ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LA GESTION IMMOBILIÈRE DU MINISTÈRE DE L'ÉQUIPEMENT
COMMUNICATION AU PRESIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES, DU CONTRÔLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION DU SENAT
Article 58, 2°, de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances
Articles L. 132-4 et L. 135-5 du code des juridictions financières
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LA GESTION IMMOBILIERE DU MINISTERE DE L'EQUIPEMENT |
février 2006
En application de l'article 58, 2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, le président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation du Sénat a, par courrier du 1 er mars 2005, saisi la Cour des comptes d'une demande d'enquête sur la gestion immobilière du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.
Le contrôle a porté sur le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer dans sa configuration actuelle. Seules des données générales ont été retenues pour la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et les établissements publics sous tutelle du ministère ont été exclus du champ de l'enquête.
Les investigations ont ainsi principalement concerné l'immobilier de bureau de l'administration centrale et des services déconcentrés de l'équipement, et donc les compétences exercées, jusqu'à la restructuration intervenue en mai 2005, par la direction des affaires financières et de l'administration générale (DAFAG) et par la direction du personnel, des services et de la modernisation (DPSM) du ministère. Elles s'inscrivent dans la suite de plusieurs contrôles menés par la Cour sur l'administration de l'équipement depuis 1995, qui l'ont déjà conduite à examiner certains aspects de la politique immobilière et à faire part de ses observations au ministère.
S'agissant de la connaissance du patrimoine immobilier concerné, le contrôle a porté sur l'appréciation de l'inventaire physique, en excluant la problématique de la valorisation comptable qui est traitée par la Cour dans ses rapports sur l'exécution des lois de finances.
La période étudiée correspond aux années 2000 à 2004, mais la Cour a pris en compte dans ses analyses une partie de l'exercice 2005, les investigations étant menées en cours d'année alors que le département ministériel connaissait plusieurs évolutions importantes qui auront un impact sur la consistance et la gestion de son parc immobilier : la réorganisation de l'administration centrale et la mise en oeuvre de la décentralisation. Les projets de fusion entre les directions départementales de l'équipement et de l'agriculture auront aussi, à plus ou moins court terme, un impact sur l'immobilier des services déconcentrés.
Le contrôle, conduit par questionnaires et entretiens auprès des directions précitées de l'administration centrale du ministère et de sept directions départementales de l'équipement 5 ( * ) , se fonde également sur des investigations sur pièces et sur place. Après délibération de la septième chambre de la Cour, un relevé de constatations provisoires a été adressé au secrétaire général du ministère de l'équipement, selon les procédures contradictoires fixées par le code des juridictions financières, et une audition a permis d'entendre les principaux responsables administratifs du ministère, ainsi que les représentants de la direction du budget du ministère chargé de l'économie et des finances.
PARTIE I : L'INVENTAIRE PHYSIQUE DU PATRIMOINE IMMOBILIER 9
I. LES OUTILS ET LES PROCÉDURES DE RECENSEMENT ET DE SUIVI DE L'INVENTAIRE PHYSIQUE 9
A. LES LIMITES DE L'INVENTAIRE DANS LE TGPE RÉNOVÉ 9
B. LES FAIBLESSES OPÉRATIONNELLES 10
1. Les difficultés dans la mise en oeuvre du STGPE 10
2. Les défauts de conception des outils 10
C. L'INCERTITUDE SUR LA FIABILITÉ DES DONNÉES 11
II. LE CARACTÈRE PEU OPERATIONNEL DE L'INVENTAIRE PHYSIQUE 11
PARTIE II : L'ORGANISATION ET LES MOYENS D'ACTION DE LA FONCTION IMMOBILIERE 13
I. L'ORGANISATION ET LE PILOTAGE DE LA FONCTION IMMOBILIÈRE 13
A. UNE ORGANISATION GÉNÉRALE SANS UNITE 13
B. DES DIRECTIONS CENTRALES AUX POUVOIRS LIMITÉS ET DIVISES 15
C. L'ABSENCE DE PILOTAGE GLOBAL 16
D. LA RÉORGANISATION DE MAI 2005 20
II. LES OUTILS DE GESTION DU PATRIMOINE 21
A. LES OUTILS DITS « COMMUNS » 22
1. Un outil de recensement et de gestion : GPI² 22
2. Un outil de documentation : INTR@'IMMO 23
B. LES OUTILS SPÉCIFIQUES À LA DAFAG ET A LA DPSM 23
1. Les outils de gestion de la DAFAG 23
2. Le référentiel de gestion de la DPSM 24
A. LES CRÉDITS ET LES DÉPENSES 25
B. LA GESTION DES CREDITS BUDGÉTAIRES 27
C. LA MAUVAISE CONNAISSANCE DES MOYENS FINANCIERS DES SERVICES DÉCONCENTRÉS 30
D. L'IMMOBILIER ET LA REFORME BUDGETAIRE 31
PARTIE III : LA POLITIQUE IMMOBILIERE 33
II. DES OBJECTIFS A MOYEN TERME : LA RATIONALISATION DES IMPLANTATIONS ET LES CESSIONS 35
A. L'ÉTAT ACTUEL DES IMPLANTATIONS EN ADMINISTRATION CENTRALE ET LES PROJETS D'ÉVOLUTION 35
B. LA RATIONALISATION DES IMPLANTATIONS DANS LES SERVICES DÉCONCENTRÉS 38
C. LES CESSIONS IMMOBILIÈRES 39
III. LA GESTION DU PATRIMOINE DE L'ADMINISTRATION CENTRALE 40
A. LES LACUNES DE LA GESTION 40
1. La programmation des travaux 40
B. LES PROBLÈMES DES IMPLANTATIONS A LA DÉFENSE 42
a. Le crédit-bail pour l'acquisition de bureaux à la Défense 43
b. L'évolution des autres coûts 43
a. Les contentieux relatifs aux désordres techniques 44
b. La gestion du Toit de la Grande Arche 45
NOTE ANNEXE : LES CONCESSIONS DE LOGEMENTS DE SERVICE
Le patrimoine immobilier du ministère de l'équipement comporte trois caractéristiques principales :
- il représente une part importante de celui de l'Etat . Le parc valorisé par la direction générale des impôts au 31 décembre 2004, en vue de l'établissement du bilan d'ouverture des comptes de l'Etat, représente environ le tiers de l'immobilier bâti national (en nombre d'unités, hors infrastructures publiques) ;
- il est hétérogène dans la mesure où il comprend à la fois des immeubles bâtis banalisés, des infrastructures techniques et des emprises foncières non bâties. Le contrôle de la Cour s'est attaché à analyser la première catégorie de ces biens ;
- il est très dispersé géographiquement sur l'ensemble du territoire national.
Le parc immobilier bâti du ministère, propre aux besoins des services centraux (y compris les services à compétence nationale) et des services déconcentrés, avoisine 5 millions de m² de surface hors oeuvre nette (SHON). Il est composé de plus de 10 000 implantations accueillant plus de 110 000 agents. D'après les données communiquées par le ministère, « les autres surfaces bâties, évaluées à près de 5 millions de mètres carrés, sont affectées aux activités opérées sur les dépendances des infrastructures de transport, routières, portuaires et aéronautiques et n'ont pas vocation à accueillir des activités d'administration ou d'exploitation des services ». Au total, « le patrimoine immobilier du ministère, identifié au tableau général des propriétés de l'Etat (TGPE), représente donc quelque 183 000 ha, et une surface de plancher de plus de 10 millions de mètres carrés ».
L'importance des biens concernés et le fort maillage territorial du ministère de l'équipement font du domaine immobilier de cette administration un enjeu substantiel et soulèvent de nombreux problèmes qui n'ont pas toujours été bien maîtrisés pendant la période examinée :
- le patrimoine immobilier demeure mal connu, malgré les efforts engagés depuis quelques années pour améliorer le Tableau général des propriétés de l'Etat et les autres instruments d'inventaire ;
- la fonction immobilière n'est dotée ni d'une structure de pilotage efficace ni d'outils opérationnels adaptés ;
- faute de stratégie claire, la politique immobilière n'a que des objectifs à court ou moyen terme et sa mise en oeuvre rencontre de nombreux problèmes dans la gestion courante du patrimoine.
* 5 Les DDE des Alpes-Maritimes, de l'Aveyron, des Bouches-du-Rhône, d'Eure-et-Loir, des Hauts-de-Seine, de la Loire et des Yvelines.