
rentabilité des concessions couplés à des révisions
quinquennales de leurs paramètres économiques et
financiers
- 3. Des périmètres
géographiques à ajuster pour amplifier les gains d'efficience
liés à l'intensité concurrentielle
- a) Une réduction de la taille des
concessions les plus étendues pourrait sensiblement intensifier la
concurrence lors des futurs appels d'offres
- b) Un redécoupage plus fin pourrait
être nécessaire afin de corriger l'asymétrie d'information
qui favorise le concessionnaire sortant
- c) Réaliser un bilan
coûts-bénéfices de l'opportunité de découper
le périmètre géographique des concessions
historiques
- a) Une réduction de la taille des
concessions les plus étendues pourrait sensiblement intensifier la
concurrence lors des futurs appels d'offres
- 4. Des procédures d'échéance
des concessions bien définies dans les cahiers des charges
d'origine
- 1. Des concessions plus courtes afin de les
remettre en concurrence plus fréquemment et de
rééquilibrer la relation entre l'État concédant et
les concessionnaires
- B. CE NOUVEAU MODÈLE CONCESSIF DEVRAIT
ÊTRE SOUTENU PAR UNE GOUVERNANCE INTERMINISTÉRIELLE
RENFORCÉE
- A. LE MODÈLE CONCESSIF DOIT ÊTRE
PROFONDÉMENT RÉFORMÉ POUR PROTÉGER LES
INTÉRÊTS DES USAGERS ET DE L'ÉTAT CONCÉDANT
- IV. L'EXPLOITATION DES AUTOROUTES DEVRA CONTRIBUER
AU FINANCEMENT DES MOBILITÉS ET À LA TRANSITION
ÉCOLOGIQUE
- A. ALORS QUE L'ÉTAT DU RÉSEAU
ROUTIER EST PRÉOCCUPANT, L'ÉTAT DOIT DÉFINIR UNE
VÉRITABLE STRATÉGIE ROUTIÈRE ET AUTOROUTIÈRE
- 1. L'état inquiétant du
réseau routier non concédé
- 2. L'enjeu de décarbonation des
infrastructures routières s'inscrit dans les politiques
d'atténuation du changement climatique
- 3. L'adaptation aux conséquences des
dérèglements climatiques affectera aussi les investissements
routiers
- 4. Définir une stratégie de
transition écologique des infrastructures routières et en
évaluer les coûts
- 1. L'état inquiétant du
réseau routier non concédé
- B. LES PRINCIPAUX ENJEUX DES MOBILITÉS DE
DEMAIN DEVRONT ÊTRE EN PARTIE FINANCÉS PAR L'EXPLOITATION DES
AUTOROUTES
- A. ALORS QUE L'ÉTAT DU RÉSEAU
ROUTIER EST PRÉOCCUPANT, L'ÉTAT DOIT DÉFINIR UNE
VÉRITABLE STRATÉGIE ROUTIÈRE ET AUTOROUTIÈRE
- I. LA GRATUITÉ : UN
« PIÈGE DÉMAGOGIQUE » À
ÉVITER
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
- LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
- TABLEAU DE MISE EN oeUVRE ET DE SUIVI
Préparation de l'échéance des contrats de concessions autoroutières
Rapports d'information
Rapport d'information n° 65 (2024-2025), déposé le